Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 393/09 oddalił skargę G. B. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) stycznia 2009 r. nr (...) o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym: G. B. wnioskiem z dnia (...) lutego 2003 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o "wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wzruszenia orzeczenia administracyjnego wydanego przez Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawie datowanego (...) października 1965 r. znak: dz.kw. (...) Prez. (...) dotyczącego przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. (...) Nr hip.: "Nieruchomość Nr. (...)". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...) zawiesiło postępowanie do czasu ustalenia treści kwestionowanej decyzji i wezwało skarżącego do wystąpienia do sądu wieczystoksięgowego o wydanie poświadczonej kopii zakwestionowanej decyzji, stwierdzając w uzasadnieniu, że nie można orzekać o stwierdzeniu nieważności decyzji nie posiadając nawet jej kopii. Na skutek wniosku G. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie z dnia (...) lutego 2007 r. uznając, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania.
Decyzją z dnia (...) grudnia 2007 r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. umorzyło postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniosku G. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) stycznia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia (...) grudnia 2007 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że pomimo pism skierowanych do organów administracji, w posiadaniu których powinno znajdować się wskazane we wniosku orzeczenie, w tym do Archiwum Państwowego m. st. Warszawy, Archiwum Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego oraz do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa, nie udało się uzyskać tego orzeczenia, jak również potwierdzić faktu jego wydania. Dokonując oceny sprawy uwzględniono: kopię umowy sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego nr rep. (...) z dnia (...) marca 1944 r., mocą której T. B. i E. B. kupili nieruchomość położoną przy ul. O., oznaczoną nr hip. "Nieruchomość nr (...)". Organ stwierdził, że w umowie tej nie wskazano numeru ewidencyjnego nieruchomości przy ul. O., a z akt przesłanych do Kolegium przez Urząd m. st. Warszawy wynika, że nieruchomość położona w Warszawie, przy ul. O. należała do zupełnie innych osób, które czyniły starania o jej odzyskanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wbrew twierdzeniu zawartemu we wniosku, uzyskane przez Kolegium dokumenty nie dowodzą ani nie uprawdopodabniają, że w sprawie, której dotyczy wniosek G. B., zostało wydane orzeczenie, którego stwierdzenia nieważności domaga się skarżący. Gdyby dokumenty te potwierdzały chociażby sam fakt wydania takiego orzeczenia i doręczenia go stronie, zasadne byłoby rozważenie wszczęcia postępowania o odtworzenie tego orzeczenia w trybie postępowania o odtworzenie akt zaginionych.
Kolegium zaznaczyło, że przejście nieruchomości na własność gminy m. st. Warszawy na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279) następowało z mocy prawa. Przepis art. 2 dekretu wprost stanowił, że "Dekret niniejszy stanowi podstawę dla przepisania we właściwych księgach hipotecznych na rzecz gminy m. st. Warszawy tytułów własności gruntów, określonych w art. 1." Stosownie natomiast do art. 7 ust. 1 dekretu, wniosek o przyznanie na gruncie warszawskim jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną przysługiwał dotychczasowemu właścicielowi gruntu, prawnemu następcy właściciela, będącemu w posiadaniu gruntu, lub osobie prawa jego reprezentującej, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownikom. Zdaniem organu, zarówno okoliczność złożenia przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny wniosku z dnia 11 lutego 1949 r. do Zarządu Miejskiego w m. st. Warszawie o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. O. hip. (...), który to Urząd nie należał do kręgu podmiotów wymienionych w cytowanym wyżej przepisie, jak również fakt złożenia przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie wniosku z dnia (...) października 1965 r. do Państwowego Biura Notarialnego o ujawnienie tytułu własności w księdze wieczystej (zbiorze dokumentów) nieruchomości przy ul. O., oznaczonej Nr hip. (...), nie są dowodami wydania i wejścia do obrotu prawnego orzeczenia wskazanego we wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że nie może prowadzić postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do decyzji nieistniejącej, bądź takiej, której wydania nie można wykazać na podstawie wyników przeprowadzonego postępowania.
Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożył G. B. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. M. i A. B.. Skarżący podniósł, iż w sprawie jest bezsporne, że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. O. nr hip. (...) należała do rodziny skarżącego stanowiąc własność dziedziczną na mocy aktu kupna sporządzonego w dniu (...) marca 1944 r. Nieruchomość ta stanowiła plac niezabudowany o pow. 663,5 m²; grunt objęty został działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy; a "wniosek - orzeczeniowy wydany przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie (...) października 1965 r. nr (...) o przejściu nieruchomości na własność ówczesnego Skarbu Państwa.". Skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znalazł argumentu, który uzasadniłby decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia (...) października 1965 r. Zdaniem skarżącego, w decyzji był ewidentny błąd odnoszący się do daty orzeczenia. Skarżący stwierdził, że jego sprawa dotyczy gruntu nieruchomości warszawskiej oznaczonej d. nr hip. (...), co potwierdza akt kupna oraz zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia (...) maja 1990 r. W obu tych dokumentach brak jest wskazania numeru ul. O.. Zdaniem skarżącego, decyzja ustanawiająca użytkowanie wieczyste dla nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. O. wskazuje na nr hip. (...), a więc jest to jej numer hipoteczny. W tym stanie rzeczy zupełnie niezrozumiałe jest stwierdzenie, że z akt sprawy przesłanych do Kolegium wynika, że "nieruchomość położona przy ul. O. należała do zupełnie innych osób, które czyniły starania o jej odzyskanie". Taka argumentacja stoi w rażącej sprzeczności z art. 8 i 9 K.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek prowadzenia postępowania "w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli", jak również obowiązek odszukania pełnej dokumentacji dotyczącej nieruchomości oznaczonej d. nr hipotecznym (...) położnej przy ul. O. w W. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 393/09 odrzucił skargę A. B. Oddalając skargę G. B. i M. M. wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 393/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Nie budzi - zdaniem Sądu - wątpliwości stan faktyczny ustalony przez organ. Sąd podkreślił, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, a celem tego postępowania jest zbadanie, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Jeśli zatem ma być badana ważność decyzji, to taka decyzja musi istnieć, musi być aktem administracyjnym istniejącym w obrocie prawnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., do którego wpłynął wniosek G. B. o stwierdzenie nieważności decyzji, działając zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., zwróciło się do Archiwum Państwowego m. st. Warszawy, Archiwum Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego oraz Sądu Rejonowego dla Warszawy - Mokotowa o przesłanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się strona, jednak otrzymało odpowiedź, że archiwa tej decyzji nie posiadają. Skoro zatem ani G.B., który wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji, decyzji tej nie przedstawił, ani też organ, pomimo poczynionych starań, jej nie uzyskał, to prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że nie może prowadzić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w stosunku do decyzji nieistniejącej, bądź której faktu wydania nie można wykazać na podstawie przeprowadzonego postępowania.
Sąd wskazał, że "wniosek - orzeczeniowy wydany przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie (...) października 1965 r. nr (...) o przejściu nieruchomości na własność ówczesnego Skarbu Państwa", na który wskazał skarżący, to wniosek Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie do Państwowego Biura Notarialnego o ujawnienie tytułu własności Skarbu Państwa w księdze wieczystej (zbiorze dokumentów) nieruchomości przy ul. O., oznaczonej nr hip. (...), a nie orzeczenie.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G.B., reprezentowany przez adwokata, złożył skargę kasacyjną. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez ograniczenie się przy rozstrzyganiu w sprawie jedynie do zarzutów oraz wniosków skargi, a tym samym nieskontrolowanie zgodności z prawem prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postępowania, a także przez niewzięcie pod uwagę okoliczności, iż organ prowadzący postępowanie nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie słuszny interes obywateli, ponadto faktu, iż organ zaniechał obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a w szczególności:
- nie ustalił poprawnego adresu nieruchomości położonej przy ul. O. w W. (nr hip. (...)), której właścicielami byli spadkodawcy G.B. i M. M.;
- nie ustalił, czy sygnatura podana we wniosku przez G. B. dotyczyła wniosku PRN w m. st. Warszawie o wpisanie tytułu własności do księgi wieczystej z dnia (...) października 1965 r., czy decyzji administracyjnej PRN w m. st. Warszawie odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej przy ul. O. (nr hip. (...)) szczególnie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze otrzymało od wnioskodawcy ww. wniosek;
- nie poinformował wnioskodawcy o wadliwości tego wniosku, a także nie ustalił, czy wnioskodawca wnioskuje o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego wywłaszczającego przedmiotową nieruchomość;
