Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1835/06, uchylający decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie sprawy:
Wojewoda M. decyzją z dnia [...] nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę L. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w L. przy ul. P., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 1295 m². W uzasadnieniu decyzji Wojewoda M. podał, że według wypisu z ewidencji gruntów przedmiotowa działka w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła las. W dniu 27 maja 1990 r. sprawy lasów regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) oraz ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm.). Według art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym państwowe lasy i grunty leśne stanowią państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo, nadzór i kontrolę sprawuje Minister Leśnictwa. Jednocześnie wszystkie grunty leśne o zwartej powierzchni co najmniej 0,1 ha powinny być trwale utrzymane pod uprawą leśną (art. 7 ust. 1). Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami leśnymi są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów, jako las. Wojewoda powołał się również na negatywne stanowisko Nadleśnictwa J. wyrażone w piśmie z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się w ustawowym zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa J., w związku z czym nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i nie stała się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy L. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy L., decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody M. Organ odwoławczy wskazał, że z zebranego materiału dowodowego, a przede wszystkim z odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia 28 stycznia 1983 r. sygn. akt Ns [...] oraz z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i została oznaczona w ewidencji gruntów jako grunt leśny. Wpisami tymi organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym są bezwzględnie związane.
W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej tj. w dniu 27 maja 1990 r. problematykę państwowych gruntów leśnych regulowała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym, która ustalała pojęcie państwowego gospodarstwa leśnego, jako tożsamego z gruntem stanowiącym własność państwową, związanym z gospodarką leśną (art. 1 i nast.). Wspomniana ustawa przewidywała możliwość dopuszczenia do korzystania z obszarów leśnych przez inne działy administracji z zastosowaniem trybów w niej przewidzianych (art.17). Pozostawały one jednak nadal gruntami objętymi regulacjami tej ustawy, choćby nie były zalesione. Dla wykazania przynależności takich gruntów do lasów państwowych nie była wówczas wymagana żadna decyzja o powierzeniu czy ustanowieniu zarządu taką nieruchomością konkretnej jednostce leśnej a administrację państwowego gospodarstwa leśnego sprawowały i sprawują nadal odpowiednie jednostki Lasów Państwowych. W rezultacie sporna działka, jako nie należąca w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) - do którejkolwiek z jednostek wymienionych w tym przepisie, była wyłączona z komunalizacji na mocy art. 11 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, gdyż mienie administrowane przez Lasy Państwowe służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do ministra właściwego w sprawach leśnictwa (naczelnego organu administracji rządowej).
Uwzględniając skargę Miasta L. wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 lutego 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji z powodu niewyjaśnienia w sposób dostateczny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy co naruszyło art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podniósł, że zasadnicze znaczenie, w rozpatrywanej przez organ sprawie, miało więc ustalenie, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła las lub grunt związany z gospodarką leśną oraz czy w związku z tym w dacie 27 maja 1990 r. wchodziła w skład zasobu państwowego gospodarstwa leśnego. W ocenie Sądu, organy z naruszeniem art. 77 § 1 Kpa, nie zebrały i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego dla dokonania jednoznacznego wyjaśnienia tej kwestii. Z akt sprawy wynika, że dokumentem w oparciu, o który organy obu instancji poczyniły ustalenia, iż sporna nieruchomość stanowiła las, jest wypis z ewidencji gruntów. Organy nie dostrzegły, że dokument ten przedstawia dane według stanu na dzień 8 maja 2002 r., podczas gdy decydujący dla rozstrzygnięcia sprawy o komunalizację mienia z mocy prawa jest stan faktyczny istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Należy pamiętać, że zapisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany faktyczne i prawne ustalone w innym trybie przez inne organy orzekające. Wpis w ewidencji gruntów nie mógł stanowić wiążącej podstawy ustalenia, że grunty będące przedmiotem sprawy komunalizacyjnej stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. grunty leśne. Jest to tym bardziej istotne, gdyż według karty inwentaryzacyjnej nr [...] sporny grunt został określony jako "Działka budowlana nie zabudowana". Wobec sprzecznych danych wynikających z treści dokumentów oraz twierdzeń uczestników postępowania organy administracji powinny wnikliwie zbadać, czy będąca przedmiotem postępowania komunalizacyjnego nieruchomość według stanu na dzień 27 maja 1990 r., rzeczywiście stanowiła las, biorąc pod uwagę podniesioną przez Gminy L. okoliczność, że przedmiotowa działka powstała w wyniku parcelacji gruntów przed drugą wojną światową. W tej kwestii nieobojętny jest także pierwotny sposób nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia stwierdzonego postanowieniem Sądu Powiatowego w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia [...] stycznia 1983 r. sygn. akt Ns [...]. Jeśli zaś chodzi o lasy, to lasy stanowiące majątek osób fizycznych i prawnych określone w dekrecie z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U Nr 15, poz. 82 ze zm.) stały się własnością Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tego dekretu, czyli 27 grudnia 1944 r. Odnosiło się to także do lasów stanowiących części majątków ziemskich podlegających przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, lasy te bowiem nie zostały objęte reformą rolną. Według powołanego dekretu przejście własności określonych w dekrecie lasów na Skarb Państwa następowało z mocy samego prawa (ex lege), przy czym dekret ten nie przewidywał stwierdzenia w formie decyzji organu administracji państwowej, że określone lasy i grunty leśne podlegały działaniu jego przepisów. Zgodnie z przepisami § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 20 stycznia 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (Dz. U. z 1945 r., Nr 4, poz.
