Uzasadnienie
Postanowieniem z 21 marca 2011 r., II SA/Ol 83/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę A. Z. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z [...] listopada 2010 r., NR [...] odmawiające wznowienia postępowania dyscyplinarnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem o wymierzeniu kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby z [...] marca 2009 r.
W uzasadnieniu wskazano, że w pouczeniu zaskarżonego postanowienia z [...] listopada 2010 r. poinformowano skarżącego o przysługującym prawie wniesienia odwołania do Sądu Rejonowego w Bartoszycach IV Wydział Pracy w terminie 14 dni od dnia doręczenia. W skardze, A. Z. zarzucił, że powyższe postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 261 ust. 1 pkt 1-4, ust. 2 i 8 ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 z późn. zm.). W odpowiedzi wniesiono o odrzucenie skargi z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia (postanowienie doręczono skarżącemu 30 listopada 2010 r. a skarga została nadana do organu 25 stycznia 2011 r.), wskazując dodatkowo, że nie zaistniała żadna z przesłanek, która stanowiłaby podstawę do wznowienia postępowania dyscyplinarnego, orzeczenie dyscyplinarne o wymierzeniu kary wydalenia ze służby było poddawane kontroli sądowoadministracyjnej, a zgodnie z art. 263 ustawy o Służbie Więziennej, pouczono skarżącego, że od postanowienia przysługuje mu zażalenie do właściwego miejscowo sądu pracy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ ustawa o Służbie Więziennej zastrzega w art. 263, że wszystkie orzeczenia i postanowienia wydane w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej, które kończą to postępowanie, podlegają kontroli sądu powszechnego - właściwego miejscowo sądu pracy. Zatem organ prawidłowo pouczył skarżącego o przysługującym mu środku zaskarżenia.
W obecnym stanie prawnym sąd administracyjny nie ma podstaw do rozpatrywania skarg na orzeczenia zapadłe w postępowaniu dyscyplinarnym funkcjonariuszy Służby Więziennej – brak jest unormowania, które by go do tego upoważniało, jak to czynił art. 132a ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. (t.j. Dz. U. z 2002 Nr 207, poz. 1761 ze zm.).
Do postępowania dyscyplinarnego nie mają w ogóle zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Prowadzone jest ono bowiem według zasad ustanowionych w ustawie o Służbie Więziennej, a w zakresie nią nieuregulowanym odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania karnego. Stanowi o tym art. 259 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W związku z tym, przełożony funkcjonariusza nie działa w postępowaniu dyscyplinarnym jako organ administracji publicznej. Tym samym, przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego, nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, nie może więc podlegać kontroli sądowoadministracyjnej.
W skardze kasacyjnej zaskarżono w całości powyżej opisane postanowienie, zarzucając naruszenie: 1. art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 28 § 2 w zw. z art. 28 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 268a k.p.a. w zw. z art. 29 p.p.s.a. z uwagi na to, że organ nie posiadał zdolności sądowej i procesowej do występowania samodzielnie przed sądem w sprawie – a zatem nie mógł wnieść pism procesowych;
- 2. art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a. w zw. z art. 90 § 1 w zw. z art. 82 p.p.s.a. na skutek art. 65 w zw. z art. 91 § 2 zd. 3 i 4 w zw. z art. 62 pkt 3 p.p.s.a. poprzez pozbawienie strony skarżącej możności działania z uwagi na to, że pomimo wyznaczenia rozprawy na 24 marca 2011 r. na godz. 9, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym bez powiadomienia strony w ustawowym terminie;
- 3. art. 46 § 1 pkt 4 w zw. z art. 46 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że wniesiona przez organ odpowiedź na skargę wraz z aktami administracyjnymi została w dniu jej wniesienia wniesiona skutecznie i przez uprawniony do tego organ;
- 4. art. 2 Konstytucji RP, ponieważ postanowienie narusza zasadę sprawiedliwości społecznej przez to, że postanowienie wydano niezgodnie z przepisami i wadliwie ustalonymi faktami sprawy;
- 5. art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. i art. 6 k.c. poprzez odmówienie skarżącemu przez Sąd pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy i przyjęcie że do skarżącego ma wprost zastosowanie art. 263 ustawy o Służbie Więziennej, pomimo że nie jest funkcjonariuszem Służby Więziennej;
- 6. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 263 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że skarga nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne pomimo, że jest postanowieniem wydanym w toku sprawy administracyjnej na wniosek strony;
- 7. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 263 ustawy o Służbie Więziennej poprzez przyjęcie że zaskarżone postanowienia z [...] listopada 2010 r. nie jest postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia dyscyplinarnego organu. Skarżący domagał się wznowienia postępowania dyscyplinarnego prawomocnie zakończonego [...] maja 2009 r. wydanego przez Sąd Dyscyplinarny Służby Więziennej oraz w tym zakresie wznowienia postępowania poddanego kontroli sądowoadministracyjnej w sprawie o sygnaturze II SA/Ol 704/09. Ponadto, postanowieniu WSA w Olsztynie z 21 marca 2011 r. zarzucono naruszenie: 8. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) – zwanej dalej "p.u.s.a." w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i braku kontroli sądowej działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, gdyż Sąd nie rozpoznał merytorycznie skargi;
- 9. art. 135 p.p.s.a. poprzez "nieuzasadnione niewyjście poza granice skargi i nieuchylenie obu zaskarżonych skargą postanowień ww. organów";
- 10. art. 141 § 4 p.p.s.a.: - poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym;
- 11. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w stosunku do sprawy skarżącego ma zastosowanie art. 263 ustawy o Służbie Więziennej a nie przepisy k.p.a., pomimo że sprawa dotyczy wznowienia postępowania; - poprzez nieodniesienie się do kwestii nadzwyczajnego trybu postępowania; - poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarga nie podlega kontroli sądowadministracyjnej, a sądy administracyjne nie są uprawnione do kontroli działalności organów Służby Więziennej. Sąd administracyjny nie dochował należytej staranności przy przedstawieniu stanu sprawy;
- 12. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a. z uwagi na to, że Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza jej granice.
