Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 4 listopada 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2357/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Parafii [...] w Warszawie na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 lipca 2022 r. nr DO3.7611.479.2019.OC w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa. Sąd I instancji wskazał, że pismo, którego dotyczyła skarga, nie mieści się w katalogu spraw należących do kognicji sadów administracyjnych. Nie jest bowiem ani decyzją, ani postanowieniem, nie stanowi też aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie Sądu ww. pismo ma wyłącznie charakter informacyjny. Wobec tego Sąd - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Parafia [...] w Warszawie zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając:
- - naruszenie przepisów postępowania, w zakresie mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.
- 1. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skarga na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 12 lipca 2022 r. w przedmiocie informacji o umorzeniu postępowania z mocy prawa nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych, podczas gdy winien on był stwierdzić, że:
- - ponieważ wskazanym powyżej pismem Organ administracji publicznej poinformował o umorzeniu z mocy prawa prowadzonego przezeń postępowania administracyjnego, do czego brak jest podstaw w przepisach k.p.a. w szczególności podstawy do tego rodzaju czynności nie daje art. 9 k.p.a., tym samym nie można stwierdzić że czynność ta została podjęta w ramach postępowania administracyjnego określonego tą ustawą
- - zaś samo pismo zostało skierowane przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej, a nadto niewątpliwie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, albowiem umorzenie (lub jego brak) przedmiotowego postępowania spowoduje zamknięcie drogi do konkretyzacji przysługujących Skarżącej praw związanych z żądaniem stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji administracyjnej; co już samo w sobie uniemożliwi przywrócenie potencjalnie prawidłowej (bo zgodnej z prawem) sytuacji prawnej Skarżącej, a ponadto z uwagi na brzmienie art. 160 k.p.a. (ewentualnie art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, t.j. ze zm., dalej również: "k.c.") może zamknąć jej drogę do uzyskania odszkodowania za szkody związane z wydaniem tego aktu w postępowaniach odszkodowawczych przed sądami powszechnymi;
a zatem, że zaskarżone pismo stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które nie zostało podjęte w ramach postępowania administracyjnego określonego przepisami k.p.a. lub w ramach innego postępowania, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., tym samym, że sprawa dotycząca jego kontroli mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych wynikającym z rzeczonego przepisu;
będące skutkiem naruszenia, o którym mowa w pkt 1 powyżej, naruszenie
2. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji odrzucenie skargi na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z 12 lipca 2022 r. jako niedopuszczalnej, albowiem dotyczącej sprawy, która nie mieści się w katalogu spraw zawartym w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podczas gdy z uwagi na okoliczności, o których mowa w pkt 1 niniejszej skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien był stwierdzić, że sprawa dotycząca kontroli rzeczonego pisma mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych i dokonać merytorycznego rozpatrzenia zasadności skargi;
a ponadto naruszenie
3. art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a to z tego względu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się jedynie do przywołania brzmienia przepisów od art. 3 § 1 do art. 3 § 3 p.p.s.a. oraz do ogólnikowego wskazania, że sprawa ze skargi na pismo Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 lipca 2022 r. nie mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a., nie wyjaśniając przy tym powodów dla których poczynił tego rodzaju ustalenia leżące u podstaw zaskarżonego postanowienia, co w konsekwencji uniemożliwia instancyjną kontrolę tego orzeczenia. Co więcej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do wniosku o dopuszczenie dowodu z dokumentu, w postaci decyzji Wojewody Mazowieckiego z 18 maja 1995 r. na okoliczność ustanowienia na rzecz Skarżącej prawa użytkowania wieczystego gruntu działki ewidencyjnej nr 83, tj. rozstrzygnięcia mającego charakter res iudicata w stosunku do postępowania objętego pismem Organu z dnia 12 lipca 2022 r
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na pismo, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego, oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Jedocześnie, odpowiadając na wniosek skarżących kasacyjnie wskazać należy, że stosownie do art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Istotą skargi kasacyjnej w tej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że zaskarżone pismo z dnia 12 lipca 2022 r., którym Minister Rozwoju i Technologii poinformował skarżącą kasacyjnie o umorzeniu postępowania z mocy prawa - nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji czy skarga wywiedziona przez Parafię [...] w Warszawie podlegała odrzuceniu, o czym Sąd I instancji orzekł w zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniu.
