Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1833/06 po rozpoznaniu skargi Gminy L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...], stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpoznaniu odwołania Gminy L. od decyzji Wojewody M. z dnia [...], nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie przez Gminę L. własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] i Alei [...] w obrębie ewidencyjnym 1, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], opisane w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzje.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z zebranego materiału dowodowego, a przede wszystkim z wyroku Sądu Rejonowego w N. D. M. z dnia [...] grudnia 1991 r., sygn. akt [...] grudnia oraz z wypisów z ewidencji gruntów wynika, iż przedmiotowe działki w dacie 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa i zostały oznaczona w ewidencji gruntów jako grunt leśny. Wpisami tymi organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym są bezwzględnie związane.
W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, tj. w dniu 27 maja 1990 r. problematykę państwowych gruntów leśnych regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz.U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), która ustalała pojęcie państwowego gospodarstwa leśnego, jako tożsamego z gruntem stanowiącym własność państwową, związanym z gospodarką leśną (art. 1 i nast.). Wspomniana ustawa przewidywała możliwość dopuszczenia do korzystania z obszarów leśnych przez inne działy administracji z zastosowaniem trybów w niej przewidzianych (art.17). Pozostawały one jednak nadal gruntami objętymi regulacjami tej ustawy, choćby nie były zalesione. Dla wykazania przynależności takich gruntów do lasów państwowych nie była wówczas wymagana żadna decyzja o powierzeniu czy ustanowieniu zarządu taką nieruchomością konkretnej jednostce leśnej a administrację państwowego gospodarstwa leśnego sprawowały i sprawują nadal odpowiednie jednostki Lasów Państwowych. W rezultacie sporne działki, jako nie należące w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych - do którejkolwiek z jednostek wymienionych w tym przepisie, były wyłączone z komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, gdyż mienie administrowane przez Lasy Państwowe służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do ministra właściwego w sprawach leśnictwa (naczelnego organu administracji rządowej).
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Gminy L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody M. z dnia [...] naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd wskazał, że w sprawie organy obu instancji odmówiły stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę L. prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] i Al. [...] składającej się z działek oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], bowiem uznały, że w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przedmiotowa nieruchomość stanowiła las. Nie należała wobec tego do którejkolwiek z jednostek wymienionych w art. 5 ust. 1 tej ustawy w związku z czym, na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, wyłączona była z komunalizacji.
Z brzmienia art. 11 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że ma on zastosowanie wyłącznie do składników mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1 - 3, a więc podlegających co do zasady komunalizacji z mocy prawa. W ocenie Sądu twierdzenie zatem przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową, że sporna działka jako nie należąca w rozumieniu art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do którejkolwiek z jednostek wymienionych w tym artykule, była wyłączona z komunalizacji jaka nastąpiła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jest co do zasady niekonsekwentne i sprzeczne z treścią art. 11 ust. 1, bowiem nie można mówić o wyłączeniu składnika mienia z komunalizacji z mocy prawa, jeżeli to mienie komunalizacji nie podlegało.
Zdaniem Sądu Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa słusznie zwróciła uwagę, że grunty leśne wchodzące w dacie 27 maja 1990 r. w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W dacie wejścia w życie tej ustawy obowiązywała bowiem ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nimi gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawował Minister Leśnictwa - naczelny organ administracji państwowej (art. 1 i art. 6 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym), a to skutkuje stwierdzeniem, że nieruchomość stanowiąca grunt leśny nie należała do rady narodowej ani terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa bądź zakładu albo innej jednostki, dla których ww. organy pełniły funkcje organu założycielskiego (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.).
