Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt 4II S.A./Po 190/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie prawa jazdy, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] Nr [...].
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W związku z ustawowym obowiązkiem wymiany praw jazdy wnioskiem z dnia [...] M. M. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w S. o wymianę posiadanego dokumentu - prawa jazdy kategorii A, B, C, E, i T Nr [...] nr druku [...], wydanego w dniu [...] przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. Decyzją z dnia [...] Nr [...] działający z upoważnienia Starosty S. Naczelnik Wydziału Komunikacji i Dróg Starostwa Powiatowego w S., na podstawie art. 90 ust. 1 pkt 4, art. 97 ust. 1 i art. 150 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98 poz. 602 ze zm.) §5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy (Dz. U. Nr 69 poz. 640), §2 i 7 ust. 1 lit. d rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 150 poz. 1680) zarządził wydanie wnioskodawcy prawa jazdy kategorii A, C, C+E, T, zgodnie z.posiadanymi kwalifikacjami oraz odmówił wydania prawa jazdy kategorii B, B+E. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w trakcie rozpatrywania wniosku dokonano weryfikacji materiałów dowodowych z akt ewidencyjnych kierowcy, w których nie stwierdzono wcześniejszego ubiegania się wnioskodawcy o prawo jazdy kategorii B, dowodów potwierdzających spełnienie warunków do uzyskania tej kategorii, a w aktach archiwalnych z egzaminów kandydatów na kierowców z 1973 r., znajdujących się w przechowaniu Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu, nie ma protokołu, w którym odnotowano nazwisko wnioskodawcy. Zdaniem organu wskazane okoliczności dowodzą brak uprawnień do uzyskania prawa jazdy kategorii B. Składając odwołanie od powyższej decyzji M. M. wniósł o jej uchylenie w części dotyczącej odmowy wydania prawa jazdy kat. B i B+E oraz o wydanie prawa jazdy zgodnie ze złożonym wnioskiem oraz posiadanymi kwalifikacjami.
Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podzieliło argumentację przyjętą przez organ I instancji, tak w zakresie nie dysponowania przez M. M. uprawnieniami do posiadania prawa jazdy kat. B, jak i weryfikowania dokumentacji ewidencyjnej kierowcy w postępowaniu o wymianę prawa jazdy. Zdaniem Kolegium uprawnienie do takiej weryfikacji daje przepis §5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wymiany praw jazdy, który stanowi, że przy wymianie dokumentów stosuje się zasady i tryb postępowania określone w przepisach w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z §7 tego rozporządzenia organ zobowiązany jest m. in. do przeprowadzenia weryfikacji dokumentów kierowcy, obejmujących sprawdzenie poprawności ich wypełnienia, kompletności oraz spełnienia przesłanek do wydania prawa jazdy oraz zgodności danych z danymi ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców. Zdaniem Kolegium doszkolenie w zakresie nauki jazdy samochodem osobowym nie zwalniało z obowiązku zdania egzaminu przed komisją egzaminacyjną, w świetle §195 ust. 2 w zw. z §194 ust. 2 pkt. 5 obowiązującego w 1973 r. rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. Nr 27 poz. 183 ze zm.). Organ wyjaśnił ponadto, iż przepisy wymienionego rozporządzenia nie warunkowały możliwości uzyskania prawa jazdy kat. C od posiadania prawa jazdy kat. B. W skardze na to rozstrzygnięcie do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. M. wniósł o jego uchylenie i wydanie prawa jazdy kat. B i B+E. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wyjaśnił, iż po uzyskaniu uprawnień, jako zawodowy kierowca przejeździł samochodami ciężarowymi i osobowymi przez okres 30-tu lat, a decyzja pozbawiająca go uprawnień do kierowania samochodami osobowymi narusza zaufanie do organów państwa. Wskazał ponadto na treść art. 196 §3 powołanego przez organ rozporządzenia z dnia 20 lipca 1968 r., zgodnie z którym osoba otrzymująca prawo jazdy kat. C może otrzymać także prawo jazdy kat. B, jeżeli odbyła praktykę w kierowaniu samochodem osobowym, co miało miejsce w przypadku jego osoby.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 145 §1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 tej ustawy oraz art. 97§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] Nr [..], w części dotyczącej odmowy wydania prawa jazdy kategorii B i B+E.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga sprawę w jej granicach, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w czasie ich wydania. W przedmiotowej sprawie skargę uznano za zasadna, lecz z innych powodów, aniżeli wskazano w jej treści.
