Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 214/14 oddalił skargę W. B., W. B., S. R., W. B., J. B., C. Z., M. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy na podstawie art. 20 ust. 2 pkt. 1, art. 22 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne(tekst jed. Dz. U. 2010r., Nr 193 poz. 1287, dalej p.g.k.) w zw. z § 47 ust. 3 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 354, dalej rozporządzenie) orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków, danych ewidencyjnych dla działek nr 104, 118, 119 z obrębu [...] położonych przy ulicy [...] na ternie dzielnicy [...] w Warszawie. Aktualizacja polegała na wykreśleniu wpisu współwłaścicieli w osobach: W. B., W. B., J. B., J. B., M. D., A. J., J. J., M. K., K. R., S. R., K. T., W. T., C. Z. i wpisaniu w rubryce właściciel: "nieustalony". Jednocześnie organ decyzją tą orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie działki nr 120 z ww. obrębu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zawiadomieniem z dnia 11 października 2012 r. wszczął postępowanie z urzędu w sprawie wyjaśnienia podstawy wpisów w ewidencji gruntów i budynków po ww. osobach. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalił, iż obecne działki ewidencyjne o nr: 104, 118, 119 i 120 z obrębu [...] stanowią archiwalną działkę ewidencyjną nr 44 z obrębu [...] powstałą podczas założenia ewidencji gruntów dla przedmiotowego terenu. Organ wskazał iż podczas założenia ewidencji gruntu w roku 1969 jako właściciela działki nr 44, zajętej pod ulicę [...], wpisano Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, a jako władającego Zarząd Dróg i Mostów, przy czym nie podano podstawy powyższego wpisu właściciela.
W wyniku odnowienia ewidencji gruntu dla obrębu [...], które przeprowadzono w 1994 r. powstały działki ewidencyjne o numerach 104, 118,119 i 120 wszystkie o nomenklaturze "[...]" [...]. Do wymienionych działek ewidencyjnych nie ujawniono właściciela zgodnie z badaniami hipotecznymi nieruchomości, w których znalazła się uwaga iż " w zbiorze brak danych do ustalenia prawnego właściciela dla działki 44". Następnie w 1998 r. na podstawie kopii aktów notarialnych [...] repertorium [...] z 24 listopada 1934 r., repertorium [...] z dnia 11 stycznia 1943 r., umowy przyszłego podziału nieruchomości "[...] " z dnia 11 stycznia 1943 r. oraz postanowień Sądu Wojewódzkiego w Warszawie i Sądu Powiatowego dla m.st. Warszawy stwierdzających nabycie spadku po L. T. S. i A. S., jako właścicieli działki ewidencyjnej nr 104, 118, 119 i 120 ujawniono: W. S., C. S., I. R., J. B., małż. J. i A. J., M. K., K. R., małż.
W. i K. T. Następnie w 2002 r. na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku w miejsce ww. osób ujawniono: W. B., J. B., J. B., M. E. D., S. R., C. D. Z. Jednocześnie przy ujawnieniu ww. dokumentów ujawniono również W. B. w miejsce W. S., przy czym w zasobie ewidencyjnym Biura Geodezji i Katastru nie odnaleziono dokumentu potwierdzającego powyższą zmianę.
Stan prawny działki ewidencyjnej nr 120 został uregulowany w księdze wieczystej nr [...] i w 2011 r. dokonano aktualizacji operatu ewidencyjnego wpisując jako właściciela m.st. Warszawa. W związku z czym postępowanie w zakresie działki nr 120 stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Organ I instancji stwierdził, że zmiany danych ewidencyjnych dotyczące własności pozostałych działek dokonane w 1998 r. były niezgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W świetle § 30 ust. 3 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 17 grudnia 1996 r. Ministra Gospodarski Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 156 poz. 813) kopie dokumentów, na podstawie których dokonano wpisów w bazie ewidencyjnej nie mogły stanowić podstawy wprowadzonych zmian.
Z kolei odnosząc się do treści dokumentów stanowiących podstawę opisanych powyżej wpisów Prezydent stwierdził, iż z dokumentów tych nie wynika jednoznacznie przedmiot nabytego prawa bowiem w umowie notarialnej z [...] listopada 1934 r. jak i umowie przyszłego podziału nieruchomości "[...]" z dnia [...] stycznia 1943 r. brak jest bliższego opisu nieruchomości będącej przedmiotem tychże umów. Prawomocne postanowienia sądu jak również akty notarialne nie odnoszą się do konkretnych działek ewidencyjnych. Do zmian dokonanych w 1998 r. dołączono nieuwierzytelnione kopie w/w aktów notarialnych oraz szkic " [...]".
