Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 września 2019 r., sygn. akt I OSK 936/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 4 grudnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 115/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę W. S. (dalej także: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku (dalej także: Dyrektor IAS) w przedmiocie braku złożenia propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Do 28 lutego 2017 r. W. S. pełnił służbę w Oddziale Celnym w Suwałkach na stanowisku specjalisty celnego w stopniu aspiranta celnego. W dniu 18 maja 2017 r. skarżącemu doręczono pismo Dyrektora IAS z [...] maja 2017 r. nr [...], w którym na mocy art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze. zm., dalej: przepisy wprowadzające), otrzymał on propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku od 1 czerwca 2017 r.

Pismem z 18 maja 2017 r. skarżący wezwał Dyrektora IAS do złożenia mu propozycji służby w formie decyzji administracyjnej, zaś pismem z 23 maja 2017 r. skarżący złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także: Szef KAS), za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku, odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia, uznając ją za decyzję o zwolnieniu ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Z kolei oświadczeniem z 25 maja 2017 r. skarżący odmówił przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia.

W związku z powyższym pismem z 31 maja 2017 r. Dyrektor IAS poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających dyrektor Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a brzmienie tego przepisu wskazuje na fakt pozostawienia przez ustawodawcę autonomicznego prawa w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby). Na tej podstawie wskazano na brak podstaw do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej zgodnie z wezwaniem skarżącego.

W piśmie z 14 czerwca 2017 r. Dyrektor IAS wskazał, że przepisy wprowadzające nie przewidują formy decyzji propozycji pracy dla funkcjonariusza, a co za tym idzie, nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

W piśmie z 12 czerwca 2017 r. skarżący złożył nadto do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia mu propozycji służby.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z 30 czerwca 2017 r. organ wskazał, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i niezłożenie propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom, nie ma charakteru administracyjnego.

Pismem z 11 lipca 2017 r. skarżący wniósł do Szefa KAS zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie.

W odpowiedzi z 25 lipca 2017 r. Szef KAS poinformował skarżącego, że z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających wynika, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek administracyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka jest składana funkcjonariuszom i pracownikom tej jednostki albo jej braku w stosunku do poszczególnych funkcjonariuszy lub pracowników. Z uwagi na fakt, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 k.p.a.

W dniu 23 sierpnia 2017 r. skarżący, działając na podstawie art. 52 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 37 § 1 k.p.a., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Dyrektor IAS miał do 31 maja 2017 r. obowiązek prawny wręczenia mu propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, a brak realizacji tego obowiązku jest trwaniem w nieuzasadnionej prawnie i niepożądanej bezczynności, która wymaga interwencji Sądu. W związku z powyższym w sprawie zachodzi bezczynność organu, która jest pojęciem szerszym od niezałatwienia sprawy w terminie, ponieważ odnosi się nie tylko do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, ale również do kwestii istnienia normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej organ do działania.

Dodatkowo podniósł, że w art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających ustawodawca użył zwrotu "odpowiednio", chcąc wyraźnie rozróżnić sytuację dotychczasowych pracowników KAS od dotychczasowych funkcjonariuszy celnych. Zwrot ten oznacza, że dotychczasowi pracownicy stali się pracownikami w KAS, a dotychczasowi funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Wskazał, że na mocy tego przepisu odpowiedni organ powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Ponadto podniósł, że w art. 170 ust. 1 tej ustawy nie można upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczania funkcjonariuszom propozycji służby, albowiem należy czytać całą ustawę wprowadzającą KAS i ustawę z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz.1947 z późn. zm.; dalej: "ustawa o KAS") razem oraz mieć na uwadze również obowiązującą Konstytucję RP, a także wyroki Trybunału Konstytucyjnego.