Wyjaśniono, że przedmiotem zaskarżenie jest odmowa wymiany prawa jazdy w zakresie dwóch kategorii, B i B+E, w związku z upływem okresu jego ważności i ustawowym obowiązkiem wymiany posiadanych przez kierowców dokumentów potwierdzających posiadane kwalifikacje do prowadzenia pojazdów. Obowiązek wymiany posiadanych praw jazdy przewiduje przepis art. 150 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym prawa jazdy i inne dokumenty uprawniające do kierowania pojazdami lub potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i wymagania w stosunku do kierujących pojazdami, wydane na podstawie dotychczasowych przepisów, zachowują ważność do czasu ich wymiany dokonywanej na koszt osoby uprawnionej w zakresie na jaki zostały wydane. Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 29 kwietnia 2002 r., wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 150 ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym, określił warunki i terminy wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami oraz wysokość opłat za te czynności. Wbrew stanowisku organów rozstrzygających w sprawie zakres tej delegacji nie daje organowi działającemu w trybie art. 150 ustawy oraz przepisów rozporządzenia, wydanego na podstawie delegacji zawartej w ustawie, upoważnienia do weryfikowania w postępowaniu w sprawie wymiany prawa jazdy uprawnień, które kierowca nabył po zdaniu egzaminu państwowego, teoretycznego i praktycznego, a które zostały potwierdzone w decyzji o wydaniu prawa jazdy. W przypadku skarżącego decyzja taka zastała wydana przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. w dniu [...], a wydane wówczas prawo jazdy stanowiło potwierdzenie zdobycia umiejętności prowadzenia i kierowania pojazdami oraz złożenia egzaminu państwowego. Sama zaś czynność wydania prawa jazdy, jak i jego wymiany, ma charakter czynności materialno - technicznej, stąd bez wzruszenia decyzji w sprawie wydania prawa jazdy, w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności, nie jest możliwa odmowa wymiany posiadanego dotychczas prawa jazdy. W niniejszej sprawie organ I instancji nie wszczął oraz nie prowadził postępowania w sprawie wzruszenia decyzji z 1973 r. w sprawie wydania skarżącemu prawa jazdy (choć w sentencji swojej decyzji powołał przepis art. 90 ustawy Prawo o ruchu drogowym), stąd zobligowany był dokonać wymiany prawa jazdy zgodnie ze złożonym przez skarżącego wnioskiem oraz treścią dotychczasowego dokumentu.
