Uzasadnienie
Przedstawione zagadnienie prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego:
Wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1906/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) lipca 2007 r., nr (...) w przedmiocie udzielenia upomnienia uprawnionemu geodecie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją z dnia 18 lipca 2007 r. Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 9 października 2006 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku J. I. i T. I. o ukaranie uprawnionego geodety S. K. i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego.
Decyzją z dnia (...) października 2006 r. Główny Geodeta Kraju, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2006 r. (sygn. akt IV SAB/Wa 158/05) zobowiązującym Głównego Geodetę Kraju do rozpoznania wniosku J. I. i T. I. z dnia 24 kwietnia 2005 r. o ukaranie geodety uprawnionego Stanisława Kwapisiewicza i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. W uzasadnieniu organ podał, że jak wynikało ze zgromadzonego materiału dowodowego po przeprowadzonej kontroli w Starostwie Piaseczyńskim, w dacie wskazanej w skardze geodeta uprawniony nie prowadził postępowania rozgraniczeniowego i nie zgłaszał żadnej pracy geodezyjnej dotyczącej postępowania rozgraniczeniowego we wsi C. na działkach (...). Z uwagi na powyższe Mazowiecki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał brak istnienia podstaw do ponownego sformułowania wniosku, o którym mowa w art. 46 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne w stosunku do ww. geodety uprawnionego.
Powyższą decyzję podpisał Główny Geodeta Kraju W. P. Główny Geodeta Kraju, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia (...) lipca 2007 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) października 2006 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w sprawie o ukaranie geodety uprawnionego, zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne orzeka Główny Geodeta Kraju, jednak może działać jedynie na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W niniejszej sprawie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego jednoznacznie stwierdził, że nie widzi podstaw do złożenia takiego wniosku. Brak takiego wniosku nie pozwala Głównemu Geodecie Kraju na wydanie decyzji merytorycznej w tej sprawie. Jednak wobec wyroku Sądu należało, zdaniem organu, sprawę zakończyć w sposób przewidziany w K.p.a.
Odnośnie żądania kontroli organu stopnia wojewódzkiego oraz ukarania tego organu przez Głównego Geodetę Kraju podniesiono, że czynności kontrolne, do których upoważniony jest Główny Geodeta Kraju nie podlegają rygorom K.p.a. i mogą być prowadzone jedynie w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 sierpnia 2001 r. w sprawie kontroli urzędów, instytucji publicznych i przedsiębiorców w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących geodezji i kartografii. Czynności te są jednak niezależne od postępowania rozgraniczeniowego i nie mogą zastąpić czynności określonych w art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.
Skarżący w istocie domagali się czynności, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, które należą do właściwości wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Zatem organ uznał za nieuprawnione domaganie się przez skarżących przeprowadzenia tych czynności przez Głównego Geodetę Kraju. Pozostałe zarzuty wynikające z subiektywnej oceny stanu sprawy przez skarżących nie mają zdaniem organu wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i nie mogą stanowić argumentu prawnego do uchylenia decyzji z dnia (...) października 2006 r. Decyzję podpisał ponownie Główny Geodeta Kraju W. P..
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. I., zarzucając jej wydanie z rażącym naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Główny Geodeta Kraju zobligowany jest do działania zgodnego z prawem, a K.p.a. gwarantuje dwuinstancyjny tok postępowania administracyjnego.
Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Główny Geodeta Kraju rozpoznając na podstawie przepisu art. 127 § 3 K.p.a. – wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. – polegającego na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji.
Zaskarżona decyzja zdaniem Sądu pierwszej instancji została wydana przez osobę pełniącą funkcję organu naczelnego – Głównego Geodetę Kraju, podlegającego wyłączeniu od ponownego wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarówno decyzja z dnia 9 października 2006 r. jak i kolejna decyzja wydana na skutek złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydana została przez Głównego Geodetę Kraju Wiesława Potrapeluka. W tej sytuacji Sąd ten uznał, iż wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji nic nie stało na przeszkodzie aby jedną z powyższych decyzji wydał działający z upoważnienia organu inny pracownik.