Mając powyższe na względzie, skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora IAS w związku z brakiem przedstawienia mu propozycji służby do 31 maja 2017 r. oraz o zobowiązanie Dyrektora do zaprzestania bezczynności i niezwłocznego przedłożenia skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej - uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe jego miejsce zamieszkania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Wskazując na art. 3 § 2 p.p.s.a. i art. 276 ust. 1 ustawy o KAS podniósł, iż kognicji sądów administracyjnych podlegają spory o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego w przypadku wydania decyzji w ściśle określonych sprawach. Stosownie zaś do art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W związku z tym, że skarżący odmówił przyjęcia przedstawionej propozycji zatrudnienia, jego stosunek służby ustał z dniem 31 sierpnia 2017 r., co jest równoznaczne ze zwolnieniem go ze służby (art. 170 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 przepisów wprowadzających). Przedmiot i zakres regulacji ustawowej zawartej w szczególności w art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, jak i niezłożenie propozycji służby/pracy - nie ma charakteru aktu administracyjnego.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zwrócił uwagę na stanowisko, jakie zajął tamtejszy Sąd w sprawach skarg funkcjonariuszy na złożoną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycję pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. W zaprezentowanym dotychczas orzecznictwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku jednolicie przyjmował, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podzielił, że pisemna propozycja pracy złożona funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i sformułowana, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżącym w sprawie zakończonej wyrokiem tego Sądu z 7 listopada 2017 r. w sprawie II SA/Bk 596/17 był również W. S. Zgodnie zaś z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i tok jej wydawania jako decyzji administracyjnej podlega procedurze administracyjnej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji zarówno propozycja zatrudnienia skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, jak i propozycja służby skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 169 ust. 4 w związku z art. 165 ust. 7 tej ustawy, są objęte kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (propozycja służby) lub na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (propozycja zatrudnienia). W obu tych przypadkach kognicją sądu objęta będzie również bezczynność organu, co wprost wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Tym samym Sąd ten stwierdził, że wywiedziona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku propozycji służby w związku z przedstawieniem propozycji zatrudnienia jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i sąd administracyjny jest właściwy do jej merytorycznego rozpoznania.

Sąd ten wskazał, że skarżący spełnił warunki formalne dopuszczalności skargi określone w art. 52 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r.), składając w dniu 11 lipca 2017 r. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku.

Merytoryczną ocenę skargi Sąd pierwszej instancji poprzedził wyjaśnieniem, że skarżący na mocy art. 165 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających, będąc do 28 lutego 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się z dniem 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem służby celno-skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w Białymstoku i zachował ciągłość służby. Przy czym wskazany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby.

Z kolei pismem z [...] maja 2017 r. Dyrektor IAS złożył skarżącemu propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej (a nie pełnienia służby), ale skarżący odmówił jej przyjęcia. Skutkiem odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających, było wygaśnięcie stosunku służbowego w jednostce KAS, które to wygaśnięcie, zgodnie z art. 170 ust. 3 tej ustawy, traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w przepisach wprowadzających ustawodawca wprowadził trzy tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz przez inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej, tj.:

1. - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy);
2. - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 ustawy);
3. - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy).

Sąd ten nie podzielił zasadniczego zarzutu skarżącego, że w świetle art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających dyrektor izby administracji skarbowej mógł mu przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Zarówno propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z art. 165 ust. 3 ustawy, odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, a to zastrzeżenie stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają: (-) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (-) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. Z zastrzeżenia wynika więc czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby, a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Wyraz "odpowiednio" zawarty w art. 165 ust. 7 ustawy jest zdaniem Sądu pierwszej instancji wyrazem porządkującym kwestię: kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej, składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Przepis ten dotyczy także pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio". Natomiast spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy (rozdziela). W przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że analizie poddany jest przepis prawa (tekst urzędowy pisany językiem prawnym), a zwrotom języka prawnego nie należy, bez wyraźnego powodu, nadawać innego znaczenia niż to, które zwroty owe mają na tle języka naturalnego (vide: T. Stawecki, P. Winczorek. Wstęp do prawoznawstwa. Wyd. 3, Warszawa 2002. s. 162.167).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skoro omawiany art. 165 ust. 7 ustawy – odnośnie funkcjonariuszy - stanowi wprost, że organy w nim wymienione, w terminie do 31 maja 2017 r., składają funkcjonariuszom pisemną propozycję określającą nowe warunku zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, to złożenie funkcjonariuszowi jednej z tych propozycji powoduje wykonanie obowiązku nałożonego na ten organ. Wybór propozycji ustawodawca pozostawił organowi, chociaż, winien on być przez organ uzasadniony, przy zastosowaniu kryteriów wskazanych w tym przepisie.

Zatem wybór jednej z propozycji powodował, że organ nie miał obowiązku, ale też i prawnych możliwości, przedstawić funkcjonariuszowi dwóch propozycji, jednej dotyczącej propozycji pracy i drugiej dotyczącej propozycji służby. Przedstawienie jednej z propozycji, w tym przypadku propozycji pracy, spowodowało, że organ uczynił zadość wymogom wynikającym z art. 165 ust. 7 tej ustawy i nie popadł tym samym w bezczynność w zakresie nieprzedstawienia propozycji drugiej, czyli propozycji służby. O bezczynności w załatwieniu sprawy można mówić bowiem wówczas, gdy organ jest zobowiązany do podjęcia określonego działania, a tego działania nie podejmuje i nie informuje strony o przyczynach braku działań.