- nie podjął czynności mających na celu ustalenie, czy takie orzeczenie administracyjne wywłaszczające ww. nieruchomość zostało kiedykolwiek wydane, a jeśli tak, to w jakiej dacie i pod jaką sygnaturą;
- nie zinterpretował intencji wnioskodawcy we wniosku z dnia (...) lutego 2003 r. w sposób wyczerpujący oraz nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony;
- nie działał wnikliwie i szybko, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania (6 lat), a przede wszystkim sposób jego prowadzenia;
- nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy oraz nie wyjaśnił okoliczności, jak również nie pouczył G. B. i M. M. o nieprawidłowościach związanych ze złożonym w dniu 19 lutego 2003 r. wniosku o stwierdzenie nieważności "orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia (...) października 1965 r. znak: dz.kw. (...) przez (...) dotyczącego przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. O. nr hip. (...)";
- mylnie uznał, iż wniosek PRN m. st. Warszawy z dnia (...) października 1965 r. nie jest decyzją administracyjną w sytuacji, gdy stwierdził, że brak jest innego orzeczenia stwierdzającego przejście własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a ww. wniosek był podstawą do wpisu Skarbu Państwa w Księgach Wieczystych jako właściciela oraz w sytuacji, gdy wniosek ten zawierał klauzulę o charakterze decyzyjnym, która stwierdzała przejęcie warszawskiej nieruchomości przy ulicy O. przez Skarb Państwa na mocy dekretu, a tym samym nie wypełniono obowiązków wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 oraz art. 77 § 1 K.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że we wniosku złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnioskodawca zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczającej przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, przy czym określił, jaka jest to nieruchomość oraz określił rodzaj decyzji, której stwierdzenia nieważności się domaga. G. B. w toku postępowania załączył ponadto do wniosku odpis aktu notarialnego z dnia (...) marca 1944 r. (nr rep. (...)), którą to umową T. B. i E. B. zakupili przedmiotową nieruchomość. Niezrozumiałym jest więc, dlaczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie sprawdziło oczywistych niejasności we wniosku z dnia (...) lutego 2003 r. związanych z dokładnym, aktualnym adresem ww. nieruchomości, a w szczególności nie wyjaśniło oczywistego błędu wnioskodawcy przy określeniu sygnatury oraz daty wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej dla m. st. Warszawy o przejęciu na własność przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości. Szczególnie, gdy w toku postępowania wnioskodawca przedłożył do akt sprawy wniosek PRN w m. st. Warszawie o wpisanie tytułu własności do księgi wieczystej z dnia 14 października 1965 r., który to wniosek uznał za orzeczenie administracyjne wywłaszczające nieruchomość, do której rości sobie prawa.
W takich okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. winno było wyprowadzić wnioskodawcę z błędu co do przedmiotu oraz treści, a także skutków, jakie wywierał wniosek z 1965 r. Organ miał obowiązek pouczenia wnioskodawcy, że nie jest to orzeczenie o przejęciu przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości w wyniku wywłaszczenia na mocy dekretu warszawskiego. Kolegium nie tylko nie poinformowało wnioskodawcy o jego mylnym pojęciu co do charakteru pisma PRN w m.st. Warszawie z dnia (...) października 1965r. ale i samo przyjęło mylne założenie, że oprócz tego wniosku istnieje jeszcze orzeczenie administracyjne o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości wydane w takiej samej dacie oraz o takiej samej sygnaturze i o nadesłanie takiej "decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawy z dnia (...) października 1965 r. nr (...) odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości przy ul. O. w W." wystąpiło do Prezydenta m. st. Warszawy, do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa X Wydział Ksiąg Wieczystych, jak również do Archiwum Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie. Organy w odpowiedzi na pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oświadczyły, że w posiadanych przez nich aktach dotyczących przedmiotowej nieruchomości brak jest "decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie nr (...) z dnia (...) października 1965 r. orzekającej o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej przy ul. O. (...) lub (...) w W.."
Gdyby organ administracji publicznej na etapie rozpoznania wniosku z dnia (...) lutego 2003 r. ustalił, że orzeczenie administracyjne orzekające o odmowie przyznania byłym właścicielom prawa własności czasowej do nieruchomości położone w Warszawie przy ul. O. nr hip. (...) mogło zostać wydane w innej dacie oraz z inną sygnaturą akt oraz poinformował o tym fakcie wnioskodawcę, poszukiwania zaginionej decyzji przybrałyby szerszy zakres, a przede wszystkim prawidłowy tor. Można wymagać tego od organu administracji publicznej tym bardziej, że sama data 1965 r. budzi wątpliwości co do poprawności okresu wydania takiego orzeczenia z uwagi na to, że odmowy przyznania własności czasowej byłym właścicielom wywłaszczonych dekretem nieruchomości wydawane najczęściej w latach 1946 - 1955.
Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że wniosek PRN w m. st. Warszawie o wpisanie tytułu własności do księgi wieczystej z dnia (...) października 1965 r., to nie jest decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, na podstawie której wywłaszczono przedmiotową nieruchomość. Należy więc uznać, że przy takim założeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie podjęło wszelkich możliwych i wymaganych czynności do pozyskania właściwego orzeczenia administracyjnego, a te które zostały przez ten organ podjęte okazały się działaniami niewystarczającymi.
Do chwili obecnej, wnioskodawca nie może jednoznacznie stwierdzić, czy była w ogóle wydana taka decyzja i czy znajduje się ona gdzieś w archiwach z uwagi na nieprecyzyjne (a może nawet zbyt precyzyjne - jednak nieprawidłowe) oznaczenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. szukanego orzeczenia. Również brak ustalenia, pod jakim numerem figuruje w ewidencjach przedmiotowa nieruchomość, należy uznać za rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest winą wnioskodawcy, iż organy administracyjne posługiwały się zarówno nr (...) jak i (...) opisując nieruchomość położoną przy ul. O. w W. nr hip. "Nieruchomość nr (...)". Wnioskodawca przedłożył akt notarialny oraz określił we wniosku nieruchomość za pomocą nr hipotecznego.
Zdaniem pełnomocnika G. B., działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. narusza art. 8 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz niepodjęcie niezbędnych czynności w celu uświadomienia obywateli (wnioskodawcy i uczestników) o uchybieniach, którymi został dotknięty ich wniosek wszczynający postępowanie z uwagi na podanie niewłaściwej daty, nazwy jak również sygnatury orzeczenia w stosunku do którego wniesiono o stwierdzenie nieważności. Działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszyło art. 9 K.p.a. przez brak informowania wnioskodawcy oraz uczestników o brakach oraz uchybieniach we wniosku z dnia 19 lutego 2003 r., które były powodem późniejszych decyzji zawieszających, a ostatecznie umarzających postępowanie w sprawie. Działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszyło także art. 12 K.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób pobieżny, mało wnikliwy oraz szkodliwy dla wnioskodawcy przez okres kilku lat, podczas gdy postępowanie trwałoby o wiele krócej, gdyby organ postępował zgodnie z wytycznymi ustawodawcy.
Działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszyło także art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego, z uwagi na wadliwe określenie orzeczenia administracyjnego wywłaszczającego przedmiotową nieruchomość, a konsekwencji niedotarcie i nierozpatrzenie kluczowego dla sprawy dowodu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, polegającego na ograniczeniu się przez Sąd pierwszej instancji przy rozstrzyganiu sprawy jedynie do zarzutów oraz wniosków skargi i nieskontrolowanie zgodności z prawem postępowania organu administracji publicznej, które naruszyło art. 7, 8, 9, 12 i 77 § 1 K.p.a.
Wobec tak sformułowanej podstawy kasacyjnej w pierwszej kolejności oceny wymaga zarzut dotyczący granic sądowej kontroli dokonanej zaskarżonym wyrokiem. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami strony oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza orzekanie tylko i wyłącznie w zakresie wyznaczonym granicami sprawy administracyjnej, której dotyczy zaskarżony akt lub czynność organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt I FSK 68/05, Lex nr 172990). Granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza natomiast przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu administracji publicznej.
Ze względu na treść art. 134 § 1 P.p.s.a. rozpoznanie sprawy w jej granicach oznacza przede wszystkim odniesienie się do stawianych w skardze zarzutów, ale także wyjście poza te zarzuty i zbadanie zaskarżonego aktu, czy nie narusza on zarówno prawa materialnego, jak i formalnego. O naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. można mówić, jeżeli sąd wykroczyłby poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdyby nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów skargi sąd nie powinien był ich pominąć.
Należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedmiotową sprawę rozstrzygnął w jej granicach wyznaczonych decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Sąd zbadał w pełnym zakresie ("w granicach danej sprawy") zgodność z prawem zaskarżonego aktu podzielając stanowisko organu administracji o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego wobec ustalenia, że nie istnieje decyzja będąca przedmiotem wnioskowanej kontroli.
Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł, albo nie istniał od początku, jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 tego Kodeksu. Należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek strony obejmuje dwie fazy: pierwsza polega na zbadaniu, czy wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego jest dopuszczalne, a więc czy żądanie stwierdzenia nieważności pochodzi od legitymowanego podmiotu i czy ma on zdolność do czynności prawnych (przesłanki podmiotowe dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego), a także czy w obrocie prawnym znajduje się akt, którego unieważnienia domaga się wnioskodawca (przesłanka przedmiotowa dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego). Pierwsza faza kończy się wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione. Jeżeli jednak organ wszczął postępowanie nadzorcze (zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, jak w rozpoznawanej sprawie), to ujawnienie negatywnej przesłanki: podmiotowej albo przedmiotowej, obliguje ten organ do umorzenia postępowania.
