Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 1004/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę B. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako [...], dz. [...].
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:
- I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) to jest: art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.; "u.g.n.") - poprzez jego błędną wykładnię nieuwzględniającą skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 41/09 (Dz.U. Nr 130, poz. 762), co doprowadziło WSA w Warszawie do błędnego uznania, że pomiędzy art. 215 ust. 2 u.g.n. a art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie zachodzi istotna różnica, podczas gdy spełnione są przesłanki ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;
- II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) to jest: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; "k.p.a.") - poprzez błędne oddalenie skargi na decyzję Wojewody, w sytuacji w której w niniejszej sprawie brak jest tożsamości sprawy odszkodowawczej z 1973 r. i sprawy odszkodowawczej zakończonej decyzją Wojewody, a w konsekwencji nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, która czyniłaby dopuszczalnym jego umorzenie, co doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym niezgodnych z prawem rozstrzygnięć organów administracji.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi wraz zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.
Ponadto skarżąca oświadczyła również, że zrzeka się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze a które okazały się nie tylko nieuzasadnione, ale jednocześnie nie zostały one również w pełni prawidłowo sformułowane.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skarga ta została oparta na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. "u.g.n.") i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., tymczasem ten ostatni przepis – jako stanowiący podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości - choć zawarty w ustawie generalnie procesowej, miał jednak w tym przypadku charakter materialnoprawny.
Analizowana sprawa dotyczyła wniosku H.R.i B.S. z dnia 5 kwietnia 2013 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako: [...], stanowiącej - przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - własność S. i H. małżonków R.. W sprawie tej sporne zaś było, czy postępowanie, zainicjowane w/w wnioskiem, powinno być zakończone decyzją merytoryczną, wydaną na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. czy też postępowanie to winno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (jako bezprzedmiotowe). Z niespornych bowiem ustaleń faktycznych wynikało, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1973 r. nr [...], Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej [...], po rozpoznaniu wniosku H. R. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], postanowił wniosek ten "pozostawić bez uwzględnienia" a decyzją z dnia [...] listopada 1973 r. Nr [...], Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania H. R. od w/wymienionej decyzji, orzekł o jej utrzymaniu w mocy.
W tej sytuacji zatem, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, organy obu instancji zasadnie uznały, że obie sprawy o przyznanie odszkodowania, to jest sprawy prowadzonej w 1973 r. i sprawy wszczętej w 2018 r., były tożsame. Tym samym, skoro sprawa, dotycząca odszkodowania za podlegającą przepisom dekretu warszawskiego nieruchomość, została rozstrzygnięta na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ostateczną decyzją administracyjną, to poprzednim właścicielom takiej nieruchomości nie przysługiwał już normalny tryb dochodzenia odszkodowania za tę samą nieruchomość (tym razem na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dopiero bowiem wzruszenie wydanej już decyzji odszkodowawczej mogło doprowadzić do ponownego wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia materialnoprawnego, gdyż w przeciwnym wypadku, wydana tego rodzaju decyzja podlegałaby stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a.
Wyrażając powyższy pogląd, Sąd Wojewódzki nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem skarżącej, iż w zaistniałym stanie faktycznym nie mogło być mowy o tożsamości obu w/w spraw, ponieważ uległ zmianie stan prawny. W ocenie Sądu I instancji, (cyt.): "Zmiana stanu prawnego tylko wówczas ma takie znaczenie, kiedy uległ zmianie sposób regulacji, lecz pomiędzy art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomościami i art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie zachodzi istotna różnica gdy chodzi o nieruchomość zabudowaną, jaką była nieruchomość skarżącej (vide: wyrok NSA z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt OSK 584/04). Zmieniły się bowiem przepisy, ale sposób uregulowania pozostał taki sam. Jak bowiem słusznie podnosi organ w zaskarżonej decyzji podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych (vide wyrok NSA z dnia 20 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3476/15)".
Poza tym Sąd Wojewódzki podzielił także stanowisko organu, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. (sygn. akt SK 41/9), treść art. 215 ust. 2 u.g.n. nie uległa zmianie. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł wprawdzie bowiem o niekonstytucyjności art. 215 ust. 2 u.g.n. z uwagi na jego niezupełność (z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych), a co oznaczało, że w przepisie tym zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a - zgodnie z Konstytucją RP - powinno zostać unormowane, ale konsekwencją stwierdzenia niekonstytucyjności w/w przepisu, w zakresie w jakim pomija on określone regulacje, nie była jednak utrata mocy obowiązującej zakwestionowanej normy prawnej.
Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która podnosiła, iż istnienie w obrocie prawnym de facto odmownej decyzji o przyznaniu odszkodowania, wydanej na podstawie ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r., nie powodowało bezprzedmiotowości postępowania, wszczętego aktualnym wnioskiem (o ustalenie odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n.). W przedmiotowej sprawie nie zachodziła bowiem res iudicata, gdyż o braku tożsamości spraw przesądzał zmieniony stan prawny. Twierdząc zatem, iż przepis art. 53 ust. 2 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 215 ust. 2 u.g.n. nie są tożsame pod względem normatywnej ich treści, wskazywała w tym zakresie na: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1990 r. (sygn. akt SA 233/89) oraz publikację G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Warszawa 2007, str. 656-657).
