Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 760/11 oddalił skargę A.Z. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.
Zaskarżony wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
A.Z. wnioskiem z dnia 29 czerwca 2006 r. wystąpiła o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Ł. przy ul. S. [...] zajętą pod drogę publiczną. W dniu 13 marca 2007 r. do powyższego wniosku przyłączyli się J.P. i S.C.
Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] własności części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. S. [...], zajętej pod drogę publiczną (drogę gminną – ul. S.), oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 50 m2 i nr [...] o pow. 49 m2.
Starosta Ł. [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), odmówił ustalenia na rzecz A.Z., J.P. i S.C. odszkodowania za przedmiotowe działki. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wprawdzie przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. gwarantował właścicielom przejętych nieruchomość odszkodowanie, jednak ze stosownym wnioskiem należało wystąpić najpóźniej do dnia 31 grudnia 2005 r. W tej sytuacji wnioski złożone w dniu 29 czerwca 2006 r. i 13 marca 2007 r. uznać należało za złożone po upływie tego terminu, który nie podlega przywróceniu. Upływ terminu skutkuje z kolei brakiem podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania.
Wojewoda Ł., po rozpatrzeniu odwołania A.Z., J.P. i S.C., decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. Organ odwoławczy wskazał, powołując się na treść art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., że ustalenie i wypłacenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną następuje na wniosek właściciela nieruchomości złożony między 1 stycznia 2001 r., a 31 grudnia 2005 r. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność J.P. oraz poprzedników prawnych A.Z. i S.C., a zatem osoby te były uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie za przejęte działki. Wniosek taki złożony został jednak przez odwołujących się w dniu 29 czerwca 2006 r. i 13 marca 2007 r., a zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Wobec powyższego prawidłowo organ I instancji odmówił ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.
W skardze na powyższą decyzję A.Z. zarzuciła organom zastosowanie niekonstytucyjnego przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", przez niepoinformowanie uprawnionych o przysługującym im prawie do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; zasady udziału stron w postępowaniu przez nie powiadomienie uprawnionych o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa przez pozbawienie skarżącej skorzystania z możliwości ubiegania się o odszkodowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając powyższą skargę wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów, ze względu na konstrukcję przyjętą przez ustawodawcę składa się z dwóch odrębnych stadiów. Pierwsze stanowi wydanie decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę – bez wątpienia z udziałem gminy oraz właścicieli gruntów. Drugi etap to ustalenie i wypłacenie odszkodowania. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 31 października 1998 r. terminu do składania wniosków o ustalenie odszkodowania ma zatem tylko takie znaczenie, że nie można skutecznie złożyć wniosku ani przed dniem 1 stycznia 2001 r., ani po dniu 31 grudnia 2005 r. Sąd uznał, że skoro w niniejszej sprawie wnioski o odszkodowanie zostały złożone z uchybieniem powyższego terminu (skarżąca złożyła go w dniu 29 czerwca 2006 r.), musiało to skutkować odmową ustalenia odszkodowania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia w toku postępowania art. 9 k.p.a., Sąd wskazał, że wprawdzie organy powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, jednak nie można z powyższego wywodzić obowiązku informowania właścicieli nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub gminę, w trybie przewidzianym w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., o przysługującym im roszczeniu odszkodowawczym jeszcze przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Prawo to uregulowane jest w powszechnie obowiązującym, opublikowanym akcie prawnym i jedynie od woli uprawnionego zależy, czy z prawa tego skorzysta i złoży w tym zakresie stosowny wniosek. Powyższe argumenty przemawiają także za niezasadnością zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił również, że brak jest podstaw do kwestionowania przez skarżąca konstytucyjności przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66) orzekł, że przepis ten jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, natomiast w wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123) Trybunał uznał ponadto, że art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 sierpnia 2011 r. wniosła A.Z., reprezentowana przez r.pr. J.T., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie niekonstytucyjnego przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., który dodatkowo narusza art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 175, poz. 36 ze zm.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. pozbawia obywatela własności nieruchomości, ograniczając prawo do odszkodowania terminem, który uniemożliwia skorzystanie z tego prawa w sytuacji, gdy uprawnionymi są spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli. Skarżąca kasacyjnie wskazała ponadto, że zaskarżone decyzje naruszają szereg przepisów procedury administracyjnej sankcjonując postępowanie organów, które miało miejsce przy wywłaszczaniu nieruchomości pod drogi publiczne. Skarżąca, ani poprzedni właściciele nie zostali bowiem zawiadomieni o toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym, ani też o jakiejkolwiek procedurze wywłaszczenia. Nikt nie pouczył ich również o prawie żądania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Dokonując takiej oceny, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie zastosowania przez Sąd I instancji niekonsytytucyjnego przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który poprzez zawarte w nim ograniczenie czasowe, uniemożliwia następcom prawnym byłych właścicieli przejętej nieruchomości dochodzenie odszkodowania. Powyższe, zdaniem skarżącej kasacyjnie, prowadzi również do naruszenia prawa własności gwarantowanego przez Artykuł 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Oceniając zasadność tego zarzutu podkreślić należy, że przyjęty przez ustawodawcę w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. mechanizm nabycia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne oraz sposób uregulowania w ustawie realizacji prawa do odszkodowania z tego tytułu, był już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w aspekcie zgodności tych uregulowań z Konstytucją RP. Ze względu na moc powszechnie obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, przy badaniu zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy wziąć pod uwagę, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wprowadziło do praktyki stosowania tego przepisu istotne wskazania, które w niniejszej sprawie nie mogą być pominięte.
