Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Gd 146/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w S. z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach i rozważaniach:
Organ I instancji odmawiając przyznania P. K. pomocy finansowej przysługującej na uzyskanie lokalu mieszkalnego podniósł, iż ubiega się on o spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego budowanego przy współudziale środków Krajowego Funduszu Mieszkaniowego. Zainteresowany nie uzyska więc prawa własności do tego lokalu, a co więcej w Rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom służby więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie przewidziano przyznania dla funkcjonariuszy pomocy z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z wkładem mieszkaniowym lub budowlanym w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego.
Powyższa argumentacja została zaakceptowana przez organ II instancji. Tenże organ podkreślił, iż w/w rozporządzenie wykonawcze koresponduje z art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Wymienione regulacje nie przewidują udzielania pomocy na uzyskanie wkładu mieszkaniowego wpłaconego w celu ustanowienia spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego. Celem pomocy jest bowiem uzyskanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego, co do którego przysługiwałoby mu prawo silniejsze a więc prawo własności lub spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu. Zdaniem organu odwoławczego ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego do lokalu mieszkalnego jakim jest lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego nie jest uzyskaniem lokalu lecz tylko uzyskaniem prawa do jego użytkowania.
Sąd I instancji uchylając rozstrzygnięcia organów wydane w obu instancjach uznał, iż zostały one wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podkreślił jednocześnie, że spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do wykładni art. 90 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U z 2002, Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.) Zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego (ust. 10).
Z kolei ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U z 2003, Nr 119, poz. 1116) przewiduje dwie formy uzyskania prawa do lokalu w ramach spółdzielni mieszkaniowej tj. spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu oraz spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie stanowi, że jedynie uzyskanie własnościowego prawa do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej uzasadnia ubieganie się o pomoc finansową. Analizowany przepis nie określa o uzyskanie jakiego rodzaju lokalu chodzi, a zatem uznać należy że zarówno uzyskanie prawa własnościowego jak i lokatorskiego przez funkcjonariusza służby więziennej stanowi cel (zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych) zasługujący na pomoc finansową. Prawo do pomocy finansowej ma charakter prawa podmiotowego a odmowa jego realizacji musiałaby być uzasadniona stosowną normą ustawową.
W ocenie Sądu I instancji bezskuteczne jest powoływanie się przez organy na to, że w Rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. nie przewidziano przyznania pomocy finansowej z przeznaczeniem na pokrycie kosztów związanych z wkładem mieszkaniowym. W tej materii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 18 marca 2005 r. wydany w sprawie sygn. akt OSK 1220/04-Lex nr 164737) stwierdzając, iż Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej otrzymał delegację ustawową do określenia szczegółowych zasad przyznawania pomocy finansowej. Oznacza to, że prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej jest regulowane ustawą, a zatem w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych.
Sąd I instancji zwrócił uwagę także na to, że Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. nie zawiera przepisów wprost wykluczających możliwość uzyskania pomocy finansowej przez osobę ubiegającą się o pomoc finansową na uzyskanie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego.
Wyrok Sądu I instancji zaskarżył w całości organ (Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Gdańsku) opierając kasację na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a tj. na naruszeniu prawa materialnego, a mianowicie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej przez jego błędną wykładnię.
Podnosząc powyższy zarzut autor kasacji wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przypisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W związku z treścią zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tejże skargi albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (w przedmiotowej sprawie nie miała ona miejsca). Oznacza to, że Sąd może oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach zakreślonych przez autora kasacji.
Oceniając zasadność wniesionej skargi kasacyjnej we wskazanych wyżej granicach i wobec przedstawienia jedynie zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego (podstawa kasacyjna przewidziana w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) uznać należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Problem jaki w istocie wyłonił się w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie w jaki sposób należy ocenić wykładnię art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst. jedn. Dz. U z 2002 r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.), dokonaną przez Sąd I instancji. Przepis ten stanowi, iż funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Jeśli skarżący w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego stara się o uzyskanie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu to czy status tego lokalu jest tego rodzaju, że eliminuje możliwość uzyskania pomocy, o której mowa w art. 90 ust. 1 w/w ustawy (tak jak chce tego kasator), a jeśli tak, to co przemawia za taką jego wykładnią. Dlaczego poza tym ubieganie się wyłącznie o spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu ma taką pomoc uzasadniać (tak jak wywodzi autor skargi kasacyjnej)
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiedzi na powyższe pytania należy upatrywać wyłącznie w treści art. 90 ust. 1 ustawy o której mowa. Oznacza to, iż wszelkie próby interpretowania go w nawiązaniu do przepisów wykonawczych będących w istocie rozporządzeniami ministrów odpowiednich resortów należy odrzucić. Akt prawny niższej rangi a takim jest niewątpliwie rozporządzenie nie może bowiem determinować wykładni przepisu rangi ustawowej i to w taki sposób, że owa wykładnia będzie zaprzeczeniem jego literalnego brzmienia. Identyczne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2005 r. wydanym w sprawie sygn. akt OSK 1220/04 (Lex nr 164737) podkreślając, iż prawo funkcjonariusza służby więziennej do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest regulowane ustawą z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, a zatem w zakresie regulacji ustawowej nie jest dopuszczalne jej interpretowanie przy stosowaniu rozwiązań prawnych wynikających z aktów wykonawczych.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą kasację powyższy pogląd w pełni podziela. Oznacza to także, iż niedopuszczalne jest różnicowanie sytuacji funkcjonariuszy w zależności od tego czy ubiegają się oni o spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, czy też o spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu. Przepis art. 90 ust. 1 ustawy, o której mowa gwarantuje funkcjonariuszom w służbie stałej prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego m.in. w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego nie dzieląc przy tym lokali na te, które będą miały charakter własnościowy i spółdzielczy. Przepis ten nie wskazuje również na to aby pomoc finansowa była uzależniona od tego jaka jest struktura i pochodzenie środków finansowych przeznaczonych na realizację inwestycji, które powstają w ramach budownictwa spółdzielczego. Sugestia kasatora, iż tak jest stanowi w istocie niedopuszczalną nadinterpretację pozbawioną ustawowego umocowania.
Oczywiście ma rację autor kasacji twierdząc, iż omawianego przepisu nie można interpretować w oderwaniu od całości uregulowania związanego ze sprawami lokalowymi funkcjonariuszy w służbie stałej. Trzeba jednak zauważyć, iż pozostałe przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej, w tym także jej art. 85 w żadnym razie nie uzasadniają takiej wykładni art. 90 ust. 1 jaką sugeruje kasator.
Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 184 p.p.s.a