Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 863/13 oddalił skargę Burmistrza Miasta Krasnystaw na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 24 września 2013 r. nr PN-II.4131.300.2013 stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Krasnegostawu z dnia 14 sierpnia 2013 r. nr 74/2013 w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. A. Mickiewicza w Krasnymstawie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:
Burmistrz Krasnegostawu zarządzeniem z dnia 14 sierpnia 2013 r. powierzył M. M. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół nr 1 im. Adama Mickiewicza w Krasnymstawie na okres do dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r.
Wojewoda Lubelski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 września 2013 r. stwierdził nieważność ww. zarządzenia, jako wydanego z istotnym naruszeniem art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.o.". Organ wskazał, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 sierpnia 2013 r. nr PN-II.4131.289.2013 stwierdził nieważność zarządzenia nr 49/2013 Burmistrza Krasnegostawu z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie powołania Komisji do przeprowadzenia konkursu dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. Adama Mickiewicza w Krasnymstawie, z powodu istotnego naruszenia art. 36a u.s.o. i rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia był fakt, że Burmistrz Krasnegostawu powołał samego siebie do składu komisji konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół.
Organ zwrócił uwagę, że Burmistrz ma kompetencje do zatwierdzenia albo unieważnienia wyników konkursu, powstaje zatem uzasadniona wątpliwość co do bezstronności i obiektywizmu postępowania konkursowego. Będąc przewodniczącym komisji konkursowej Burmistrz władny był do dokonania wiążącej oceny postępowania tej komisji. Aby uniknąć takich sytuacji ustawodawca celowo nakazał w art. 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o., aby w skład komisji weszli przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję organu. Regulacje te wykluczają sytuację, w której piastun organu prowadzącego szkołę, jako członek komisji konkursowej, staje się "sędzią we własnej sprawie", mając dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu lub jego unieważnienia. Ponieważ doszło do nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, Burmistrz powinien był unieważnić konkurs i zarządzić ponowne jego przeprowadzenie.
Niezastosowanie tej procedury doprowadziło do wadliwego powierzenia stanowiska dyrektora Zespołu Szkół nr 1 M. M. Skoro zatem postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora szkoły zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, zarządzenie Burmistrza w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora kandydatowi wyłonionemu w drodze wadliwie przeprowadzonego konkursu podlega unieważnieniu. Jeśli postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone z naruszeniem prawa, to nie zachodziły przesłanki do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. Organ nadzoru stwierdził także, że procedurę powierzania stanowiska dyrektora szkoły regulują przepisy ustawy o systemie oświaty, które mają charakter szczególny i tym samym korzystają z pierwszeństwa przed zasadami wynikającymi z przepisów ustrojowych regulujących podstawy działania samorządu terytorialnego.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie Burmistrz Krasnegostawu podniósł zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji RP, Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g." oraz ustawy o systemie oświaty i aktów wykonawczych do niej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając powyższą skargę wskazał, że zgodnie z przepisem art. 36a ust. 1 i 2 u.s.o., stanowiącym materialnoprawną podstawę zarządzenia Burmistrza Krasnegostawu z dnia 14 sierpnia 2013 r., stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora. Istotna dla sprawy jest też treść ust. 6 cytowanego artykułu, w myśl którego w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:
trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; po jednym przedstawicielu: rady pedagogicznej, rady rodziców, zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy.
Z przepisów tych wynika ścisły, logiczny związek pomiędzy zarządzeniami wydawanymi w przedmiocie powołania komisji konkursowej oraz w przedmiocie powołania kandydata wskazanego przez komisję na stanowisko dyrektora szkoły. Tylko prawidłowo przeprowadzony konkurs warunkuje prawidłowe powołanie danej osoby na stanowisko dyrektora szkoły. Prawidłowość przeprowadzenia konkursu obejmuje wszystkie jego elementy, poczynając od prawidłowego powołania komisji konkursowej.