Organ wskazał, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego strony nie przedłożyły nowych dokumentów i nie dostarczyły odpisu z nowo założonej księgi wieczystej z ujawnionym prawem własności na swoją rzecz, ani żadnego orzeczenia sądowego potwierdzającego prawo własności do jednoznacznie określonego przedmiotu. Organ podkreślił, iż dowody w postaci kserokopii nie spełniają wymogu dokumentów, zaś z zaświadczenia sądu wieczysto-księgowego wynika, iż w zbiorze dokumentów [...] brak wymienionych powyżej aktów notarialnych, umowy przyszłego podziału nieruchomości i postanowień o stwierdzeniu spadku po J. S. z dnia 25 stycznia 1957 r. i po L. T. S. i A. S. z dnia 18 stycznia 1966 r.
Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało utrzymane w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2013 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji stwierdzając, iż dokonane wpisy w ewidencji dotyczące wskazania właścicieli nie znajdowały podstawy, bowiem tylko oryginały aktów notarialnych bądź uwierzytelnione ich odpisy stanowią podstawę do wprowadzania zmian w ewidencji gruntów. Zwrócił uwagę, iż kopie aktów znajdujących się w aktach sprawy dotyczą nabywania udziałów w nieruchomości "[...]," dla której księga hipoteczna zaginęła. Akty te (których oryginałów strona nie przedstawiła) nie mogły stanowić w 1998 r. podstawy do wykazania tytułu własności do przedmiotowych działek, gdyż nieruchomość "[...]" nie miała zniesionej współwłasności. Organ II instancji podkreślił, że ze zbioru dokumentów wynika, iż większość posiadaczy części przedmiotowego gruntu uzyskiwała tytuły prawne przez zasiedzenie.
Stwierdził, że skoro znajdujące się w posiadaniu organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków dokumenty nie wyodrębniały własności określonych w ewidencji działek, to słusznie organ ewidencyjny dokonał korekty wpisu w rejestrze gruntów.
W skardze do sądu administracyjnego W. B., W. B., S. R., W. B. J. B., C. Z., M. D. wnieśli o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie § 12 ust 1. Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 354) poprzez uznanie, że akty notarialne załączone przez skarżących nie mogły stanowić w 1998 r. podstawy wykazania tytułu własności do działek ewidencyjnych nr 104, 118, 119 i 120 i z obrębu [...] gdyż nieruchomość "[...]" nie miała zniesionej współwłasności, w sytuacji gdy z dokumentów tych wprost wynika, że jedynymi współwłaścicielami nieruchomości byli skarżący. W uzasadnieniu przedstawiono chronologię czynności prawnych dotyczących przedmiotowych działek począwszy od 1914 r. Wskazano też na kolejne postanowienia stwierdzające nabycie spraw spadkowych i wywiedziono, iż tytuł prawny do nieruchomości oznaczonych jako działki 104, 118 i 119 przysługuje skarżącym.
Podniesiono, że w 1998 r. organ dokonując wpisu skarżących jako współwłaścicieli nieruchomości, nie miał wątpliwości odnośnie do ich tytułu prawnego. Wskazano, że w dacie wpisu w 1998 r. obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813), zgodnie z którym wpisy do ewidencji gruntów i budynków mogły być dokonywane na podstawie różnych dokumentów, nie zaś na podstawie zamkniętego ich katalogu wskazanego w rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r.
W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków sprowadza się do ciągłej aktualizacji w operacie ewidencyjnym zbioru informacji podmiotowych i przedmiotowych, na podstawie dokumentów powstałych w zasadzie poza postępowaniem ewidencyjnym (decyzji administracyjnych, orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, aktów normatywnych), czy wytworzonych w toku postępowania ewidencyjnego w związku z obowiązkiem utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu prowadzącego ewidencję dokumentami i materiałami źródłowymi. W pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków, mieści się zatem także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych, co miało miejsce w sprawie. Za przyjęciem takiej wykładni pojęcia aktualizacji operatu ewidencyjnego przemawia także aktualne brzmienie § 45 ust. 1 pkt 3 w/w rozporządzenia, zgodnie z którym aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych w celu wyeliminowania danych błędnych.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w świetle § 30 ust. 3 rozporządzenia z dnia 17 grudnia 1996 r. Ministra Gospodarski Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 156 poz. 813), obowiązującego w dacie dokonania wpisu, jego podstawy nie mogły stanowić kopie dokumentów. Przepis ten wprost wskazywał, że zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Zatem prawidłowo uznały organy w niniejszej sprawie, że podstawą zmian danych ewidencyjnych dotyczących własności przedmiotowych działek nie mogły być nieuwierzytelnione kopie aktów notarialnych.