Co do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu administracji co do tego, że Główny Geodeta Kraju nie może sam wszcząć postępowania w sprawie ukarania uprawnionego geodety. Nie posiada bowiem żadnych instrumentów prawnych, które pozwoliłyby nadać bieg wnioskowi o takie ukaranie, pochodzącemu od innego podmiotu niż wskazany w ustawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Geodeta Kraju zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie – tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), poprzez przyjęcie, że norma stanowiona tym przepisem znajduje zastosowanie do piastuna funkcji organu, działającego na skutek wniosku strony w trybie art. 127 § 3 K.p.a.,
- 2) naruszenie prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo braku podstaw ku temu.
Wskazując na wymienione podstawy skargi kasacyjnej, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm.
W motywach skargi kasacyjnej skarżący organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji, iż wnioski, jakie wyciągnął z powołanych w wyroku orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. (II OSK 213/2006) jak i Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. (II GPS 2/2006) nie dają się pogodzić z treścią norm prawnych regulujących postępowanie administracyjne, przeczą istocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak również abstrahują w znacznym stopniu od stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W szczególności z uzasadnienia uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. zdaniem organu wynika, że wniosek o wyłączenie członka samorządowego kolegium odwoławczego od udziału w postępowaniu toczącym się na skutek żądania strony ponownego rozpatrzenia sprawy, nie powinien być automatycznie odnoszony do sytuacji innych organów (piastunów funkcji), w szczególności zaś organów monokratycznych. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również specyficzną pozycję samorządowych kolegiów odwoławczych, jako organów o charakterze wyjątkowym w polskim systemie administracji publicznej, realizujących swoje kompetencje przez działalność orzeczniczą, a pozbawionych uprawnień charakterystycznych dla organów administracji takich jak planowanie, stanowienie powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, zaspokajanie zbiorowych potrzeb czy egzekwowanie obowiązków publicznoprawnych.
W ocenie Głównego Geodety Kraju, odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniach do postępowania toczącego się na skutek wniosku, o którym mowa w art. 127 § 3 K.p.a., nie może w żadnym razie skutkować uznaniem, że osoba, będąca piastunem funkcji organu (organu jednoosobowego) wyłączona jest od rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaną przez siebie decyzją ostateczną. Z istoty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zdaniem organu wynika bowiem, że jest ona rozpatrywana przez ten sam organ. Odpowiedniość stosowania przepisów o odwołaniach nie może tej okoliczności systemowej pomijać. Konstruowanie normy nakazującej wyłączenie osoby pełniącej funkcję organu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy jest w ocenie skarżącego nie tylko systemowo nieuzasadnione, co zostało wykazane w zdaniu odrębnym do Uchwały NSA z 22 lutego 2007 r., ale stanowi również niczym nieuzasadnioną próbę zakwestionowania kompetencji organu.
Skarżący podniósł, iż w zdaniu odrębnym w sposób niezwykle trafny wskazano, że art. 268a K.p.a. stwarza organowi możliwość upoważnienia pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń, a nie nakłada na organ takiego obowiązku w żadnej sytuacji. Skarżący organ przyjął więc, że osoba wykonująca funkcję organu jednoosobowego nie jest ograniczona w możliwości realizacji kompetencji tego organu w każdej sytuacji, zakładającej działanie organu może działać piastun funkcji organu.
Główny Geodeta Kraju zauważył również, że proste przeniesienie konsekwencji wynikających z uchwały NSA z 22 lutego 2007 r. na sytuację organów monokratycznych prowadzi do zupełnie niezrozumiałej sytuacji, w której Minister, chcąc wydać decyzję po ponownym rozpatrzeniu sprawy, musi posługiwać się podległym mu pracownikiem, mimo że wydawana decyzja jest jego (organu) decyzją. Rozwiązanie takie nie daje w ocenie skarżącego stronie żadnej realnej gwarancji procesowej, stanowiąc wyłącznie komplikację natury biurokratycznej.