Pogląd ten potwierdza treść § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, ze zm.). W myśl tego przepisu organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Jak zwraca się uwagę w orzecznictwie, sformułowanie to należy odnosić do zdarzeń innych niż wymienione w punktach 1-3 cytowanego przepisu, które wystąpiły w postępowaniu konkursowym i które należy łączyć z naruszeniem pozostałych uregulowań zawartych w ustawie o systemie oświaty i rozporządzeniu wykonawczym do niej. Przez pojęcie postępowania konkursowego należy przy tym rozumieć zarówno postępowanie zmierzające do powołania komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs oraz postępowanie prowadzone już przez tę komisję w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły. W konsekwencji unieważnienie konkursu możliwe jest także z powodu uchybień przy wyłanianiu komisji konkursowej.
Zgodność z prawem zakwestionowanego przez Wojewodę zarządzenia w sprawie powołania na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 była zatem uwarunkowania prawidłowością postępowania konkursowego, w którym została wskazana kandydatka na to stanowisko, w tym prawidłowością zarządzenia Burmistrza nr 49/2013 z dnia 22 maja 2013 r., w sprawie powołania komisji konkursowej.
Sąd podał, że w dacie orzekania w niniejszej sprawie (17 grudnia 2013 r.) zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r. oddalający skargę Burmistrza Krasnegostawu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 30 sierpnia 2013 r., którym organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia nr 49/2013 Burmistrza Krasnegostawu z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie powołania komisji konkursowej (sygn. akt: III SA/Lu 800/13). Oddalenie skargi na akt nadzoru oznacza stwierdzenie przez sąd, że akt nadzoru był zgodny z prawem, a w konsekwencji potwierdzenie prawidłowości stanowiska organu nadzoru, że zakwestionowane zarządzenie było niezgodne z prawem. W myśl natomiast art. 98 ust. 5 u.s.g. rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Wprawdzie literalnie odczytywany przepis odwołuje się do daty oddalenia skargi, to jednak orzecznictwo i doktryna skłaniają się do stanowiska, w myśl którego trzeba uwzględnić obecną dwuinstancyjną strukturę sądów administracyjnych i przyjmować, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne dopiero z dniem uprawomocnienia się orzeczenia sądu oddalającego skargę.
Choć przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie nastąpiło jeszcze uprawomocnienie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zarządzenia z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie powołania komisji konkursowej, Sąd podzielił stanowisko zawarte w ww. wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r., w sprawie III SA/Lu 800/13. Oddalenie natomiast skargi przez sąd w sprawie III SA/Lu 800/13 oznaczało zaakceptowanie jako zgodnego z prawem rozstrzygnięcia Wojewody, z którego wynika, że powołanie komisji konkursowej odbyło się niezgodnie z prawem.
W konsekwencji Sąd zgodził się z poglądami judykatury, które uznają za niedopuszczalne powołanie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) siebie samego na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły (w szczególności wyrok NSA z 14 maja 2013 r., I OSK 324/13). Artykuł 36a ust. 6 pkt 1 u.s.o. wskazuje dość ogólnie na to, że w skład komisji konkursowej ma wchodzić trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę. Właściwa interpretacja tego przepisu powinna uwzględniać wyniki wykładni celowościowej i systemowej.
Po pierwsze należy wskazać na konieczność rozróżnienia pomiędzy pojęciami piastuna organu i przedstawiciela organu. Po drugie istotna jest bezstronność komisji konkursowej. Skoro w myśl ww. rozporządzenia wykonawczego organowi prowadzącemu szkołę powierzono rolę podmiotu oceniającego prawidłowość działania komisji konkursowej (skoro może zatwierdzić lub unieważnić konkurs), sprzeczne z ideą bezstronności byłoby łączenie ról członka komisji konkursowej i podmiotu, który ocenia i zatwierdza wyniki jej prac. W konsekwencji Sąd podzielił stanowisko, że powołanie do komisji mającej przeprowadzić konkurs na stanowisko szkoły osoby piastującej funkcję organu prowadzącego szkołę jest niezgodne z prawem i oznacza nieprawidłowość, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu (§ 8 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r.).