I tak w wyroku z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny poddał kontroli konstytucyjność rozwiązania przyjętego w art. 73 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. pod kątem zasad i wartości wpisanych w treść art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego) oraz gwarancji wolności i praw obywatelskich zawartych w art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Wątpliwości co do zgodności z Konstytucją budziło bowiem dochowanie przez ustawodawcę zasad i gwarancji konstytucyjnych wobec braku powiązania pomiędzy przewidzianym w art. 73 ust. 4 ww. ustawy pięcioletnim terminem dochodzenia roszczenia o odszkodowanie, z datą wydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej przejście własności gruntów zajętych pod drogi (ust. 3).
Odwołując się do swoich wcześniejszych orzeczeń, których przedmiotem był art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., Trybunał Konstytucyjny uznał, że uregulowanie dotyczące sposobu dochodzenia odszkodowania zawarte art. 73 ust. 4 tej ustawy odpowiada ww. kryteriom zgodności z Konstytucją. Trybunał dostrzegł wprawdzie znaczny rygoryzm prawny przyjęty przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4, a przejawiający się w zastosowaniu dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych terminu zawitego, który charakteryzuje się tym, że po upływie terminu określonego w ustawie (tj. 31 grudnia 2005 r.) roszczenie wygasa, jednak zaznaczył, iż ogólną zasadą prawa cywilnego jest to, że roszczenia majątkowe po pewnym czasie ulegają przedawnieniu lub wygasają. W tym przypadku, ze względu na cel, dla którego dokonane zostało wywłaszczenie z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne, a mianowicie z uwagi potrzebę uporządkowania stanów prawnych tych gruntów z zapewnieniem rekompensaty ich dotychczasowym właścicielom, a także związany z tym wymóg pewności obrotu, uzasadnione było, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzenie terminu zawitego wyłączającego możliwość realizacji roszczenia po dniu 31 grudnia 2005 r. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, rozwiązanie przyjęte w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).
Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się także naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w tym, że na skutek niewydania przez wojewodę decyzji potwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, część właścicieli nie złożyła wniosków o odszkodowanie w terminie określonym w ustawie. Jak zaznaczył Trybunał, decyzja wojewody nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza, że doszło w konkretnej sytuacji do wywłaszczenia z mocy prawa. Jest to więc deklaratoryjny akt, w którym w sposób wiążący organ potwierdza, że dokonana ex lege zmiana sytuacji prawnej oznaczonych podmiotów wywołuje skutek ex tunc (od dnia 1 stycznia 1999 r.). Skoro zatem samo wywłaszczenie nastąpiło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a decyzja wojewody ma charakter jedynie dowodowy, to nie jest ona konieczna dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego.
Decyzja wojewody niewątpliwie stanowi element konieczny dla ustalenia wysokości odszkodowania i jego wypłaty, natomiast dla realizacji przez osobę uprawnioną prawa do odszkodowania, brak decyzji wojewody nie miał znaczenia. Wszyscy zainteresowani uzyskaniem odszkodowania mieli bowiem prawo do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W omawianych uregulowaniach nie można się zatem dopatrywać zróżnicowania pozycji prawnej właścicieli.
W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny uznał, że uregulowanie zawarte w art. 73 ust. 4 w zw. z ust. 3 nie narusza standardów demokratycznego państwa prawnego i wynikających z nich zasad; jest zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.
Należy dodać, że zgodność z Konstytucją RP art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w zakresie, w jakim zezwala on na wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, była ponadto przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 (OTK-A, 2011/4/35), w którym Trybunał potwierdził, że art. 73 ust. 4 tej ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wykładnia art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w całości znajduje umocowanie w przytoczonych wyżej orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie natomiast z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co wyklucza przyjęcie odmiennej wykładni od ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny.
Powyższe prowadzi z kolei do przyjęcia, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnego przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez Sąd I instancji, jest nieuzasadniony. Okolicznością bezsporną jest bowiem, że w niniejszej sprawie wnioski o ustalenie odszkodowania zostały złożone po upływie terminu wskazanego w ww. przepisie tj. po dniu 31 grudnia 2005 r., a zatem dotyczyły one roszczenia, które wygasło. Słusznie wnioski te uznane zostały więc za bezskuteczne.
Za bezzasadny uznać należy również zarzut dotyczący naruszenia Artykułu 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprawdzie z zgodnie z treścią tego przepisu każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia, jednak w przepisie tym zawarto jednocześnie odesłanie do ustaw wewnętrznych państw sygnatariuszy Konwencji co do uregulowania warunków, na jakich może nastąpić pozbawienie prawa własności. Taką właśnie normą ustawową określającą warunki pozbawienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne jest art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W pozostałej części Artykułu 1 wskazano ponadto, że ww. postanowienia dotyczące ochrony własności w żaden sposób nie naruszają prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym. Przejęcie z mocy ustawy własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz odpowiednich podmiotów publicznoprawnych następuje natomiast zgodnie z interesem powszechnym, z równoczesnym uwzględnieniem prawa wywłaszczonego do odszkodowania.
Fakt, że zawarte w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. uregulowanie przewiduje ustalenie odszkodowania przez właściwy organ administracji publicznej tylko na wniosek złożony przez właściciela w konkretnie oznaczonym w ustawie terminie, w niczym nie narusza przyjętej w Artykule 1 ww. Protokołu Nr 1 zasady ochrony praw podmiotowych właścicieli nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 393/11 i I OSK 446/11; z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1171/10; z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1666/11; https://cbois.nsa.gov.pl).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.