Skarżący organ zwrócił również uwagę na fakt, iż w uzasadnieniu uchwały z dnia 22 lutego 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że ogranicza swe rozważania w istocie do problematyki wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego. W związku z powyższym skarżący wniósł, aby Sąd przy rozpoznawaniu przedmiotowej skargi rozważył potrzebę skorzystania z trybu przewidzianego w art. 187 § 1 P.p.s.a.
Koniecznym w jego ocenie jest bowiem ustalenie, czy art. 24 § 1 pkt 5 w K.p.a. ma zastosowanie do osoby pełniącej funkcję organu jednoosobowego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepisy procedury administracyjnej dotyczące wyłączenia od rozpoznawania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika wydającego decyzję w pierwszej instancji mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy od odwołania różni się jedynie brakiem skutku dewolutywnego i suspensywnego. W piśmiennictwie wyrażano nadto pogląd, że odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań wyłącza jedynie zastosowanie art. 129 § 1, art. 132, 133 i 136 zdanie ostatnie oraz art. 139 § 2 i 3 K.p.a., inne natomiast przepisy dotyczące odwołań stosuje się wprost (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 1996).
Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu z wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. była przedmiotem wypowiedzi zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie.
Obszerniej tym zagadnieniem zajął się Zbigniew Kmieciak w artykule opublikowanym w Państwie i Prawie 3/2008 zatytułowanym "Wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy w k.p.a.".
Autor wskazał tam m.in. na tytuł rozdziału 10 działu II k.p.a., który brzmi "Odwołania" a użycie przez ustawodawcę dla oznaczenia środków zaskarżenia decyzji organu I Instancji liczby mnogiej dowodzi, że każdemu z nich nadano walor odwołania. O zasadności tego twierdzenia przekonuje odesłanie zamieszczone w art. 127 § 3 in fine k.p.a., zespalające niejako ze sobą obie instytucje unormowane w omawianej części kodeksu. "Brak cechy dewolutywności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie pozbawia go charakteru środka odwoławczego. Jest on bowiem wywoływany ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które same w sobie nie mogą podważać prawa strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Prawo to znajduje ogólne umocowanie w art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym "każda za stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżenia określa ustawa".
Komentując to uregulowanie, J. Boć zauważył, że zaskarżenie orzeczenia lub decyzji pierwszoinstancyjnej zmierza do "powtórnego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy wyraz woli organu I instancji był słuszny, trafny, zgodny z prawem". W tym wypadku liczy sie więc cel zaskarżenia i sposób realizacji prawa do odwołania, a nie to, w obrębie jakiej struktury organizacyjnej administracji publicznej rozpatrywana jest dana sprawa"
W artykule tym wskazano, że uznanie iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest rodzajem odwołania, narzuca potrzebę takiej wykładni przepisów k.p.a., która zapewniłaby odpowiedni stopień gwarancji procesowych łączących się z korzystaniem z tego środka (analogiczne spostrzeżenie nasuwa się w związku z oceną prawnego charakteru rozwiązania z art. 221 o.p.).
Uruchomienie postępowania w wyniku złożenia wniosku musi przecież zapewniać odwołującemu się (wnioskodawcy) niezbędny, zbliżony do obowiązującego w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia odwołania, standard ochrony jego interesów i uprawnień.
Konkretyzacją tego założenia byłyby zdaniem Zbigniewa Kmieciaka następujące tezy: 1) przed upływem terminu do wniesienia rozpatrywanego środka zaskarżenia decyzjia nie podlega wykonaniu, zaś złożenie wniosku w terminie rodzi skutek suspensywny;
2) pracownik organu administracji (członek organu kolegialnego), który brał udział w wydaniu zaskarżonej tym wnioskiem decyzji, podlega wyłączeniu od udziału w uruchomionym w rezultacie jego wniesienia postępowaniu.
