Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1444/16 odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa w Krakowie na procedurę zewnętrzną [...] Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie zawarcia umowy na udostępnienie miejsca w celu zorganizowania letniego ogródka kawiarnianego/gastronomicznego w Rynku Głównym, małym Rynku oraz na Placu Szczepańskim w Krakowie.
W ocenie Sądu zaskarżona procedura zewnętrzna [...] Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie zawarcia umowy na udostępnienie miejsca w celu zorganizowania letniego ogródka kawiarnianego/gastronomicznego w Rynku Głównym, małym Rynku oraz na Placu Szczepańskim w Krakowie, nie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a"), ani też w żadnej innej kategorii wymienionej w art. 3 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że wyłączona jest kognicja sądu administracyjnego w niniejszej sprawie.
Sąd uznał, że w/w procedura stanowi jedynie syntetyczny zbiór wskazówek dotyczących zasad udostępnienia miejsca pod ogródki gastronomiczne. Została opracowana z uwzględnieniem szeregu aktów prawnych, aby przedsiębiorca zainteresowany złożeniem wniosku mógł w prosty i czytelny sposób zorientować się w procedurze zawierania stosownej umowy. Sama procedura nie kreuje uprawnień i obowiązków, nie jest źródłem prawa materialnego, gdyż te wynikają z powołanych w niej aktów prawnych.
Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniosła skarżąca Spółka zaskarżając postanowienie w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a., przy jednoczesnym pominięciu i niezastosowaniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.), skutkujące przyjęciem, iż zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa – procedura [...] nie mieści się w katalogu aktów prawnych lub czynności, które mogą być przedmiotem skargi. Podniesiono, że art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien być zastosowany w niniejszej sprawie jako lex specialis względem art. 3 § 2 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej spółki wniesiona skarga realizuje wszelkie przesłanki zaskarżenia na gruncie tego przepisu, bowiem dotyczy zarządzenia podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej i z tego powodu podlega sądowej kontroli legalności i powinna zostać rozpoznana co do istoty sprawy.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że to regulacja samorządowa powinna w okolicznościach niniejszej sprawy stanowić podstawę dopuszczalności skargi oraz zakresu aktów podlegających kontroli sądu administracyjnego (lex specialis), nie zaś wyłącznie przepisy ogólne ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (lex generali). Wskazano, że zaskarżaniu do sądu administracyjnego podlegają także te uchwały, które i zarządzenia organów gminy, które pozostają w sferze wewnętrznych aktów administracji i nie posiadają charakteru aktów prawa miejscowego.
Wobec tego uznano, że bez względu na kwalifikację prawną zaskarżonego zarządzenia – procedury [...] – jako aktu prawa miejscowego, czy wewnętrznego, stanowi on przedmiot kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g, jako akt wydany w granicach zadań realizowanych przez organy gminy – Prezydenta Miasta Krakowa i na podstawie jego upoważnienia.
Podkreślono, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt z zakresu administracji publicznej, a w szczególności akt z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym.
Wskazano, że udostępnienie powierzchni pod organizację ogródka składa się z dwóch etapów: w pierwszym podmiot ubiegający się o udostępnienie powierzchni składa wniosek, który podlega weryfikacji co do spełnienia wymogów formalnych. Wniosek ten rozpatruje Dyrektor, który kwalifikuje – bądź nie – wnioskującego do zawarcia umowy. Podkreślono, że prowadzone w pierwszym etapie postępowanie zostaje w efekcie zakończone rezultatem władczej i jednostronnej oceny co do kwalifikowalności danego podmiotu w myśl § 5 pkt 5 uchwały Rady Miasta Krakowa nr [...] w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto, a nie zawarciem umowy, co miałoby miejsce w przypadku prowadzenia negocjacji. Wskazano, że dopiero w drugim etapie postępowania, w razie zakwalifikowania przedsiębiorcy, wnioskodawca zawiera umowę najmu powierzchni z zarządzającym.
Podkreślono, że rozróżnienie etapów w sprawie udostępnienia powierzchni na etap stosunków o charakterze administracyjnym oraz następującego po nim etapu cywilnoprawnego, pozostaje charakterystyczne dla czynności gospodarowania mieniem komunalnym, co niewątpliwie – w ocenie skarżącej spółki – ma miejsce w przypadku udostępnienie powierzchni publicznej pod prywatną działalność gospodarczą, jak w niniejszej sprawie.
