Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 284/05 oddalił skargę Prezydenta Miasta [...] na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 26 lipca 1994 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia PP Uzdrowisko [...] działkami nr 27/10, 27/4 i 27/6 położonymi w [...].
Organ wskazał, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które wskazywałyby na istnienie praw rzeczowych w stosunku do przedmiotowego gruntu, potwierdzających jednocześnie posiadanie przez niego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu postępowania. Powoływanie się na akt prawa miejscowego – uchwałę nr XIX/185/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 30 września 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich – nie wskazuje na posiadanie przez Prezydenta Miasta [...] tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowego gruntu.
Dodatkowo wskazano, że zgodnie z przepisem art. 2a ustawy z dnia 27 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) drogi gminne stanowią własność właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Artykuł 2 został dodany przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) i obowiązuje od dnia 1 stycznia 1999 r., przy czym nie ma on mocy wstecznej. Jednocześnie podkreślono, że powyższy art. 2a nie pozbawia Skarbu Państwa prawa własności. Wobec tego, skoro jednostka samorządu terytorialnego nie posiada praw rzeczowych w stosunku do przedmiotowej działki, ponieważ przysługują one Skarbowi Państwa, to nie ma również interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej.
W związku z powyższym uznano, że Prezydent Miasta [...] nie jest legitymowany do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, a w świetle akt sprawy brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.
W skardze na powyższą decyzję Prezydent Miasta [...] zarzucił naruszenie art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie tego przepisu i pominięcie kwestii prawa własności, naruszenie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego nieuwzględnienie, a ponadto nieuwzględnienie okoliczności, że decyzja Wojewody [...] była niewykonalna w dniu 5 grudnia 1990 r., a niewykonalność miała charakter trwały.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew stanowisku Ministra okoliczność, że działki posiadały statut drogi gminnej w dniu 5 grudnia 1990 r. nie pozostaje bez znaczenia. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o drogach publicznych gmina jest właścicielem drogi gminnej. Droga gminna nie może być oderwana od nieruchomości gruntowej, z którą pozostaje w ścisłym związku faktycznym i funkcjonalnym, z punktu widzenia prawa rzeczowego posiada ona status części składowej nieruchomości. Droga ta została zaliczona do dróg gminnych jeszcze przed 5 grudnia 1990 r. i na dzień wydawania decyzji przez Wojewodę okoliczność ta nie została w ogóle uwzględniona.
Zauważono ponadto, że gdyby przyjąć za trafne stanowisko Ministra, to działki zawsze stanowiły gminną drogę publiczną i znajdowały się we władaniu Gminy, tym samym nastąpiło nabycie własności tychże działek w trybie powołanego art. 73 ustawy wprowadzającej reformę administracji publicznej.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że Minister Infrastruktury prawidłowo zastosował przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięcia i wyczerpująco uzasadnił wydane w sprawie decyzje.
Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Poza sporem pozostaje okoliczność, że Miasto [...] nie było stroną postępowania uwłaszczeniowego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia 26 lipca 1994 r. nr [...], której to decyzji dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności złożony w dniu 3 marca 2004 r. W tej sytuacji, by skarżący mógł być uznany za podmiot uprawniony do żądania stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji winien wykazać interes prawny – w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Stanowisko organu nadzoru, że warunek ten nie został w sprawie niniejszej spełniony uznać należało – w ocenie Sądu – za prawidłowe, podzielając argumentację prawną przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Słusznie wskazane zostało zdaniem Sądu, że art. 2a ustawy z dnia 27 marca 1985 r. o drogach publicznych, z którego to przepisu skarżący wywodzi swoje uprawnienia, a który to przepis wszedł w życie w dniu 1 stycznia 1999 r. nie dawał podstaw do uznania Miasta [...] za stronę w sprawie niniejszej. Również wskazany w skardze art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie mógł mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, wobec czego nie jest możliwe jej nabycie w trybie tam uregulowanym przez jednostkę samorządu terytorialnego.