Sąd za prawidłowe uznał tym samym stanowisko organu nadzoru, że zarządzenie nr 74/2013 Burmistrza Krasnegostawu w sprawie powierzenia M. M. stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół nr 1 w Krasnymstawie zostało wydane w oparciu o wadliwie przeprowadzoną procedurę konkursową, co oznacza niezgodność z prawem tego zarządzenia. Organ prawidłowo zastosował art. 91 ust. 1 u.s.g. i prawidłowo stwierdził zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nieważność ww. zarządzenia. Stwierdzone uchybienia mają przy tym istotny charakter, bowiem skutkowały wadliwym powołaniem na stanowisko dyrektora szkoły. Tego typu uchybień nie można uznać za nieistotne w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g.
Za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia chronionej przepisami Konstytucji RP i EKST samodzielności samorządu w realizacji jej zadań i wskazał, że samodzielności samorządu nie należy utożsamiać z autonomią, która to cecha przysługuje wyłącznie państwu; samorząd cieszy się samodzielnością w granicach wyznaczonych ustawami. Przyjęta ponadto przez organ nadzoru i zaakceptowana przez Sąd, interpretacja art. 36a u.s.o. w żadnej mierze nie pozbawia organu wykonawczego gminy niezbędnej swobody działania w zakresie realizacji zadań związanych z zarządzaniem oświatą. To wójt (burmistrz, prezydent miasta) pozostaje bowiem organem oceniającym prawidłowość prac komisji konkursowej i podejmującym ostateczną decyzję o powołaniu wybranego przez komisje kandydata na stanowisko dyrektora. Specyficzny charakter szkoły publicznej, jej rola społeczna, wymaga aby w procesie powoływania jej dyrektora szkoły zrównoważyć różne grupy interesów, stąd zapisy ustawy o mieszanym składzie komisji konkursowej (art. 36a ust.
6) i o tym, że kandydatowi wskazanemu w prawidłowo przeprowadzonej procedurze konkursowej nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (ust. 2 zd. 2). Regulacji tych nie można traktować jako nadmiernego ograniczenia samodzielności realizacji funkcji przez organy gminy.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r. wniósł Burmistrz Krasnegostawu, reprezentowany przez r.pr. M. D., zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku oraz rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 24 września 2013 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj.:
- - art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady sprawowania wymiaru sprawiedliwości, przejawiające się w odstąpieniu przez Sąd od pełnej, samodzielnej analizy zarzutów skargi i oparcie się na argumentach z uzasadnień innych wyroków wydanych w oparciu o podobne podstawy prawne oraz uznanie, że nieprawomocne orzeczenie wydane w sprawie powiązanej, zwalnia Sąd z obowiązku stosowania przepisów prawa;
- - art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez uznanie, że naruszenie przepisów prawa przedmiotowym zarządzeniem ma charakter istotny i przyjęcie, że zarządzenie Burmistrza Krasnegostawu z dnia 14 sierpnia 2013 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły jest sprzeczne z prawem, albowiem wydane zostało na podstawie innego zarządzenia z dnia 22 maja 2013 r., co do którego zapadło w dniu 30 sierpnia 2013 r. nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego stwierdzające jego nieważność; oraz art. 91 ust. 3 u.s.g. polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego stwierdzenia nieważności zarządzenia z dnia 14 sierpnia 2013 r., jak też powtórzenie argumentów wskazanych we wcześniejszych wyrokach sądów administracyjnych;
- - art. 98 ust. 5 u.s.g., poprzez uznanie, że nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Krasnegostawu z dnia 22 maja 2013 r., co do którego zapadł nieprawomocny wyrok sądu administracyjnego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Krasnegostawu z dnia 14 sierpnia 2013 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły;
- - art. 36a ust. 6 u.s.o., poprzez przyjęcie, że istniały nieprawidłowości w pracy komisji konkursowej, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu;