Jak wyżej wskazano wymiana prawa jazdy w trybie rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy jest czynnością materialno-techniczną i nie jest możliwe w tym postępowaniu weryfikowanie uprawnień kierowcy do kierowania pojazdami. Co prawda przepis §5 ust. 1 wskazanego rozporządzenia stanowi, iż przy wymianie dokumentów stosuje się zasady i tryb postępowania określone w przepisach w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, lecz zakres zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 150 poz. 1680) w postępowaniu o wymianę praw jazdy ograniczony jest zakresem delegacji zawartej w art. 150 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w którym określono jakie kwestie Minister Infrastruktury zobligowany był uregulować w drodze aktu wykonawczego. Analiza treści tej delegacji wskazuje, iż przepis art. 150 ust. 2 tej ustawy nie daje uprawnienia do weryfikowania uprawnień kierowców w postępowaniu o wymianę prawa jazdy, w rozporządzeniu wydanym na podstawie tej delegacji mogły bowiem zostać uregulowane wyłącznie kwestie wymiany i terminów wymiany dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami oraz wysokość opłat za te czynności. Wobec uregulowania w rozporządzeniu w sprawie wymiany praw jazdy, w sposób szczegółowy, jakie wymogi winien spełniać wniosek o wymianę prawa jazdy, w ramach postępowania o wymianę zastosowanie mają wyłącznie te przepisy §7 rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, które nie wkraczają w kwestie weryfikacji posiadanych przez kierowcę uprawnień. Jeżeli organ prowadzący postępowanie stwierdzi, iż zachodzą rozbieżności pomiędzy posiadanym prawem jazdy, a dokumentacją znajdującą się w ewidencji kierowcy, może skorzystać z uprawnień, jakie na podstawie delegacji zawartej w art. 100 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym uregulowano w rozporządzeniu w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, które reguluje m.in. sprawy związane z wydawaniem przedmiotowych dokumentów oraz cofaniem uprawnień. Jednakże, jak wyżej wskazano, wydanie dokumentu o innej treści, aniżeli podlegający wymianie, nie może mieć miejsca bez uprzedniego wzruszenia istniejącej w obrocie prawnym decyzji o wydaniu dokumentu, który podlega wymianie. Tym samym odesłanie w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy do przepisów rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami obejmuje wyłącznie te przepisy wskazanego rozporządzenia, które dotyczą czynności przedsięwziętych w związku z dokonywaną czynnością wymiany. Czynności te należy odróżnić od czynności podejmowanych w związku z wydawaniem dokumentu na skutek uzyskanych uprawnień. Rozróżnienie to ma istotny wpływ na kompetencje organu w postępowaniu o wymianę dokumentu, co w niniejszej sprawie uszło uwadze organów obu instancji. W konsekwencji zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatowego w S. K. wydane zostały bez podstawy prawnej.
Niezależnie od powyższego za zasadny Sąd I instancji uznał zarzut skargi dotyczący nie uwzględnienia przez organy obu instancji odbycia przez skarżącego przeszkolenia w zakresie nauki jazdy samochodem osobowym, co ma znaczenie dla oceny posiadanych przez niego uprawnień. Zgodnie z treścią wskazanego przez niego przepisu §196 ust. 3 obowiązującego w tamtym czasie rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. Nr 27 poz. 183 ze zm.) osoba, która ubiega się o otrzymanie prawa jazdy kat. C może otrzymać prawo jazdy kat. B, jeżeli w czasie nauki odbyła ćwiczenia w kierowaniu samochodem osobowym. Akta administracyjne sprawy nie zawierają dokumentacji ze złożonego przez skarżącego egzaminu, na karcie akt 11 znajduje się natomiast świadectwo ukończenia przez niego kursu kandydatów na zawodowych kierowców samochodowych, w ramach którego skarżący odbył zajęcia oraz zaliczył takie przedmioty, jak budowa i działanie pojazdów samochodowych - ujęto ogólnie, bez podziału na pojazdy samochodowe ciężarowe lub osobowe, technika prowadzenia samochodu ciężarowego i nauka kierowania samochodem ciężarowym, a z treści zaświadczenia nr 000536 wynika, że w ramach tego kursu został doszkolony w zakresie nauki jazdy samochodem osobowym (karta akt 10 - ten sam numer kursu 12/31/73). Właśnie z taką dokumentacją skarżący przystąpił do zdania egzaminu na prawo jazdy, jeżeli więc uzyskał uprawnienie do kierowania samochodami ciężarowymi, to zgodnie z treścią wskazanego przepisu, uzyskał również uprawienie do kierowania samochodami osobowymi. Okoliczności tych organy rozstrzygające w sprawie nie uwzględniły, stąd zaskarżone decyzje należy uznać za wadliwe
Konkludując wskazano, że rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o wymianę prawa jazdy organ I instancji, wyda skarżącemu prawo jazdy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim zaskarżając go w całości.Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono dokonanie błędnej kontroli sądowej - wykładni prawa, poprzez rażące naruszenie:
-postanowień § 196 ust. 3 z dnia 20 lipca 1968 roku w sprawie ruchu na drogach publicznych, poprzez bezpodstawne uznanie, że M. M. równocześnie z uzyskaniem prawa jazdy kategorii C nabył prawo jazdy kategorii B, w związku z odbyciem przez niego w trakcie nauki ćwiczeń w kierowaniu samochodem osobowym, w sytuacji kiedy przyznanie takich uprawnień możliwe było wyłącznie na rzecz osoby, która oprócz odbycia w czasie nauki praktyki w kierowaniu samochodem osobowym ukończyła obowiązkowo zasadniczą szkołę zawodową kierowców samochodowych, monterów, ślusarzy lub inną o zbliżonej specjalności równorzędną lub stopnia wyższego, podczas gdy M. M. legitymował i legitymuje się jedynie wykształceniem podstawowym, czego sąd orzekający nie uwzględnił w zaskarżonym wyroku.