Prezentowano też pogląd, że w postępowaniu z art. 127 § 3 k.p.a. nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. gdyż brak mu cechy dewolutywności z powodu braku występowania w nim organów wyższej i niższej instancji (por. np. wyrok NSA z 22 listopada 1999 r. sygn. akt II SA 699/99, z 15 kwietnia 1999 r. sygn. akt II SA 291/99). W wielu wyrokach sądów administracyjnych uznano jednak, że konieczność zapewnienia stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy powoduje konieczność wyłączenia zarówno pracownika jak i członka organu kolegialnego biorącego udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (por. wyroki NSA z 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, z 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08, z 6 września 2007 r. sygn. akt I OSK 909/07).
Rozbieżności w orzecznictwie dotyczące wyłączenia w oparciu o przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy zaowocowały uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. w sprawie II GPS 2/06 a następnie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. P 57/07.
We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "... przepis art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. W takim klasycznym modelu postępowania administracyjnego odwołanie rozpatruje inny organ, oczywiście w innym składzie osobowym.
Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. Skoro prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ jest wyjątkiem od klasycznego modelu postępowania odwoławczego, to zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extentendae wyjątku tego nie można interpretować rozszerzająco, a tym bardziej nie można go przenosić na inne instytucje postępowania. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.) trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Dokonując tego, należy przez pracownika rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu na podstawie stosunku pracy umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź z mocy prawa.
Przepisy o wyłączeniu pracownika mają więc również zastosowanie do osoby piastującej funkcję organu. Te same przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze K.p.a.) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, który wcześniej brał udział w wydaniu pierwszoinstancyjnej decyzji."
Zaprezentowane stanowisko podzielił w pełni Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie sygn. akt P 57/07, w którym stwierdził, ze art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W uzasadnieniu ww. wyroku wskazano, że prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zróżnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej w zależności od typu rozpoznawania spraw. Zawsze więc tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił równocześnie, że ze względu na zakres pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego w analizowanej sprawie podstawowe znaczenie mają decyzje wydawane przez SKO. Tym samym Trybunał nie wychodził poza zakres pytania prawnego i nie badał konstytucyjności trybu i konsekwencji prawnych decyzji wydawanych przez ministra w ramach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji pozostaje nadal aktualna wątpliwość czy przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, kiedy organem właściwym do jej rozpoznania nie jest samorządowe kolegium odwoławcze lecz organ monokratyczny.
Organy orzekające w oparciu o art. 127 § 3 K.p.a. są organami o różnej strukturze. Mogą to być organy monokratyczne gdzie do wydawania decyzji upoważniona jest, jak w niniejszej sprawie osoba pełniąca funkcję organu, mogą to być też organy kolegialne działające przy zachowaniu ustawowego quorum, ale których skład jest stały. Poza zakresem niniejszego pytania jest druga ze wskazanych sytuacji nie ma ona bowiem związku z rozpoznawaną sprawą. Wracając zatem do wątpliwości powstałych w niniejszej sprawie należy wskazać, że zasadą jest wydawanie decyzji przez organ, który jednak może, ale nie musi upoważnić pracowników podległego mu urzędu do wydawania decyzji w oparciu o przepis art. 268a K.p.a. Wobec powyższego możliwych jest kilka sytuacji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Najmniej wątpliwą i nie naruszającą zasady obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest sytuacja, w której pierwotną decyzję podejmuje upoważniony pracownik organu a decyzję po ponownym rozpoznaniu sprawy osoba pełniąca funkcję tego organu.
