Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 26 października 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1549/16 odrzucił skargę P.S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 13 lipca 2016 r. nr [...], wydaną w przedmiocie rozpatrzenia złożonego przez nią wezwania do usunięcia naruszenia prawa, spowodowanego podjęciem przez Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy uchwały z dnia 25 maja 2016 r. nr [...] w sprawie wniosku P.S. o najem lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu postanowienia podał, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 13 lipca 2016 r. nr [...] nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."). Nie jest to w szczególności akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Powołana uchwała, będąca odpowiedzią organu na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, stanowi spełnienie wymogów formalnych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1724/06 oraz 25 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 3114/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., skargę odrzucił.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła P.S., reprezentowana przez adwokata z urzędu i zaskarżając postanowienie w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 52 § 1 w związku z art. 52 § 4, art. 53 § 2 i art. 57 P.p.s.a., poprzez brak wezwania skarżącej do doprecyzowania, która uchwała organu jest przedmiotem jej skargi, pomimo tego, iż Sąd pierwszej instancji mógł powziąć w tym zakresie wątpliwości.
Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśliła, że w dniu 25 maja 2016 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy wydał uchwałę nr [...] w sprawie wniosku skarżącej o najem lokalu mieszkalnego. Organ odmówił zakwalifikowania wniosku P.S. o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...]. Skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 13 lipca 2016 r. Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy wydał uchwałę nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia złożonego przez skarżącą wezwania do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem przez organ uchwały nr [...]. P.S. w dniu 16 sierpnia 2016 r. wniosła skargę na uchwałę.
Odnosząc się do argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu postanowienia, autor skargi kasacyjnej przyznał, że co prawda skarżąca wskazała w osnowie skargi, że zaskarża uchwałę z dnia 13 lipca 2016 r., to jednak z uzasadnienia skargi wynika, że intencją skarżącej było wniesienie skargi na uchwałę z dnia 25 maja 2016 r. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...]. Wszelkie podnoszone przez skarżącą argumenty w istocie skupiają się na fakcie odmowy przez organ zakwalifikowania jej wniosku do zawarcia umowy najmu lokalu, nie polemizują natomiast z przyczyną, dla której organ odmówił usunięcia naruszenia prawa.
W związku z tym, że wydane przez organ uchwały nie zawierały pouczenia, czy i w jakim trybie służy od nich odwołanie oraz mając na względzie podnoszone przez skarżącą argumenty, Sąd powinien był wezwać ją do sprecyzowania, która uchwała jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji błędnie natomiast z góry założył, że przedmiotem skargi była uchwała podjęta w dniu 13 lipca 2016 r. nr [...], będąca odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a nie uchwała z dnia 25 maja 2016 r. nr [...], podjęta w sprawie wniosku o najem lokalu mieszkalnego. Nie wyjaśniając jednoznacznie tej kwestii, Sąd niezasadnie odrzucił skargę jako niedopuszczalną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zauważyć należy, iż ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w art. 101 ust. 1 przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał podjętych przez organy gminy. Przepis ten określa, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę, wniesioną w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 P.p.s.a.).
Z powyższego wynika, że uchwała organów gminy, podjęta w kwestii dotyczącej wezwania do usunięcia naruszenia prawa inną uchwałą, ma jedynie charakter procesowy i jest elementem trybu zaskarżania uchwał, określonego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Warunkuje ona możliwość zaskarżenia uchwały i termin do wniesienia skargi, nie reguluje natomiast spraw z zakresu administracji publicznej podlegających zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 cyt. ustawy. Taki akt organu gminy nie podlega kontroli sądów administracyjnych, bowiem nie mieści się we właściwości rzeczowej tych sądów, określonej w art. 3 P.p.s.a., co słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji i co nie jest kwestionowane przez autora skargi kasacyjnej.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do oceny, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo określił przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. W ocenie autora skargi kasacyjnej, odrzucenie skargi przez Sąd pierwszej instancji wobec przyjęcia, iż zaskarżonym aktem była uchwała Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 13 lipca 2016 r. nr [...], było błędne, gdyż w istocie zaskarżona w sprawie została uchwała Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 25 maja 2016 r. nr [...] w sprawie wniosku P.S. o najem lokalu mieszkalnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na treść skargi, okoliczności sprawy oraz fakt, iż działała ona bez profesjonalnego pełnomocnika, Sąd pierwszej instancji powinien był najpierw jednoznacznie wyjaśnić intencję skarżącej, tj. ustalić, którą uchwałę uczyniła przedmiotem skargi. Powinien był zatem wezwać skarżącą do uzupełnienia braków formalnych wniesionej skargi, poprzez wyjaśnienie występujących w niej rozbieżności co do przedmiotu zaskarżenia. Skarżąca wskazała co prawda w petitum skargi, iż dotyczy ona uchwały z dnia 13 lipca 2016 r. nr [...], jednakże z uzasadnienia skargi wynika, że w istocie domaga się ona wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały z dnia 25 maja 2016 r. nr [...], bowiem podnoszone przez skarżącą argumenty skupiają się na wykazaniu, iż odmowa zakwalifikowania przez organ jej wniosku do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...], była niezasadna.
Zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności, oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy, określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego oraz w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., dowód, że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten, regulując wymogi skargi, wskazuje jednoznacznie, że dla kompletności tego środka wymagane jest m.in. precyzyjne wskazanie zaskarżonego aktu. W sytuacji zaś, gdy w samej treści skargi istnieje rozbieżność co do tego, który akt wydany w toku prowadzonego postępowania zostaje zaskarżony – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – Sąd pierwszej instancji powinien był, na podstawie art. 49 § 1 P.p.s.a., wezwać stronę o uzupełnienie dostrzeżonego braku lub wyjaśnienie powstałej rozbieżności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pominięcie przez Sąd pierwszej instancji jednoznacznego wyjaśnienia kwestii przedmiotu zaskarżenia, stanowiło uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem zauważyć, że od tego, którą z w/w uchwał chciała zaskarżyć P.S., zależy dopuszczalność skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym, z uwagi na jego kognicję. Potwierdza to zatem konieczność precyzyjnego określenia, czy strona wnosi skargę na uchwałę będącą aktem podejmowanym z zakresu administracji publicznej, czy też na uchwałę stanowiącą jedynie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie dodatkowo konieczność takiego ustalenia uzasadniała również treść art. 6 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny w razie uzasadnionej potrzeby udziela stronom występującym w sprawie bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego niezbędnych pouczeń co do czynności procesowych i skutków ich zaniedbań.
Zaskarżone postanowienie, jako przedwczesne i wydane z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., podlegało zatem uchyleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględni powyższą ocenę prawną. Na obecnym etapie postępowania, wobec wyjaśnień udzielonych w skardze kasacyjnej przez ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu, Sąd pierwszej instancji nie musi już jednak ustalać intencji skarżącej co do przedmiotu zaskarżenia, ale przyjmie, iż P.S. wniosła w niniejszej sprawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 25 maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...].
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut uznał za uzasadniony i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.