Zaskarżonym do Sądu pismem organ poinformował strony o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Aby określić uprawnienia bądź obowiązki strony organ był zobligowany wydać akt będący decyzją administracyjną, na mocy którego strony będą mogły dochodzić dalszych swoich praw przed sądami powszechnymi. W polskim systemie prawnym decyzja administracyjna to orzeczenie organu administracji publicznej, indywidualny akt administracyjny wydawany w postępowaniu administracyjnym, rozstrzygający sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji. Decyzja administracyjna musi zawierać w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne; pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika upoważnionego do wydania decyzji; w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają charakter stały, (...) - art. 107 § 1 k.p.a. Takich cech i tym samym praw nie zapewnia zaskarżone do Sądu pismo.
Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., w żadnej części dyspozycji nie zwalnia organu z obowiązku wydania aktu o mocy deklaratoryjnej. Umorzenie postępowania, w oparciu o art. 105 k.p.a. każdorazowo, bez względu na przyczynę, o ile zaistnieją przesłanki prawem przewidziane, winno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Podobnie jak rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności, każdorazowo winno zakończyć się wydaniem jednej z przewidzianych ustawą kodeks postępowania administracyjnego decyzji. "Postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa, organ prowadzący postępowanie musi formalnie "zamknąć" wydaniem "orzeczenia" [...], czyli musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną." (Teza: W. Chróścielewski, Wątpliwości dotyczące rozwiązań przyjętych w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 2021 r. odnoszących się do przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, ZNSA 2021, nr 5, s. 9-26; por. również postanowienia NSA: z dnia 10 sierpnia 2022 r. I OSK 716/22, z dnia 11 października 2022 r. I OSK 1602/22, z dnia 19 października 2022 r. I OSK 1546/22, z dnia 12 kwietnia 2023 r. I OSK 1933/22, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dlatego za niesłuszne należy uznać zarzuty naruszenia zarówno art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 § 2 ustawy zmieniającej k.p.a. Sąd nie mógł bowiem stwierdzić, że sprawa dotycząca kontroli rzeczonego pisma mieści się w katalogu spraw objętych kontrolą sądów administracyjnych i dokonać merytorycznego rozpatrzenia zasadności skargi. Sąd będzie mógł dokonać merytorycznej kontroli decyzji o umorzeniu postępowania, bądź jakiejkolwiek decyzji (postanowienia), jaka zapadnie w danej sprawie i zostanie zaskarżona do Sądu.
Zaskarżone do Sądu pismo ma charakter wyłącznie informacyjny o obowiązującym stanie prawnym i nie zamyka postępowania z wniosku Parafii [...] w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr GKM-IV/6210/200/72/EG z dnia 28 kwietnia 1972 r. Informacyjny charakter pisma wynika z formy zwrócenia się do stron: "Szanowni państwo, informuję...[...], że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa...", i wskazanie w podstawie prawnej: "art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego... w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491). Z poważaniem Naczelnik Wydziału Gruntów Warszawskich [...] " - całość wskazuje na informacyjny charakter pisma, nie zaś władczy charakter, znamienny dla decyzji. Art. 9 k.p.a. nie daje organowi podstawy do takiego zachowania.