Osoba ta będąc zwierzchnikiem podmiotu wydającego decyzję przy pierwszym rozpoznaniu sprawy ma wszelkie atrybuty dotyczące bezstronności i obiektywizmu, nie jest bowiem hierarchicznie podporządkowana komuś kogo decyzję powinna uznać za naruszającą prawo. Możliwa jest jednak (choć w praktyce rzadko spotykana relacja odwrotna kiedy decyzję pierwotną, do której można stosować art. 127 § 3 K.p.a. wydaje piastun funkcji organu monokratycznego a wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy miałby rozpoznawać upoważniony przez niego do wydawania decyzji administracyjnych pracownik organu administracji. Zasadna jest przy takiej relacji obawa, że podporządkowany służbowo pracownik może być ograniczony w obiektywnym i bezstronnym rozpoznaniu sprawy. W praktyce często jednak mamy do czynienia z sytuacjami, jak w przedmiotowej sprawie, w których dwukrotnie orzeka osoba pełniąca funkcję naczelnego organu administracji lub upoważniony pracownik takiego organu.
Obydwie te sytuacje wywołują wątpliwości co do możliwości stosowania art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 127 § 3 K.p.a. i orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest w tym zakresie jednolite.
Jako przykład orzeczeń, w których uzasadnieniu wyrażono pogląd, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. znajduje zastosowanie przy ponownym rozpoznaniu sprawy w oparciu o art. 127 § 3 K.p.a. w sytuacji gdy decyzję w charakterze organu I instancji wydał piastun funkcji ministra lub upoważniona przez niego osoba wskazać należy wyrok NSA z 25 stycznia 2007 r. w sprawie II OSK 213/06. Wprawdzie wyrok ten dotyczył decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednak w jego uzasadnieniu Sąd wskazał, że pozycja monokratycznego organu administracji, a w tym ministra w rozumieniu K.p.a., w postępowaniu administracyjnym, w świetle art. 24 § 1 i art. 25 § 1 K.p.a. musi być rozpatrywana w dwóch aspektach. Według pierwszego z tych przepisów osoba piastująca funkcję takiego organu musi być traktowana tak samo jak każdy inny pracownik organu administracji. Podlega więc wyłączeniu na takich samych zasadach, jak wszyscy inni merytoryczni pracownicy swego urzędu.
Dodatkowo, za takim dwoistym traktowaniem pozycji ministra przemawia art. 3b ustawy z 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących stanowiska państwowe (Dz.U. Nr 20, poz. 201 ze zm.) na podstawie, którego do osób zajmujących stanowiska określone w tej ustawie, a więc także w myśl jej art. 2 pkt 2 ministrów, stosuje się odpowiednio niektóre przepisy ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.) W przypadku wyłączenia ministra – traktowanego jako pracownika urzędu, możliwe jest więc nadal wydawanie decyzji z jego upoważnienia. Nie następuje bowiem wyłączenie organu administracji, ale wyłączenie osoby sprawującej funkcje tego organu, traktowanej w tym przypadku na identycznych zasadach, jak wszyscy inni merytoryczni pracownicy urzędu. W sytuacji natomiast wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 25 § 1 K.p.a. stanowiących podstawę wyłączenia organu, minister musi być traktowany jako piastun funkcji organu administracji.
W takim przypadku, wyłączenie ministra jako organu administracji, skutkuje koniecznością wyznaczenia organu właściwego do załatwienia sprawy przez Prezesa Rady Ministrów – art. 26 § 2 in fine K.p.a. Dodatkowo Sąd powołał się na stanowisko i wyrażony przez B. Adamiak pogląd, iż dekoncentracja wewnętrzna organu administracji polegająca na pisemnym upoważnieniu przez organ pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (art. 268a K.p.a.) posiada cechy trwałości, "co oznacza, że nie traci mocy obowiązującej wraz ze zmianą lub brakiem (np. śmierci, wygaśnięcia mandatu, aresztowania) piastuna organu administracji publicznej. Dokonana dekoncentracja wewnętrzna (...) zachowuje moc do czasu, gdy w przewidzianej formie (np. zmiana statutu, zmiana regulaminu organizacyjnego lub cofnięcia upoważnienia indywidualnego) nie zostanie odwołana.