- lasy i grunty leśne objęte działaniem dekretu przejmowała, na podstawie protokołów, Dyrekcja Naczelna Lasów Państwowych przez właściwe dyrekcje lasów państwowych.
Sąd uchylając zaskarżone decyzje wskazał organom, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy muszą wyjaśnić, czy nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Państwa, czy też zachodziły przeszkody do zastosowania w stosunku do niej przepisów dekretu z dnia 12 grudnia 1944 r., takie mianowicie, że nieruchomość nie była lasem, co tym samym potwierdzałoby konieczność uzyskania przez Skarb Państwa tytułu prawnego do nieruchomości w innym trybie (np. zasiedzenia).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. domagając się zmiany wyroku przez oddalenie skargi Gminy L., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. Nr 101, poz. 444).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r. jest niezgodny z prawem i jako taki powinien być uchylony. Zarzucono, że Sąd nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności faktycznych, a przede wszystkim tego, że nieruchomość w L. przy ul. [...] dz. ew. 13 stanowiła w dacie 27 maja 1990 r. grunt leśny, co zostało dostatecznie wykazane. Podkreślono, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana Nadleśnictwu J. w zarząd na mocy ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r., a grunt ten nigdy nie został wyłączony z produkcji leśnej. Nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy forma nabycia przez Skarb Państwa wskazanej nieruchomości. Pojęcie "las" - zgodnie z art. 3 ustawy o lasach – nie oznacza wyłącznie powierzchni zadrzewionej i zakrzewionej, ale las to również budynki i budowle wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Lasów Państwowych Nadleśnictwa J. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1835/06, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (bez wskazania dokładnie którego punktu art. 5 ust. 1 dotyczą zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej), a także niewłaściwego zastosowania art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444).
Stanowiska skarżącego nie można podzielić. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., zwrócił jedynie uwagę, że ustalenia organów administracji zapadły w oparciu o materiał dowodowy, który nie mógł przesądzić o odmowie komunalizacji spornego mienia.
Na wstępie zaznaczyć należy, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. uzależnia nabycie mienia przez gminę, w formie przekształcenia z mocy prawa własności dotąd państwowej w prawo własności odpowiedniej gminy. Powyższe przekształcenie uwarunkowane jest przy tym wystąpieniem w dniu 27 maja 1990 r. następujących przesłanek pozytywnych: przedmiotowe mienie musiało być mieniem ogólnonarodowym oraz należeć do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej.
Wykładni art. 5 ust. 1 powyższej ustawy należy przy tym dokonywać z uwzględnieniem jej pozostałych przepisów, w tym zwłaszcza określających negatywne przesłanki uwłaszczenia gmin. Tego rodzaju przesłanki zawiera m. in. przepis art. 11 ust. 1, który stwierdza, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art.
- Nie budzi wątpliwości pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, że grunty leśne wchodzące w dacie 27 maja 1990 r. (data wejścia w życie ustawy) w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego nie mogły podlegać komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 powyższej ustawy z uwagi na treść przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Sporna jest natomiast okoliczność faktyczna, czy w dacie wejścia w życie ustawy, nieruchomość położona w L. przy ulicy [...], oznaczona w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...] była działką leśną, która wchodziła w skład Państwowego Gospodarstwa Leśnego.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie powołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia18 września 2001 sygn. akt I SA 694/00, LEX nr 78922). Z tej przyczyny dokonywanie ustaleń odnoszących się do wskazanej wyżej daty w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków z lat późniejszych nie mogło być uznane za prawidłowe wyjaśnienie przedmiotowego stanu faktycznego, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji.
Dodać należy, że Wojewódzki Sąd nie stwierdził ostatecznie że przedmiotowy grunt stanowi las, czy też nie jest on gruntem leśnym. Zaznaczył jednakże nietypowy - jak dla terenu leśnego – sposób nabycia przez Skarb Państwa prawa własności spornej nieruchomości. Przez to wskazywał na istniejące w sprawie wątpliwości, dotyczące przeznaczenia tego mienia w dniu 27 maja 1990 r.
Odnosząc się natomiast do kwestii posiadania przez wnoszącego skargę kasacyjną tytułu prawnego do przedmiotowego gruntu, który Lasy Państwowe Nadleśnictwo J. wywodziły z przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444) trzeba wyraźnie zaznaczyć, że ta argumentacja nie jest trafna, bowiem komunalizacja mienia z mocy prawa, jak wyżej nadmieniono, nastąpiła według stanu na dzień 27 maja 1990 r., a zatem w momencie, gdy ustawa o lasach jeszcze nie istniała. Tym samym nie jest uzasadniony zarzut niewłaściwego zastosowania art. 3 i 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował w zaskarżonym wyroku wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. O wyłączeniu spod komunalizacji spornego mienia mogła zatem zadecydować tylko treść samej ustawy z dnia 10 maja 1990 r., a dokładnie regulacja zawarta w jej art. 11 ust. 1 pkt 2. Czy ta okoliczność jednak w tej sprawie wystąpiła, organy będą musiały dopiero wyjaśnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem wbrew stanowisku strony skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy, nie naruszył przepisów prawa materialnego.
Mając na uwadze, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o przepis art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).