Sąd podkreślił, że w sprawie zasadnicze znaczenie miało więc ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła las lub grunt związany z gospodarką leśną oraz czy w związku z tym w dacie 27 maja 1990 r. wchodziła w skład zasobu państwowego gospodarstwa leśnego. W ocenie Sądu, organy obu instancji z naruszeniem art. 77 § 1 K.p.a., nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego dla dokonania jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii. Z akt sprawy wynika, że dokumentami, w oparciu o które organy poczyniły ustalenia, iż sporna nieruchomość stanowiła las, są wypisy z ewidencji gruntów. Organy nie dostrzegły, że dokumenty te przedstawiają dane według stanu na dzień 11 lipca 2003 r., podczas gdy decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy o komunalizację mienia z mocy prawa jest stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Dodatkowo wiarygodność wypisów podważa wskazanie Maurycego Potockiego jako właściciela nieruchomości. Ponadto zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany faktyczne i prawne ustalone w innym trybie przez inne organy orzekające. Wpis w ewidencji gruntów nie mógł stanowić wiążącej podstawy ustalenia, że grunty będące przedmiotem sprawy komunalizacyjnej stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. grunty leśne. Jest to tym bardziej istotne, gdyż według karty inwentaryzacyjnej nr 1099 sporne grunty zostały określone jako "Działki budowlane nie zabudowane". Wobec sprzecznych danych wynikających z treści dokumentów oraz twierdzeń uczestników postępowania organy administracji powinny wnikliwie zbadać, czy będąca przedmiotem postępowania komunalizacyjnego nieruchomość według stanu na dzień 27 maja 1990 r., rzeczywiście stanowiła las, biorąc pod uwagę podniesioną przez Gminę L. okoliczność, że przedmiotowa działka powstała w wyniku parcelacji gruntów przed drugą wojną światową.
Zdaniem Sądu w tej sprawie nieobojętny jest także pierwotny sposób nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia stwierdzonego postanowieniem Sądu Powiatowego w N. D. M. z dnia [...] grudnia 1991 r., sygn. akt [...] grudnia. Tymczasem jeśli chodzi o lasy, to trzeba wziąć pod uwagę, że lasy stanowiące majątek osób fizycznych i prawnych określone w dekrecie z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 15, poz. [...] ze zm.) stały się własnością Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tego dekretu, czyli 27 grudnia 1944 r. Odnosiło się to także do lasów stanowiących części majątków ziemskich podlegających przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, lasy te bowiem nie zostały objęte reformą rolną. Według powołanego dekretu przejście własności określonych w dekrecie lasów na Skarb Państwa następowało z mocy samego prawa (ex lege), przy czym dekret ten nie przewidywał stwierdzenia w formie decyzji organu administracji państwowej, że określone lasy i grunty leśne podlegały działaniu jego przepisów. Zgodnie z przepisami § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. 1945 r., Nr 4, poz.
- lasy i grunty leśne objęte działaniem dekretu przejmowała, na podstawie protokołów, Dyrekcja Naczelna Lasów Państwowych przez właściwe dyrekcje lasów państwowych.
Skoro zgodnie z twierdzeniem organów przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. las, to należy wyjaśnić, czy nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa, czy też zachodziły przeszkody do zastosowania w stosunku do niej przepisów dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r., takie mianowicie, że nie był to grunt leśny, co tym samym potwierdzałoby konieczność uzyskania przez Skarb Państwa tytułu prawnego do nieruchomości w innym trybie (np. zasiedzenia). Te kwestie wymagają wyjaśnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy administracji.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły Lasy Państwowe Nadleśnictwo J., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) zarzuciły naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych oraz niewłaściwe zastosowanie art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. Nr 101, poz. 444).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. wskazały, że zaskarżony wyrok jest niezgodny z prawem i jako taki winien być uchylony. Sąd nie wziął bowiem pod uwagę całokształtu okoliczności faktycznych, a przede wszystkim tego, że nieruchomość w L. przy ulicy [...] i Alei [...], dz. ew. [...] i [...] stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. grunt leśny. Przedmiotowa nieruchomość została przekazana Nadleśnictwu J. w zarząd na mocy ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r., a grunt ten nigdy nie został wyłączony z produkcji leśnej. Zarząd działki nie powstał na podstawie decyzji administracyjnej, lecz wynikał wprost z ustawy o lasach. Nie można wygasić tej formy zarządu, co zostało potwierdzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA/Gd 296/97.
Ponadto wątpliwości Sądu pierwszej instancji budzi fakt, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość w drodze zasiedzenia, a nie w drodze przejęcia na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz.U. z 1945 r. Nr 4, poz. 160). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia. Ani ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z dnia 10 maja 1990 r., ani ustawa o lasach z dnia 28 września 1991 r. nie uzależnia przekazywania gruntów państwowych od formy ich nabycia. Obie ustawy stanowią, że zarówno "mienie państwowe" jak też "lasy stanowiące własność Skarbu Państwa" odnoszą się do własności Skarbu Państwa.