Brak piastuna organu administracji publicznej nie przerywa więc bytu organu administracji publicznej, przyjęta w prawie ustrojowym koncepcja organizacyjno-przedmiotowa zapewnia trwałość organu administracji publicznej" (O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2006, nr 11, s. 52). Cytowane stanowisko potwierdza więc zdaniem Sądu orzekającego w rozstrzyganej powyżej sprawie tezę, iż w sytuacji, w której piastun funkcji ministra wydał w sprawie decyzję w charakterze organu I instancji, będzie on wyłączony od powtórnego rozpatrzenia sprawy w wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., co nie oznacza, że w takim przypadku nastąpiłoby wyłączenie ministra jako organu administracji. Wyłączona bowiem jest osoba piastująca funkcje organu administracji, a nie sam organ administracji.
Celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 k.p.a. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Istotne jest to, że z dwóch elementów, które składają się na istotę dwuinstancyjności, większe znaczenie dla ochrony praw i interesów jednostek przypisane zostało dwukrotnemu rozpatrzeniu sprawy, a nie okoliczności, iż dokonują tego dwa różne organy (por. R. Karczmarczyk, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, GSP-Prz.Orz. 2008/1/53). Względy prawdy obiektywnej nakazywałyby zatem wyłączenie od udziału w postępowaniu osoby, która jako minister lub w jego imieniu brała wcześniej udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Podobnie w sprawie oznaczonej sygn. akt I OSK 1507/08 zakończonej wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r. obie decyzje wydane zostały przez tę samą osobę, tj. działającego z upoważnienia Prezesa ZUS-u Dyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno-Rentowych. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 K.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., a zatem pracownik, rozpatrując z upoważnienia organu ponownie sprawę podlega wyłączeniu, wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewni, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonych decyzji (Rafał Karczmarczyk glosa do uchwały z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd orzecznictwa 2008, z. 1).
Odmienne stanowisko zajął jednak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 września 2007 r. w spr. sygn. I OSK 909/07, w uzasadnieniu którego stwierdził, że nie do przyjęcia jest stanowisko, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 127 K.p.a.) ma do rektora wyższej uczelni zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd w uzasadnieniu do tego wyroku wyraził pogląd, że nie do przyjęcia jest merytoryczne stanowisko, iż w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 127 K.p.a.) ma odpowiednie zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.
Sąd wskazał, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, iż zawarta w art. 15 K.p.a. zasada ogólna dwuinstancyjności postępowania oznacza prawo strony do tego, by jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy.
W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – mając na względzie istotne różnice w konstrukcji i charakterze odwołania od wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – zrezygnowano z budzącego szereg wątpliwości określenia «środki odwoławcze» na rzecz pojęcia o znacznie szerszym zakresie desygnatów «środki zaskarżenia», wymieniając enumeratywnie w art. 52 § 2, o które z tych środków zaskarżenia chodzi. To nowe uregulowanie świadczy dobitnie o tym, że ustawodawca uznał nadzwyczajny charakter środka prawnego, jakim jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Twierdzenie zaś, że jest on «szczególnym środkiem zaskarżenia» niczego nie zmienia i pozostaje w sprzeczności z art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 3 część pierwsza K.p.a., z których wyraźnie wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje od decyzji, od której nie przysługuje odwołanie, a zatem od decyzji ostatecznej."