Wskazano na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 951/16w sprawie dotyczącej skargi na zarządzenie nr [...], którego zapisy są uzupełniane i rozszerzane przez przepisy zaskarżonego zarządzenia – procedury [...]. Podano, że Sąd orzekający w tymże wyroku nie miał wątpliwości, iż zarządzenie nr [...] określa generalne i abstrakcyjne normy prawne, bowiem ustala sposób postępowania i przesłanki pod jakimi może być udzielona zgoda na czasowe zajęcie wszystkich nieruchomości zarządzanych przez Prezydenta Miasta Krakowa, a stanowiących własność Gminy miejskiej Kraków albo Skarbu Państwa. Skoro zatem zarządzenie nr [...] posiada charakter aktu prawa miejscowego, to – w ocenie skarżącej spółki – także zaskarżony akt (procedura [...]) należy traktować jako akt normatywny o generalnym i abstrakcyjnym charakterze.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Krakowa – podzielając stanowisko Sądu I instancji – wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, względnie jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Argumentując odrzucenie skargi kasacyjnej organ wskazał, że skarga ta została złożona po upływie terminu.
Na wypadek uznania, że skarga kasacyjna została złożona w terminie wskazano, że procedura [...] nie znajduje się w katalogu spraw, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Prezydenta zaskarżona procedura nie jest żadnym z aktów lub czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej, gdyż nie jest przez organy wydawana. Oczywistym jest bowiem, że dyrektor wydziału nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 11a ust. 1 u.s.g., ani też podmiotem, o którym mowa w art. 33 ust. 4 u.s.g. Błędnie zatem powołano się w skardze kasacyjnej na normę wynikającą z art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem Prezydenta Miasta Krakowa, nie mógł on upoważnić dyrektora do wydawania w swoim imieniu zarządzeń, zatem nie można przyjąć, że procedura jest zarządzeniem gminy i podlega kontroli sądu administracyjnego. Podkreślono, że skargą w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. mogą być objęte wyłącznie uchwały i zarządzenia organów gminy podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Procedura [...] nie mieści się również i w tym katalogu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej, które nie okazały się skuteczne.
Naczelny Sąd Administracyjny zastosował w sprawie art. 182 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarga kasacyjna została w niniejszej sprawie wniesiona w terminie. Odpis zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi doręczono pełnomocnikowi skarżącej spółki w dniu 16 lutego 2017 r., zatem 30 – dniowy termin do wniesienia skargi kasacyjnej upływał w dniu 18 marca 2017 r., natomiast czynności tej dokonano w dniu 17 marca 2017 r. (data stempla pocztowego), a więc w terminie.
Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego procedura zewnętrzna [...], nie znajduje się w tym katalogu. W szczególności nie jest decyzją administracyjną, ani też innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że nie mogła ona stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego.
Wskazać bowiem należy, że z akt sprawy wynika, iż procedura zewnętrzna [...] nie jest aktem prawa miejscowego, stanowi zbiór wskazówek i zasad dotyczących zasad udostępniania miejsca pod ogródki kawiarniane/gastronomiczne w Rynku Głównym, Małym Rynku oraz na Placu Szczepańskim w Krakowie. Nie rozstrzyga zatem o prawach i obowiązkach strony postępowania, nie ma charakteru władczego, za pośrednictwem którego można by wywodzić o rozstrzygnięciu w przedmiocie praw lub obowiązków skarżącej Spółki. Wobec tego uznać należy, że zaskarżona procedura nie należy do żadnej z kategorii wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że nie podlega ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tym samym zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W odniesieniu natomiast do możliwości zaskarżenia przedmiotowej procedury do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., to – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – i ten zarzut skargi kasacyjnej również uznać należy za chybiony. Zgodnie bowiem, z w/w przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona w niniejszej sprawie procedura [...] nie jest zaś zarządzeniem w rozumieniu powołanego przepisu, podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.
W nawiązaniu do powołanego w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 951/16 – którym to wyrokiem Sąd oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 2 sierpnia 2011 r. – wskazać należy, że sprawa rozpoznawana tym wyrokiem nie jest tożsamą ze sprawą niniejszą, zatem nie można oczekiwać zbieżnych rozstrzygnięć.
Wobec powyższego uznać należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu zasadnie uznał, iż skarga na procedurę zewnętrzną [...] Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie zawarcia umowy na udostępnienie miejsca w celu zorganizowania letniego ogródka kawiarnianego/gastronomicznego w Rynku Głównym, małym Rynku oraz na Placu Szczepańskim w Krakowie jest niedopuszczalna.
Tym samym wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zaskarżone postanowienie o odrzuceniu skargi odpowiada prawu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
Nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 p.p.s.a., że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 p.p.s.a. Dlatego też w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203, i art. 204 p.p.s.a. W innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.