Sąd stwierdził także, że według karty ewidencyjnej opisującej stan na dzień 27 maja 1990 r. sporny grunt stanowił działkę budowlaną niezabudowaną. Jednak okoliczność ta nie ma znaczenia, tym bardziej w sytuacji, gdy zarówno Gminna Komisja Inwentaryzacyjna, jak i pracownicy odpowiedniego referatu geodezji i gospodarki gruntami mieli wpływ na sporządzenie odpowiedniej dokumentacji (prowadząc zleconą ewidencję gruntów) pozwalającej na komunalizację gruntów - nabywanie znacznego mienia nieruchomego na własność Gminy L.. Pojęcie "las" nie oznacza wyłącznie powierzchni zadrzewionej i zakrzewionej, ale las to również budynki i budowle wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej. Biorąc pod uwagę, że las jako dobro ogólnonarodowe zasługuje na szczególną ochronę, także w zakresie nie uszczuplania jego areałów, Nadleśnictwo J. jako jednostka organizacyjna Lasów Państwowych zobligowana jest do najwyższej staranności w zarządzaniu zasobami oraz użycia wszystkich dostępnych środków formalnych w tym celu.
W konkluzji skargi kasacyjnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. wniosły o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi Gminy J., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w niniejszej sprawie nie zachodziły. Tak więc, w tym wypadku postępowanie kasacyjne sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podniesionych przez skarżącego podstaw kasacyjnych.
Jak wyżej wspomniano, skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (nieprecyzując przy tym, którego punktu art. 5 ust. 1 dotyczą zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej) a także niewłaściwe zastosowanie art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444). Z powyższymi zarzutami nie można się zgodzić.
Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) uzależnia nabycie mienia przez gminę, w formie przekształcenia z mocy prawa własności dotąd państwowej w prawo własności odpowiedniej gminy. Powyższe przekształcenie uzależnione jest przy tym od wystąpienia w dniu 27 maja 1990 r. następujących przesłanek pozytywnych: przedmiotowe mienie musiało być mieniem ogólnonarodowym oraz należeć do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej.
Wykładni art. 5 ust. 1 powyższej ustawy należy przy tym dokonywać z uwzględnieniem jej pozostałych przepisów, w tym zwłaszcza określających negatywne przesłanki uwłaszczenia gmin. Tego rodzaju przesłanki zawiera m. in. przepis art. 11 ust. 1, który stwierdza, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.
Z treści przytoczonego wyżej uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej – Sąd dokonał prawidłowej wykładni omawianych przepisów a jedynie zwrócił uwagę, że ustalenia organów administracyjnych zapadły w oparciu o materiał dowodowy, który nie mógł przesądzać o odmowie komunalizacji spornego mienia.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie powołanej ustawy (vide: wyrok NSA z dnia18 września 2001 sygn. akt I SA 694/00 LEX nr 78922). Z tej przyczyny dokonywanie ustaleń odnoszących się do w/w daty w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków z lat późniejszych nie mogło być uznane za prawidłowe wyjaśnienie przedmiotowego stanu faktycznego, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji.
Nadmienić także wypada, że Sąd ten nie stwierdził – jak sugeruje to skarga kasacyjna - aby o tym, czy dany grunt stanowi las, czy też nie jest on gruntem leśnym świadczyć miał sposób nabycia przez Skarb Państwa prawa własności tego rodzaju gruntu a jedynie akcentując nietypowy - jak dla terenu leśnego – sposób nabycia przez Skarb Państwa prawa własności spornej nieruchomości, dodatkowo w ten sposób zwrócił uwagę na istniejące w sprawie wątpliwości, dotyczące przeznaczenia tego mienia w dniu 27 maja 1990 r.
Odnosząc się natomiast do kwestii posiadania przez skarżącego kasacyjnie tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, który Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. wywodziły z przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444) trzeba wyraźnie zaznaczyć, że ta argumentacja nie była trafna, bowiem komunalizacja mienia z mocy prawa, jak wyżej to wspomniano, nastąpiła wg stanu na dzień 27 maja 1990 r. a zatem w momencie, gdy ustawa o lasach jeszcze nie istniała. O wyłączeniu spod komunalizacji spornego mienia mogła zatem zadecydować tylko treść samej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. a dokładnie regulacja zawarta w jej art. 11 ust. 1 pkt 2. Czy ta okoliczność jednak w tej sprawie wystąpiła, organy będą musiały dopiero wyjaśnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu - na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.