"W tym kontekście wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jawi się jako wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, mający w założeniu łagodzić skutki braku drugiej instancji w przypadkach, gdy ustrojowe prawo administracyjne nie przewiduje istnienia organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Zatem przepisu tego nie można interpretować w sposób rozszerzający. Konkluzja ta znajduje całkowite potwierdzenie w treści art. 127 K.p.a.: § 1. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. § 2. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. § 3. Od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Pierwsze dwa paragrafy stanowią konkretyzację zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Celem unormowania zawartego w § 3 jest natomiast złagodzenie skutków odstępstwa od tej zasady. W świetle przytoczonych przepisów niedopuszczalne jest twierdzenie, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi jedną z form dwuinstancyjności postępowania administracyjnego."
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wyznaczony przez TK pogląd, że w demokratycznym państwie postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej powinno spełniać prawne wymagania sprawiedliwości i rzetelności. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwić rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie.
Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z 14 czerwca 2006 r., sygn. K 53/05, OTK ZU-A 2006, nr 6, poz. 66). Zgodnie z art. 78 Konstytucji, każda strona ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zgodnie z art. 78 Konstytucji – określenie "trybu zaskarżania" należy do ustawodawcy, a Konstytucja świadomie pozostawiła mu margines swobody decyzyjnej. Można jedynie wskazać wymagania, którym powinien odpowiadać każdy ustanowiony przez ustawę środek zaskarżenia.
Po pierwsze – środek taki musi być dostępny, więc jego uruchomienie powinno zależeć od woli strony i nie może być poddane nadmiernie skomplikowanym rygorom. Po drugie – środek ten musi być efektywny, czyli musi stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany.
Na szczególną rolę art. 78 Konstytucji nie tylko przy tworzeniu, ale również w stosowaniu prawa, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. SK 11/99, OTK ZU 1999, nr 7, poz. 158). Przede wszystkim, kształtując konstytucyjne prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, posłużono się w nim ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie", pozwalającym na objęcie jego zakresem różnych, specyficznych dla danej procedury, środków prawnych, których wspólną cechą jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji wydanego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji.
Ponadto jest możliwa konkretyzacja tego sformułowania, polegająca na wskazaniu tych elementów środka prawnego, które są wystarczające do realizacji omawianego prawa i nie ma tu decydującego znaczenia przyjmowany w doktrynie podział na środki odwoławcze i inne środki zaskarżenia. Trzeba bowiem uwzględniać całokształt unormowań determinujących przebieg określonego postępowania, bo nie zawsze jest możliwe takie ukształtowanie procedury, aby w sprawie orzekał organ wyższej instancji. Takim przykładem wskazanym przez Trybunał Konstytucyjny jest art. 127 § 3 K.p.a. Przepis ten wprowadza do systemu procedury administracyjnej instytucję wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie strona, której ustawa uniemożliwia złożenie odwołania od decyzji wydanej po raz pierwszy, przewiduje bowiem zaskarżenie tej decyzji poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie może mieć mniejszych, niż przy złożeniu odwołania gwarancji obiektywizmu i bezstronności.
Gwarancje te nie są w pełni zachowane jeżeli osoba orzekająca w trybie art. 127 § 3 K.p.a. bada własną decyzję, jest wówczas bowiem sędzią we własnej sprawie. Jeżeli TK i Naczelny Sąd Administracyjny nakazały wyłączenie jednego z trzech członków składu SKO, tj. tego, który orzekał w tej samej sprawie, pomimo iż dwóch pozostałych orzekających może wyrazić pogląd odmienny byłoby nielogicznym uznanie, że przy orzekaniu jednoosobowym gwarancje obiektywizmu i bezstronności w przypadku ponownego orzekania zostaną zachowane.
Trzeba przy tym wskazać, że we wspomnianej wcześniej uchwale NSA (II GPS 2/06) i wyroku TK z 15 grudnia 2008 r. znalazło się stwierdzenie, że zawsze tam gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 K.p.a.) trzeba bezwzględnie oceniać czy jest możliwość zastosowania przesłanki wyłączenia pracownika, w tym również osoby piastującej funkcję organu, przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Należy uznać, że przy szerszym zastosowaniu art. 268a K.p.a. i strukturze organów monokratycznych możliwość tak istnieje.
