Uzasadnienie
Postanowieniem z 9 sierpnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 154/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) odrzucił skargę J. C. (dalej: Skarżący) na pismo Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: Minister) z [...] października 2021 r. nr [...] informujące o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1968 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] sierpnia 1968 r. nr [...], odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] r ej. hip. [...] oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1968 r. nr [...], stwierdzającej, że grunt i wszystkie budynki położone w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] działka nr [...] przeszły na własność Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarga była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu, ponieważ zaskarżone pismo z [...] października 2021 r. nie mieściło się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Brak jest także przepisów szczególnych, które przewidywałyby w takiej sytuacji kontrolę sądowoadministracyjną. Zdaniem Sądu I instancji zaskarżone pismo nie jest decyzją, ani postanowieniem, nie stanowi też aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej "p.p.s.a."). Zaskarżone pismo ma charakter wyłącznie informacyjny.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491; dalej "ustawa zmieniająca k.p.a."), postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Zdaniem Sądu I instancji użyty w przywołanym powyżej przepisie zwrot: "umarza się z mocy prawa" wymaga potwierdzenia umorzenia postępowania administracyjnego odpowiednim aktem: decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu wydanym na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego.
Konsekwencją powyższego, w ocenie Sądu I instancji jest wyłączenie dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi na pismo organu administracji publicznej - podjęte (sporządzone) poza postępowaniem jurysdykcyjnym, w niewątpliwie niewłaściwej formie procesowej (pisma informującego zamiast decyzji). Nie można bowiem uznać, że pismo Ministerstwa Rozwoju i Technologii z [...] października 2021 r. nr [...], konkretyzuje uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) w sytuacji, gdy umorzenie postępowania na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wymaga potwierdzenia umorzenia postępowania administracyjnego w formie decyzji. Z tych względów Sąd I instancji przyjął, że skarga na pismo zawierające informację o umorzeniu postępowania administracyjnego w związku z nowelizacją art. 156 § 2 i art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego jest niedopuszczalna.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Skarżący oraz Minister.
Następnie Sąd I instancji, prawomocnym postanowieniem z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 154/22 odrzucił skargę kasacyjną wniesioną przez Skarżącego.
Natomiast w skardze kasacyjnej Minister zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
- naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż umorzenie postępowania na mocy ww. przepisu wymaga potwierdzenia w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem postępowania spełniające określone w nim przesłanki zostały umorzone z mocy prawa, a skutek ten nie wymagał jakichkolwiek działań ze strony organu, w szczególności wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a zarazem brak jest podstawy prawnej w nowelizacji k.p.a., jak i w samym k.p.a. do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania;
- niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. polegające na uznaniu, że wystarczającą podstawę do wydania przez organ decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego, podczas gdy brak jest przepisu mogącego stanowić podstawę wydania takiej decyzji, co jest wynikiem celowego działania ustawodawcy, natomiast organy administracji zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, a ponadto strony posiadają możliwość domagania się kontroli działalności administracji publicznej poprzez składanie skarg na bezczynność organu.
- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez przekroczenie granic sprawy, co przejawiło się w dokonaniu oceny działania organu w związku z umorzeniem postępowania nadzorczego z mocy prawa, podczas gdy kognicja sądu ogranicza się do zbadania zasadności skargi na pismo z 18 października 2021 r.;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez brak sformułowania zrozumiałego i spójnego sformułowania argumentacji Sądu w uzasadnieniu skarżonego postanowienia oraz wskazania przepisów, na których się oparł oraz sformułowanie lakonicznego i nieprzekonującego uzasadnienia oceny o konieczności wydania decyzji administracyjnej potwierdzającej umorzenie postępowania na mocy art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a.;
- art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę działania Ministra z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i niedostrzeżenie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] maja 1968 r. nr [...] i utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] sierpnia 1968 r. nr [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] rej. Hip. [...] oraz decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1968 r. nr [...] stwierdzającej, że grunt i wszystkie budynki położone w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] działka nr [...], zostało umorzone z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., a więc z tym dniem zostało zakończone, o czym organ poinformował w piśmie z [...] października 2021 r.,
Wobec powyższego Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Wniósł jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Powyższe oznacza, że wskazane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, a ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zauważyć tu trzeba, że w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Do tej kategorii należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.. Wprawdzie, w świetle art. 90 § 2 p.p.s.a., sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, jednak Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę nie stwierdził zasadności zastosowania powyższego rozwiązania. Sąd odwoławczy wziął tu pod rozwagę, że rozprawa nie przyczyniłaby się do pełniejszego wyjaśnienia sprawy, w zakresie wykraczającym poza analizę dokumentów już w niej zgromadzonych. Podkreślenia wymaga, że art. 90 § 2 p.p.s.a. wskazuje jedynie na kompetencję sądu administracyjnego, a decyzja o ewentualnym skierowaniu sprawy na rozprawę zależy zawsze od uznania sądu i ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (por.: B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, s. 451, uw. 6). W oparciu o powyższe brak było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że kontrola działalności administracji publicznej podejmowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.) oraz inne niż określone w punktach 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Przytoczone powyżej przepisy wyznaczają zatem zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej zobowiązany jest ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego.
Oceniając zakres przedmiotowy wniesionej skargi, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że pismo Ministra Rozwoju i Technologii z [...] października 2021 r. informujące Skarżącego o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie należy do żadnej z kategorii spraw wskazanych w powołanych przepisach, a zatem wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu. W szczególności wskazane pismo organu nie jest decyzją, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani innym aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a., które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Aby określić uprawnienia bądź obowiązki strony organ był zobligowany wydać akt będący decyzją administracyjną, na mocy którego strony będą mogły dochodzić dalszych swoich praw. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, (...) - art. 107 § 1 k.p.a. Takich cech i tym samym praw nie zapewnia zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo.
Odnosząc się zaś do argumentów zawartych w skardze kasacyjnej zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą Kodeks postępowania administracyjnego decyzji. "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (Teza: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26).
Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 ust. 2 ustawy dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
Tożsamy pogląd, zgodnie z którym umorzenie postępowania w warunkach objętych działaniem art. 2 ust. 2 ww. ustawy dnia 11 sierpnia 2021 r. wymagało wydania decyzji deklaratoryjnej na podstawie art. 105 k.p.a. został wyrażony m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 2022 r. sygn. akt I OSK 716/22, z dnia 4 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1250/22, z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1602/22, z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt I OSK 1546/22, z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1548/22, z dnia 9 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1284/22, z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1845/22, z dnia 18 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 1862/22, z dnia 24 listopada 2022 r. I OSK 1869/22, z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1995/22, z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1979/22 oraz z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt I OSK786/23, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela.
W rozpoznawanej sprawie brak było również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. Analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje bowiem wprost, że przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji była dopuszczalność skargi na pismo Ministra Rozwoju i Technologii informujące o umorzeniu z mocy prawa toczącego się postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Okoliczność zawarcia w uzasadnieniu argumentacji dotyczącej konieczności wydania w ramach takiego postępowania aktu formalnie je kończącego nie świadczy natomiast o wyjściu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poza zakres rozpoznawanej sprawy.
Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a., stwierdzić trzeba, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia mogłaby stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego w sytuacji, gdy uzasadnienie byłoby sporządzone w taki sposób, że niemożliwa byłaby kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja taka nie miała miejsca. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom wskazanym w art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., wskazując w sposób prawidłowy i przekonywujący przesłanki, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.