W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 215 ust. 2 u.g.n., przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu, wymienionego w ust. 1, mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Po myśli zaś art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 (dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy).
Porównanie treści obu w/w przepisów niewątpliwie wskazuje zatem na ich ścisłe powiązanie. Obie ustawy zawierają bowiem jednakowe zasady warunkujące przyznanie odszkodowania. Z tego powodu, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, doktryna przyjmuje, że art. 215 powtarza treść art. 83 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., a który "zastąpił" art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W szczególności zaś właśnie w powoływanym przez stronę skarżącą Komentarzu do ustawy o gospodarce nieruchomościami, autorstwa: Gerarda Bieńka Stanisława Kalusa, Zenona Marmaja i Eugeniusza E. Mzyka (Wyd. IV LexisNexis, stan na dzień 11 listopada 2010 r., publ. w systemie LEX) w tezie 10 czytamy: "(...) gdy odszkodowanie za podlegającą przepisom dekretu nieruchomość zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ostateczną decyzją administracyjną, poprzednim właścicielom takiej nieruchomości jak również ich następcom prawnym nie przysługuje normalny tok dochodzenia odszkodowania za taką nieruchomość na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami.
W takim przypadku mogą oni – w przypadku istnienia stosownych przesłanek – domagać się korekty orzeczonego odszkodowania. Dopiero wzruszenie ostatecznej decyzji o odszkodowaniu może doprowadzić do jego ponownego ustalenia. Ustalenie odszkodowania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami bez wzruszenia decyzji wydanej w tym przedmiocie na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jako wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Takie stanowisko znajduje pośrednie potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 1993 r. (IV SA 60/93, niepubl.)."
Podkreślić też w tym miejscu trzeba, iż analogiczne stanowisko zajmuje również orzecznictwo. Przykładowo w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 2022/19) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skoro wniosek o odszkodowanie dotyczył tej samej nieruchomości i został złożony przez następców prawnych przedwojennych właścicieli to chociaż różne były akty prawne regulujące kwestię odszkodowania (art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. i art. 215 ust. 2 u.g.n.), akty te jednak zawierały tożsame regulacje prawne dotyczące wypłaty odszkodowania. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w konkluzji, że gdy odszkodowanie za podlegającą przepisom dekretu nieruchomość zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ostateczną decyzją, to poprzednim właścicielom takiej nieruchomości (następcom prawnym) nie przysługuje tryb dochodzenia odszkodowania za tę samą nieruchomość na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Powyższy pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, a co ostatecznie czyni skargę kasacyjną nieskuteczną. Dodatkowo zwrócić przy tym także należy uwagę na fakt, iż – jak słusznie nadmienił organ – w niniejszym stanie faktycznym podstawą odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie odszkodowania w decyzjach organów obu instancji z 1973 r. było niespełnienie wymogu, aby dom, za który miało być przyznane odszkodowanie, był domem jednorodzinnym. Do tej zaś przesłanki odwołuje się zaś również przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. Na powyższe pozostaje przy tym bez wpływu treść powołanego w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1990 r. (sygn. akt IV 233/89), dotyczącego ustawy o gospodarce gruntami z 1985 r., gdyż dotyczył on bardzo specyficznej sytuacji faktycznej.
Trafne było również stanowisko Sądu Wojewódzkiego, iż skoro w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. (sygn. akt SK 41/9 OTK-A 2011/5/40),) nie uległa zmianie treść art. 215 ust. 2 u.g.n. to przepis ten nadal obowiązywał. W wyroku tym Trybunał wprawdzie bowiem uznał, że art. 215 ust. 2 u.g.n. – w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, które przeszły na własność gminy m. st. Warszawy lub państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r. i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ale wyrok ten nie wywołał samoistnie skutków, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.
Wyrok ten nie oznaczał więc ani utraty mocy prawnej art. 215 ust. 2 u.g.n., ani też nie nadawał dotychczasowemu unormowaniu innej treści. Wspomniany wyrok zobowiązywał jedynie ustawodawcę do ustanowienia w tej materii innej regulacji prawnej, zgodnej ze standardami konstytucyjnymi, a czego nie mogły samodzielnie uczynić ani organy, ani sąd administracyjny.
Powyższe prowadziło zatem do wniosku, że skoro postępowanie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], oznaczonej jako: [...] zostało już prawomocnie zakończone, decyzją wydaną w 1973 r., to brak było podstaw prawnych do wydawania nowej decyzji merytorycznej w postępowaniu wszczętym aktualnie wnioskiem z 2013 r. o ustalenie odszkodowania za tę samą nieruchomość i z tego samego powodu. W rezultacie to ostatnie postępowanie musiało być potraktowane jako bezprzedmiotowe – w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. - zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Z tych powodów należało więc uznać, że zarówno zarzuty kasacyjne prawnomaterialne, w postaci: art. 215 ust. 2 u.g.n. i art. 105 § 1 k.p.a., jak również zarzut procesowy oparty na przepisie art. 151 p.p.s.a., mającym charakter tylko blankietowy, nie były uzasadnione.
Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
- - ---------------------- j ' 5