W związku z tym, iż ustawodawca przewidział w sytuacji przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie ww. regulacji podjęcie jednego aktu, to tym samym nie można zarzucić Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej bezczynności w zakresie nie przedstawienia skarżącemu jednocześnie propozycji służby. Bez znaczenia dla powyższego pozostaje także fakt, czy propozycja zatrudnienia została przez skarżącego przyjęta, czy też odmówił on jej przyjęcia. Wskazana okoliczność miała bowiem wpływ jedynie na to, czy stosunek służbowy przekształcił się następnie w stosunek zatrudnienia, czy też wygasł.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga zarzucająca organowi bezczynność w postaci braku złożenia skarżącemu propozycji służby nie jest zasadna, bowiem organ złożył mu propozycję zatrudnienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S. reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości oraz domagając się "uchylenia zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia w całości, ewentualnie na podstawie art. 176 § pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.". Nadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

Na podstawie art. 174 § 1 i 2 "zaskarżonemu postanowieniu" zarzucił naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 151 p.p.s.a. – poprzez przyjęcie, ze organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił skarżącemu propozycje pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 ww. ustawy wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumenty przedstawione w skardze.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie są trafne.

Wskazać należy, że trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał w niniejszej sprawie, że w przepisach wprowadzających ustawodawca wprowadził trzy tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz przez inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej, tj.:

1. - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających KAS);
2. - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających KAS);
3. - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 przepisów wprowadzających KAS).

Za błędne uznać należy stanowisko skarżącego kasacyjnie, że w świetle art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających dyrektor izby administracji skarbowej mógł mu przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że zarówno propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z art. 165 ust. 3 ustawy, odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, a to zastrzeżenie stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają: (-) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (-) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. Z ww. zastrzeżenia wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby, a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że wyraz "odpowiednio" zawarty w art. 165 ust. 7 ustawy jest wyrazem porządkującym kwestię: kto, tj. dyrektor jakiej komórki organizacyjnej, składa (przedstawia) pisemną propozycję wobec swoich pracowników oraz funkcjonariuszy. Przepis ten dotyczy także pracowników i funkcjonariuszy, dla których pracodawcą/przełożonym jest dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości, stąd porządkujące użycie słowa "odpowiednio". Natomiast spójnik "albo" w języku polskim komunikuje, że możliwa jest tylko jedna z dwóch wzajemnie wykluczających się sytuacji, które spójnik łączy (rozdziela). W przepisie spójnik "albo" rozdziela rodzaje propozycji (propozycję zatrudnienia od propozycji pełnienia służby) co oznacza, że każdemu pracownikowi oraz funkcjonariuszowi możliwe było przedstawienie tylko jednej z propozycji: albo propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby.

Skoro art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających KAS – odnośnie funkcjonariuszy - stanowi wprost, że organy w nim wymienione, w terminie do 31 maja 2017 r., składają funkcjonariuszom pisemną propozycję określającą nowe warunku zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, to złożenie funkcjonariuszowi jednej z tych propozycji powoduje wykonanie obowiązku nałożonego na ten organ. Wybór jednej z propozycji powodował, że organ nie miał obowiązku, ale też i prawnych możliwości, przedstawić funkcjonariuszowi dwóch propozycji, jednej dotyczącej propozycji pracy i drugiej dotyczącej propozycji służby. Przedstawienie jednej z propozycji, w tym przypadku propozycji pracy, spowodowało, że organ uczynił zadość wymogom wynikającym z art. 165 ust. 7 tej ustawy i nie popadł tym samym w bezczynność w zakresie nieprzedstawienia propozycji służby.

Bez znaczenia przy tym pozostaje także fakt, czy propozycja zatrudnienia została przez skarżącego przyjęta, czy też odmówił on jej przyjęcia. Wskazana okoliczność miała bowiem wpływ jedynie na to, czy stosunek służbowy przekształcił się następnie w stosunek zatrudnienia, czy też wygasł.

Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji znalazło potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego".

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że PwKAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS).

W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 PwKAS). Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 u.K.A.S. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.

Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.

W niniejszej zaś sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w przedstawieniu skarżącemu propozycji określającej warunki pełnienia służby. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że PwKAS przewidują trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej, wśród których jedną z możliwych opcji jest przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy. Odmowa przyjęcia propozycji pracy wiążę się z wygaśnięciem stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2 PwKAS).

Zgodnie zaś z art. 170 ust. 4 PwKAS w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, że w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Jednocześnie, w świetle art. 276 ust. 6 ustawy o KAS od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lub wydanej w wyniku odwołania, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Tym samym, w niniejszej sprawie – wbrew temu, co twierdzi autor skargi kasacyjnej – organowi nie można zarzucić bezczynności wyrażającej się w braku złożenia propozycji służby, albowiem nie miał on obowiązku przedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji pełnienia służby, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, ponieważ nieprzedstawienie tej propozycji stanowi jedno z możliwych rozwiązań prawnych przewidzianych w PwKAS. W tej sytuacji nieprzedstawienie propozycji służby nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.