Prezydent Miasta [...] złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku opierając ją na błędnej wykładni, a także na niezastosowaniu następujących przepisów:
- naruszenie art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie tego przepisu i pominięcie kwestii prawa własności,
- naruszenie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną poprzez jego nieuwzględnienie,
- naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż decyzja Wojewody [...] była niewykonalna w dniu 5 grudnia 1990 r., a niewykonalność miała charakter trwały,
- naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie był stroną postępowania".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Gmina jest właścicielem drogi gminnej. Droga gminna zaś nie może być oderwaną od nieruchomości gruntowej, z którą zostaje w ścisłym związku faktycznym i funkcjonalnym. Zatem z punktu widzenia prawa rzeczowego posiada ona status części składowej nieruchomości. Ustawodawca wskazując na własność miał bez wątpienia na myśli własność nieruchomości gruntowej pod drogą, jak i samą drogę jako część składową.
Dalej podnieść należy, że droga ta została zaliczona do dróg gminnych jeszcze przed 5 grudnia 1990 r. i na dzień wydawania decyzji przez Wojewodę okoliczność ta nie została w ogóle uwzględniona.
Ponadto wskazano, że stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to bowiem konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji (uchwała SN z 15 grudnia 1984 r. sygn. akt III AZP 8/83, OSNCP z 1985 r. nr 10, poz. 143). Błędne jest tym samym stanowisko, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej może wystąpić tylko osoba, której przysługuje do nieruchomości objętej uwłaszczeniem prawo rzeczowe.
Przede wszystkim należy wskazać, że dla oceny konieczne jest uwzględnienie przepisów ustawy o drogach publicznych, w świetle których droga gminna stanowi nieruchomość wyłączoną z obrotu prawnego.
Zgodnie ze stanem prawnym na dzień 5 grudnia 1990 r., tj. z ówczesną treścią art. 22 ust. 1 pkt 2 i art. 23 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 1 pkt 28 lit. f/ ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, właściwości organów gminy, jako zadanie własne, należało m.in. zarządzanie siecią dróg gminnych i lokalnych miejskich, budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona dróg gminnych.
W tej dacie był zarząd skarżącego na mocy uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia 30 września 1987 r. w związku z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych wójt. Jako zarządca drogi był zobowiązany ex lege do wykonywania publicznego władztwa nad częścią nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Z kolei decyzja wywłaszczeniowa uniemożliwiała wykonywanie mu tego władztwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż prawidłowo Sąd uznał, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dot. uwłaszczenia przedmiotowymi działkami gruntu mógłby być skarżący o ile wykazałby się tytułem prawnym do tych działek. Bezsporne bowiem jest, iż nie był on stroną postępowania zwykłego, a jednocześnie nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Takiej podstawy nie może bowiem stanowić powołany przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Wprawdzie w skardze kasacyjnej nie wskazano, który ustęp tego przepisu został nieprawidłowo zastosowany przez Sąd, ale biorąc pod uwagę, że ustępy 2–5 odnoszą się do odszkodowania, uznać należy, iż dotyczy to ust. 1 art.
- Jednakże przepis ten nie mógł mieć zastosowania bowiem dotyczy on nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte były pod drogi publiczne ale nie stanowiły one ani własności Skarbu Państwa, ani własności jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast przedmiotowe działki gruntu stanowiły, co jest bezsporne, własność Skarbu Państwa, a więc nie mogły stać się z mocy prawa własnością skarżącego. Również powołany przepis art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 1985 r. o drogach publicznych nie stanowił takiej podstawy. Niezależnie od faktu, że przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. to przede wszystkim nie spowodował on do chwili obecnej zmian własnościowych co do przedmiotowej nieruchomości. Bezsporne bowiem jest, że to nie skarżące Miasto [...] jest ich właścicielem, ale nadal, co wynika z księgi wieczystej, Skarb Państwa.
Natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, tj. nabycia przez PP Uzdrowisko [...] prawa użytkowanie wieczystego spornych działek, nie może być prowadzony skutecznie spór o prawo własności.
Również całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przede wszystkim Sąd tego przepisu w ogóle nie stosował i stosować nie mógł. Nie był on stosowany przez organ administracji publicznej bowiem nie doszło do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, a to w ramach tego postępowania dokonuje się oceny czy zachodzą przesłanki nieważności decyzji. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a więc Sąd dokonywał oceny legalności decyzji w kontekście przesłanek z art. 157 § 2 k.p.a.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.