Wszystko to przemawia za wyłączeniem w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. zarówno upoważnionego pracownika organu jak i piastuna funkcji organu administracji publicznej od orzekania w trybie art. 127 § 3 K.p.a. jeżeli wydawali oni decyzję, przeciwko której skierowany jest wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.
Przy wspomnianej wcześniej uchwale NSA (II GPS 2/06) i wyroku TK z 15 grudnia 2008 r., pogląd odmienny prowadziłby do sprzeczności wewnątrzsystemowej ponieważ ta sama instytucja procesowa w tym samym postępowaniu raz miałaby zastosowanie a innym razem nie. Jak słusznie wskazano w zdaniu odrębnym do ww. uchwały pod nazwą "wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy" kryłyby się dwa różne środki prawne. Pierwszym byłby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji samorządowych kolegiów odwoławczych, którego wniesienie powoduje, że sprawa nie może być ponownie rozpoznana przez członków kolegium, którzy brali udział w wydaniu pierwotnej decyzji. Drugim natomiast byłby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji ministra, którego wniesienie nie wyklucza możliwości wydania nowej decyzji przez tę samą osobę, która wydała decyzję zaskarżoną.
Warto przy tym wskazać za Naczelnym Sądem Administracyjnym i Trybunałem Konstytucyjnym na odmienną redakcję przepisów odnoszących się do kwestii wyłączenia pracownika w K.p.a. i w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.; dalej: Ordynacja podatkowa). Zgodnie z art. 221 Ordynacji podatkowej, w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. Decyzja wydana w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze to rozstrzygnięcie, które zapadło w związku ze wznowieniem postępowania (art. 244 Ordynacji podatkowej) lub uruchomieniem trybu stwierdzenia nieważności (art. 248 Ordynacji podatkowej).
Osoba podpisująca decyzję albo osobiście pełni funkcję organu podatkowego, albo jest osobą zatrudnioną w organie i upoważnioną na podstawie art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej do wydawania decyzji. Tak więc każda osoba, która umieściła na decyzji jeden z jej niezbędnych elementów w postaci podpisu osoby upoważnionej do wydawania decyzji, niewątpliwie jest osobą, która brała udział w wydaniu tej decyzji. Osoba, która podpisała decyzję w pierwszej instancji, podlega na podstawie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej wyłączeniu od załatwiania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej tą decyzją (por. wyrok WSA z 23 marca 2004 r., sygn. III SA 220/02).
Należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że pomiędzy odwołaniem w rozumieniu art. 221 Ordynacji podatkowej a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 K.p.a.) nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy. Środki te różni wyłącznie nazwa. Są to takie same środki weryfikacji decyzji pierwszoinstancyjnych (tzn. wydawanych po raz pierwszy w danej sprawie) zapadających w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym.
Jest to kolejny argument przemawiający za zaproponowanym stanowiskiem, bowiem jak podniósł TK w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zróżnicowanie gwarancji i ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej w zależności od trybu rozpoznawania spraw.
Przedstawiając zagadnienie prawne skład orzekający w niniejszej sprawie użył określenia "minister" w rozumieniu art. 5 ust. 4 k.p.a. Główny Geodeta Kraju jest bowiem, zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne centralnym organem administracji rządowej w sprawach geodezji i kartografii podległym ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej. Jest zatem "ministrem" w znaczeniu jaki nadano temu pojęciu w art. 5 ust. 4 k.p.a.
Opowiadając się za wykładnią, według której osoba piastująca funkcję organu administracji publicznej winna orzekać w trybie art. 127 § 3 K.p.a. wówczas, gdy nie wydawała decyzji pierwotnej, skład orzekający uznał, że zagadnienie to budzi poważne wątpliwości. Jego rozstrzygnięcie jest zaś istotne dla rozpatrzenia skargi kasacyjnej.