- 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, uznając za słuszne stanowisko organu, skutkujące wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie innego nieprawomocnego rozstrzygnięcia oraz brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do argumentów zawartych w skardze.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji brak samodzielnej analizy i oceny zarzutów skargi, a oparcie się jedynie na orzecznictwie innych sądów. Zwrócono również uwagę, że Sąd wydając zaskarżony wyrok pominął treść przepisu art. 98 ust. 5 u.s.g., zgodnie z którym rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z data oddalenia lub odrzucenia skargi. W niniejszej natomiast sprawie rozstrzygniecie nadzorcze z dnia 24 września 2013 r. zapadło w oparciu o wcześniejsze, inne rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzające nieważność zrządzenia Burmistrza Krasnegostawu z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie powołania komisji konkursowej, które w dacie orzekania nie było prawomocne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Dokonując takiej oceny Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, jednak większość z nich zmierza do podważenia stanowiska organu nadzoru i Sądu pierwszej instancji, że w sprawie nie miał znaczenia fakt braku prawomocności a więc i wykonalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego stwierdzającego nieważność uchwały nr 49/2013 Burmistrza Krasnegostawu z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie powołania Komisji do przeprowadzenia konkursu dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. Adama Mickiewicza w Krasnymstawie. Powyższe skutkowało z kolei uznaniem przez Sąd za prawidłowe rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Lubelskiego z dnia 24 września 2013 r. stwierdzającego nieważność zarządzenia z dnia 14 sierpnia 2013 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora ww. szkoły, czym zdaniem skarżącego kasacyjnie, naruszono przepisy art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 i 3 i art. 98 ust. 5 u.s.g.
Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 98 ust. 5 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi albo z dniem oddalenia lub odrzucenia skargi przez Sąd. Z chwilą uzyskania prawomocności rozstrzygnięcie takie staje się wykonalne.
Pojęcie prawomocności orzeczenia w sensie formalnym oznacza, że od orzeczenia nie przysługuje już środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia w toku instancji. W rozumieniu materialnym prawomocne orzeczenie ma powagę rzeczy osądzonej wskutek ostatecznego zakończenia sporu między stronami i wykluczenia możliwości ponownego rozpoznania tej samej sprawy przez sąd. Gdy chodzi o rozstrzygnięcia nadzorcze, konstrukcja prawomocności (ostateczności) musi być utożsamiana z faktem wywołania skutku prawnego w sensie włączenia do obrotu prawnego dyspozycji (normy) o określonym charakterze. Do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru nie jest ono jeszcze prawnie wiążące, co oznacza, że jego moc jest niejako "zawieszona" w czasie. Dopiero upływ terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego bądź oddalenie lub odrzucenie skargi przez sąd czynią owo rozstrzygnięcie skutecznym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 1331/00, Lex nr 41453; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2000 r. sygn. akt III SA 1387/00, Lex nr 47979).
Podstawowe zatem pytanie, jakie rodzi się w ramach przestawionego zarzutu skargi kasacyjnej to, czy skutki prawne prawomocności, o jakich mowa powyżej, wyłączają kompetencje nadzorcze Wojewody w odniesieniu do innych aktów, powiązanych z tym, w odniesieniu do którego wydano rozstrzygnięcie nadzorcze.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, a tym samym jego wykonalności, nie pozbawia organu nadzoru możliwości podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w określonym terminie w innej sprawie, albowiem brak prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego w jednej sprawie nie wyklucza prowadzenia działalności nadzorczej w innej sprawie z nią powiązanej. Wojewoda w ramach nadzoru może bowiem orzec o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Po upływie tego terminu, organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. W tym przypadku organ może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przyjęcie zatem stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej powodowałoby niemożność realizowania ustawowych zadań organu nadzoru, albowiem upływ terminu o jakim mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. wykluczałby możliwość wydania stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Należy zatem odróżnić kwestię prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego i skutki prawne z tym związane, od możliwości podejmowania działań nadzorczych w odniesieniu do konkretnie oznaczonego zarządzenia, wyłącznie w terminie zakreślonym przez ustawę. Brak prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego w jednej sprawie pozwala zatem na podjęcie innego rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie z nią powiązanej, a wydanej w tym samym czasie, co stanowi realizację uprawnień nadzorczych organu administracji rządowej w trybie art. 91 u.s.g.