-postanowień § 7 ust. 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 roku w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, poprzez bezpodstawne uznanie, że w postępowaniu dotyczącym wymiany prawa jazdy brak jest podstaw do odmowy wydania prawa jazdy, w sytuacji kiedy przywołany przepis prawa nakazuje odmówić wydania prawa jazdy w przypadku negatywnej weryfikacji dokumentów.
Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim (art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalnym.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada tym wymaganiom, jednakże podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Ich istota sprowadza się do tego, że Sąd I instancji błędnie uznał, że w postępowaniu dotyczącym wymiany prawa jazdy nie można dokonywać weryfikacji uprzednio przyznanego stronie w drodze decyzji ostatecznej uprawnienia, ponieważ § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 roku w sprawie wymiany prawa jazdy odsyła do zasad i trybu postępowania przy wydawaniu uprawnień do kierowania pojazdami do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 roku w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, które w § 7 ust. 1 lit. d), w sposób nieostry określa zadania organu do badania zasadności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców z danymi w zakresie posiadanych uprawnień. Natomiast zgodnie z postanowieniami § 7 ust. 1 pkt 4 lit. a) tegoż rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. organ jest zobowiązany odmówić wydania prawa jazdy, jeżeli stwierdzi niezgodność tych danych.
Ponadto – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – Sąd I instancji nie jest uprawniony do badania mających zastosowanie w sprawie przepisów rozporządzeń Ministra Infrastruktury z Konstytucją, ponieważ do tego upoważniony jest jedynie Trybunał Konstytucyjny, do którego Sąd mający wątpliwości w powyższym zakresie mógł zwrócić się z odpowiednim wnioskiem.
Zarzuty te nie mają usprawiedliwionych podstaw, i to z trzech powodów. Po pierwsze, zawarte w art. 150 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do wydania rozporządzenia wykonawczego upoważniało go jedynie do określenia warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokości opłat za ich wymianę. Zatem wszelkie przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany prawa jazdy wykraczające poza zakres delegacji ustawowej nie są przepisami powszechnie obowiązującymi w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. Jako takie nie mogą one stanowić podstawy prawnej w rozumieniu art. 163 do wydania decyzji o cofnięciu prawa jazdy określonej kategorii. Trafnie zatem Sąd I instancji ocenił, że decyzja weryfikująca uprawnienie kierowcy podjęta w trybie przewidzianym do wymiany prawa jazdy jest decyzją wydaną bez podstawy prawnej.
Po drugie należy podkreślić, że sądy administracyjne są uprawnione do badania zgodności podstawowych aktów normatywnych z ustawą i Konstytucją. Stwierdziwszy zaś taką niezgodność obowiązane są do odmowy zastosowania w sprawie przepisów takiego aktu wykonawczego. Pogląd ten znajduje w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OSK 5/05 (niepubl.).
Po trzecie wreszcie, gdyby przyjąć, że przepisy o wymianie praw jazdy stanowią podstawę prawną do weryfikacji uprawnień kierowców, to trzeba byłoby konsekwentnie uznać, że podstawę prawną do cofnięcia uprawnień nabytych z decyzji ostatecznej mogą stanowić przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Stanowisko to jest jednak nie do przyjęcia ze względu na reguły wykładni systemowej, ponieważ stosownie do obowiązującej w Polsce zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 zd. 2 kpa).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nie mającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.