Badając legalność decyzji o umorzeniu postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając "w granicach sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a., zobowiązany był do kontroli prawidłowości zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak również zgodności z prawem postępowania administracyjnego.
Opisany w skardze kasacyjnej sposób naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazuje, że strona skarżąca w ramach tego zarzutu kwestionuje ocenę przez ten Sąd czynności postępowania wyjaśniającego poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji przez organ administracji, które to czynności nie spełniają, jej zdaniem, wymagań określonych w art. 7, 8, 9, 12 i 77 § 1 K.p.a. Stanowi to główny ciężar zarzutu kasacyjnego. Zarzut ten nie może jednak sprowadzać się do zakwestionowania działania organu administracji z punktu widzenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego bez wykazania, że zarzucane uchybienia dotyczą obowiązków, jakie rzeczywiście wynikają dla organu z konkretnych norm postępowania administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej za naruszenie zasad określonych we wskazanych przepisach K.p.a. uważa: niezinterpretowanie przez Kolegium intencji G. B. w jego wniosku z dnia (...) lutego 2003 r., niepoinformowanie wnioskodawcy o wadliwości jego wniosku, nieustalenie, czy sygnatura podana przez G. B. w jego wniosku dotyczyła decyzji administracyjnej o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa, czy tylko wniosku właściwego organu o wpis tytułu własności do księgi wieczystej, nieustalenie poprawnego adresu nieruchomości, której dotyczył wniosek. W tej kwestii należy stwierdzić, iż nie ma żadnych wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dysponowało wnioskiem G. B. jednoznacznie określającym zakwestionowany przez niego akt administracyjny jako wydane przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie "orzeczenie administracyjne datowane dnia (...) października 1965 r. znak: dz.kw (...) nr (...) dotyczące przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. O.". O tym, jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Żądanie strony dla swej skuteczności musi być sformułowane jednoznacznie. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do interpretowania żądania strony. Tak daleko idące przekonanie o obowiązkach organu prowadzącego postępowanie administracyjne, jakie prezentuje skarga kasacyjna, nie znajduje oparcia ani w treści wskazanych w niej przepisów K.p.a., ani w przyjętej i akceptowanej w orzecznictwie sądowym praktyce ich stosowania. Trzeba poza tym uwzględnić fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, a w takim postępowaniu zakres ustaleń co do stanu faktycznego sprawy rozstrzygniętej zakwestionowaną decyzją jest ograniczony.
W niniejszej sprawie, wobec stwierdzenia braku wskazanego orzeczenia w aktach administracyjnych nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zgodnie z art. 64 § K.p.a., wezwało wnioskodawcę do przedstawienia oryginału albo kopii tego orzeczenia, a nadto podjęło niezbędne czynności celem jego uzyskania, bądź wyjaśnienia, czy orzeczenie takie w ogóle zostało wydane. Umarzając postępowanie Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ostatecznej wyjaśniło stronom przyczynę uznania dalszego postępowania za bezprzedmiotowe akcentując wynikające z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. uwarunkowania wydania przez właściwy organ orzeczenia w przedmiocie prawa własności czasowej. W tej sytuacji nie można zarzucić Kolegium ani zaniechania działań mających na celu ustalenie przedmiotu postępowania, ani też pozbawienia strony niezbędnych informacji o przyczynie niemożności prowadzenia postępowania w tej sprawie. Z tych względów nie można podzielić stanowiska pełnomocnika skarżącego G. B., że w postępowaniu administracyjnym naruszono zasady postępowania określone w art. 7, 8, 9, i 77 § 1 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnął sprawę w jej granicach, wyznaczonych decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego. Sąd zbadał w pełnym zakresie ("w granicach danej sprawy") zgodność z prawem zaskarżonego aktu podzielając stanowisko organu administracji o bezprzedmiotowości postępowania nadzorczego w sytuacji, gdy nie istnieje decyzja będąca przedmiotem wnioskowanej kontroli.
Co do przewlekłości postępowania administracyjnego, która choć rzeczywiście miała miejsce w przedmiotowej sprawie, uchybiając tym samym zasadzie określonej w art. 12 K.p.a., to stwierdzić należy, że nie mogła mieć ona istotnego wpływu na wynik sprawy. Strona miała zresztą do dyspozycji stosowne środki procesowe, ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu włącznie.
Z przedstawionych względów należało uznać, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, co powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.