W doktrynie trafnie wskazuje się, że forma decyzji o umorzeniu postępowania głównego jest wspólna dla wszystkich kodeksowych podstaw tej instytucji - tak ogólnych, jak i szczególnych. Zasada ta nie doznaje ograniczeń. Nie znajduje uzasadnienia pogląd, że wskazujący na przypadek umorzenia postępowania z mocy prawa w sytuacji uchylenia przez organ odwoławczy decyzji z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy w sprawie administracyjnej, a także stanowisko o dopuszczalności umorzenia sprawy w formie adnotacji w aktach sprawy, bez wydania decyzji administracyjnej, gdy wydanie decyzji jest niemożliwe (G. Łaszczyca w: red. Cz. Martysz, Dynamika postępowania administracyjnego ogólnego, t. II Cz. 4, Wolters Kluwer 2021, s. 775 w: System Prawa Administracyjnego Procesowego).
Zatem, niewystarczające jest jedynie poinformowanie strony w trybie art. 9 k.p.a., że postępowanie administracyjne (nieważnościowe) uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r., tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej k.p.a. Zwrot: "Postępowanie administracyjne... umarza się z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej k.p.a., wymaga potwierdzenia odpowiednim aktem - decyzją administracyjną lub wyrokiem sądu opartym na art. 145 § 3 p.p.s.a., czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. W podobnej sytuacji i przedmiotowym zakresie skarżąca zawsze może rozważyć wniesienie skargi na bezczynność organu w tej materii. (por. postanowienie NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., I OSK 716/22). Z tych wszystkich powodów za bezzasadne i bezpodstawne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej.
Za nietrafne uznać należy powiązanie zarzutu pierwszego z "sytuacją prawną Skarżącej [...] z uwagi na brzmienie art. 160 k.p.a. (ewentualnie art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740, t.j. ze zm., dalej również: "k.c.") co może zamknąć jej drogę do uzyskania odszkodowania za szkody związane z wydaniem tego aktu w postępowaniach odszkodowawczych przed sądami powszechnymi". Wspomnieć należy, że art. 160 k.p.a. utracił moc w 2004 roku zaś w 2005 roku został uchylony. "Żadne racje leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. W dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną stosowaną w przypadku braku wyraźnego rozgraniczenia stosowania norm dawnych i nowych, jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa.
Zgodnie z tą zasadą przepisy nowe należy stosować do wszelkich stanów począwszy od dnia wejścia w życie ustawy. Wobec tego trzeba przyjąć, że od 1 września 2004 r. dochodzić odszkodowania za szkodę wyrządzoną nieważną decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, można wyłącznie przed sądami powszechnymi. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i 5 k.p.a., skoro wyłączony został tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu." (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2013 r. I OSK 2063/12 publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W nawiązaniu do powyższej argumentacji powtórzyć należy, że odrzucenie skargi na pismo przez Sąd I instancji oraz oddalenie skargi kasacyjnej przez Sąd Naczelny nie zamyka stronie drogi sądowej. Stronie przysługuje przed organem droga postępowania dotycząca bezczynności organu w wydaniu orzeczenia w odpowiedzi na wniosek Parafii [...] w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy nr GKM-IV/6210/200/72/EG z dnia 28 kwietnia 1972 r., na które, po wyczerpaniu drogi administracyjnej, będzie stronie przysługiwała skarga do Sądu.
Jednocześnie nie można zarzucić orzeczeniu Sądu I instancji, że nie poddaje się kontroli (stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a.). W ocenie NSA, w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie podstawowe elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a.: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje argumenty wnioskodawcy, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do stanowiska Skarżącej. W świetle powyższego NSA uznał zarzut za całkowicie chybiony. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Za chybiony uznać należy zatem należy również zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. art. 106 § 3 i art. 166 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Kluczowym jest tu stwierdzenie "może". Jeżeli zachodzi taka potrzeba bądź stan sprawy tego wymaga. W niniejszej sprawie nie było wątpliwości odnośnie stanu fatycznego ani prawnego. Odnośnie zaś naruszenia art. 166 p.p.s.a. Sąd poczynił wyjaśnienia wystarczająco jasne aby wysnuć wniosek dlaczego skargę odrzucił, tego zaś zgodnie z procedurą dokonuje postanowieniem.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.