Wobec powyższego za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 i 3 i art. 98 ust. 5 u.s.g. Jak bowiem wskazano powyżej, brak prawomocności, a co za tym idzie wykonalności, rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia 30 sierpnia 2013 r. stwierdzającego nieważność zarządzenia Burmistrza Krasnegostawu z dnia 22 maja 2013 r., nie ma znaczenia w tym postępowaniu.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył również przepisu art. 175 Konstytucji RP, stanowiącego, że wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Niniejsza sprawa, jako sprawa administracyjna, rozpoznana została bowiem przez właściwy sąd administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 863/13 oddalił skargę Burmistrza Miasta Krasnegostawu, uznając ją za bezzasadną. Powoływanie się przy tym przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na orzecznictwo innych sądów administracyjnych, wypracowane na gruncie ustawy o systemie oświaty, nie może prowadzić do podważenia jego legalności.
Podzielić należy również pogląd Sądu pierwszej instancji co do istotnego naruszenia przepisu art. 36a ust. 6 u.s.o. przy wydaniu zarządzenia Burmistrza Krasnegostawu z dnia 14 sierpnia 2013 r. nr 74/2013 w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. A. Mickiewicza w Krasnymstawie. Zgodnie z tym przepisem w celu przeprowadzenia konkursu (którego celem jest wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki) organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie:
- 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę;
- 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny;
- 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 7.
Wskazać należy, że zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 36a ust. 6 u.s.o., prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa (art. 5c pkt 2 u.s.o.). Stosownie ponadto do § 2 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. W myśl natomiast § 8 ust. 2 tego rozporządzenia organ prowadzący szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;
- 2) przeprowadzenia przez komisję postepowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;
- 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;
- 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.
Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że słusznie Wojewoda Lubelski, a za nim Sąd pierwszej instancji uznał, że osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę nie może być członkiem komisji powołanej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, a następnie jako organ prowadzący szkołę zatwierdzić kandydata wyłonionego w drodze konkursu. Jak wskazano bowiem w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013 r. sygn. akt I OSK 324/13 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) pod pojęciem "organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz.
Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 u.s.o., bo jest osobą piastującą funkcję danego organu, np. burmistrza. Przedstawicielem takiego organu, np. burmistrza będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz (por. np. art. 268a kpa.). Zatem już z samej treści art. 36a ust. 6 u.s.o. wynika, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły samego siebie".
Nie bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 863/13 jest fakt, że w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, tj. w dniu 2 lipca 2014 r., rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 30 sierpnia 2013 r. stwierdzające nieważność zarządzenia nr 49/2013 Burmistrza Krasnegostawu z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie powołania Komisji do przeprowadzenia konkursu dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Nr 1 im. Adama Mickiewicza w Krasnymstawie stało się prawomocne, a zatem i wykonalne. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 828/14 oddalił bowiem skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 800/13 oddalającego skargę na omawiane rozstrzygnięcie. Na skutek powyższego zarządzenie z dnia 22 maja 2013 r. w sprawie powołania Komisji do przeprowadzenia konkursu dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora ww. szkoły, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od chwili jej podjęcia.
Stąd za niezasadny uznać należało również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 36a ust. 6 u.s.o.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.