Z uwagi na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu o braku umocowania organu do złożenia pisma stanowiącego odpowiedź na skargę. W niniejszej sprawie osoba upoważniona przez Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej wydała postanowienie zaskarżone następnie do sądu administracyjnego. W aktach znajduje się również podpisane przez Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu. Zatem odpowiedź na skargę sporządziła osoba do tego uprawniona.
Odpowiadając na drugi z zarzutów skargi kasacyjnej podnieść należy, że z treści art. 58 § 3 p.p.s.a. wynika, że odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Stanowi to wyjątek od ogólnej reguły ustanowionej w art. 90 § 1 p.p.s.a. (jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawy na rozprawie). Dlatego też, skoro Sąd uznał, że sprawa podlega odrzuceniu, to mógł zdjąć sprawę z posiedzenia jawnego i skierować na niejawne. W takim przypadku nie ma zastosowania art. 91 § 2 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca skarżący.
Przechodząc do rozpoznawania pozostałych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie. W nowej ustawie o Służbie Więziennej wyraźnie widać wolę ustawodawcy odejścia od sądowoadministracyjnej drogi zaskarżania orzeczeń dyscyplinarnych. Uprzednio, art. 132a ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), znajdujący się w Rozdziale 8 Odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy stanowił: od orzeczenia sądu dyscyplinarnego funkcjonariuszowi, wyższemu przełożonemu oraz Ministrowi Sprawiedliwości służy skarga do sądu administracyjnego. Obecnie, zgodnie z art. 263, od orzeczenia oraz postanowienia kończącego postępowanie dyscyplinarne funkcjonariuszowi przysługuje prawo wniesienia odwołania do właściwego ze względu na miejsce zamieszkania obwinionego sądu pracy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia lub postanowienia wraz z uzasadnieniem.
Ponadto, w ustawie zawarto szczegółowe przepisy proceduralne, w tym przesłanki wznowienia postępowania. W przypadku wydania postanowienia o odmowie przyjęcia odwołania, przepis art. 263 stosuje się odpowiednio (art. 253 § 3 ustawy o Służbie Więziennej). Art. 261 ust. 9 nie wskazuje wyraźnie trybu zaskarżenia decyzji ostatecznej, ale trudno w oparciu o przytoczone wcześniej przepisy przyjmować, że zagadnienia dotyczące postępowania podlegają kognicji sądów administracyjnych, tym bardziej, że w sprawach nieuregulowanych, do postępowania dyscyplinarnego ustawa nakazuje stosować odpowiednio przepisy nie k.p.a., a ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego, w zakresie dotyczącym wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych (art. 259 ust. 1 omawianej ustawy).
Dodatkowo, rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 30 lipca 2010 r. w sprawie czynności związanych z postępowaniem dyscyplinarnym funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. 146, poz. 982) w § 11 określa wzory rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu dyscyplinarnym, gdzie w punkcie 43, przy orzeczeniu wydanym w trybie wznowienia postępowania dyscyplinarnego w postępowaniu odwoławczym, w załączniku nr 43 do rozporządzenia w ramach pouczenia zawarta jest informacja o zaskarżeniu "bezpośrednio do właściwego ze względu na zamieszkanie obwinionego sądu pracy w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia".
To wszystko pozwala na uznanie braku kognicji sądów administracyjnych na gruncie przepisów ustawy z 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej w sprawach dyscyplinarnych, w tym w sprawach o odmowie wznowienia postępowania dyscyplinarnego. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę A. Z. na postanowienie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Olsztynie z [...] listopada 2010 r. odmawiającego wznowienia postępowania dyscyplinarnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji sporządzając uzasadnienie zakwestionowanego postanowienia, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie uchybił przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia Sądu I instancji pozwala na stwierdzenie, że uzasadnienie to zostało sporządzone w sposób prawidłowy, ponieważ obejmowało wszystkie elementy wskazane w tym przepisie.
Sąd I instancji przeanalizował zarzuty skargi i wyczerpująco uzasadnił rozstrzygnięcie. Uznając brak kognicji, Sąd ten nie mógł rozstrzygać o innych wnioskach zawartych w skardze. Orzekanie niezgodnie z żądaniami zawartymi w skardze nie oznacza, jak sugeruje skarżący naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie sposób też przyjąć, że przysługujące stronie odwołanie do sądu powszechnego, zgodnie z art. 263 ustawy o Służbie Więziennej, przy wyłączeniu drogi sądowoadministracyjnej, oznacza naruszenie przepisów Konstytucji RP.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.