W skardze kasacyjnej skarżący, reprezentowani przez adwokata, zaskarżyli wyrok w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:
- - § 30 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813) poprzez przyjęcie przez Sąd, że kopie dokumentów, na podstawie których dokonano wpisów w bazie ewidencyjnej nie mogły stanowić podstawy wpisu skarżących jako współwłaścicieli działek ewidencyjnych nr 104, 118 i 119 z obrębu [...] w sytuacji, gdy z dokumentów tych wprost wynika, że jedynymi właścicielami nieruchomości byli skarżący, a dokumenty te mogły stanowić podstawę wprowadzonej zmiany;
- - § 10 ust. 1 pkt 2 w zw. § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd winien był uchylić zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wymieniono akty notarialne i postanowienia sądów, z których – w ocenie skarżących – wynika, że przysługuje skarżącym tytuł prawny do nieruchomości oznaczonych jako działki 104, 118 i 119 z obrębu [...]. Nie zgodzono się z twierdzeniem, że kopie dokumentów, na podstawie których dokonano wpisów w bazie ewidencyjnej, nie mogły stanowić podstawy wpisu skarżących jako właścicieli przedmiotowych działek. Zapisy w ewidencji są bowiem zgodne z treścią danych, o których mowa w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Wskazano, że organ dokonujący wpisu nie wziął pod uwagę, iż udziały nabyte przez małż. J. i A. J., małż. W. i K. T. oraz K. z d. B. i M. małż. K. w nieruchomości opisanej w księdze wieczystej "[...]", zostały zaspokojone w drodze stwierdzenia przez Sąd zasiedzenia.
Raz jeszcze wskazano, że niezrozumiałym dla skarżących jest fakt, iż w 1998 r. przedłożone przez nich dokumenty były wystarczające do wpisania ich jako właścicieli, zaś w roku 2013 dokumenty te nie są wystarczające.
Skarżący kasacyjnie podnieśli, że wpisy do ewidencji gruntów i budynków w 1998 r. mogły być dokonywane według rozporządzenia z dnia 17 grudnia 1996 r. na podstawie różnych dokumentów, nie zaś na podstawie zamkniętego ich katalogu wskazanego w rozporządzeniu z dnia 29 marca 2001 r. Wobec tego – w ocenie skarżących – dokumenty, które stanowiły podstawę wpisu skarżących jako właścicieli, mogły stanowić podstawę wprowadzonej zmiany.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego, bez określenia formy tego naruszenia, nie jest zatem jasne, czy skarga zarzuca błędną wykładnię przepisów, czy też ich niewłaściwe zastosowanie. Kwalifikacji formy naruszenia nie można także dokonać w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej, albowiem nie zawiera ono w tym zakresie dostatecznie jasnych wskazówek. Będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń co do treści zarzutów.
Nie mógł odnieść skutku zarzut odnoszący się do § 30 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, obowiązującego w dacie wprowadzenia w 1998 r. zmian podmiotowych w ewidencji. Przepis ten stanowi, że zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Przepis ten, wymieniając różne rodzaje dokumentów, bynajmniej nie przewiduje możliwości dokonywania wpisów na podstawie ich kopii, pozbawionych waloru poświadczenia za zgodność z oryginałem.
Sąd I instancji nie dokonał zatem błędnej wykładni przepisu, przyjmując że przez wymienione w nim dokumenty nie mogą zostać uznane ich kopie. Jakkolwiek w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący posługują się pojęciem dokumentu na oznaczenie materiałów, którymi dysponują, to nie można jednak przyjąć, że materiały te stanowią dokumenty wymienione w powołanym przepisie. Wyrażone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przekonanie, że nie sposób się zgodzić z twierdzeniem, że kopie dokumentów nie mogły stanowić podstawy wpisu do ewidencji, nie zostało poparte żadnym argumentem normatywnym. Nie zostały przy tym zakwestionowane w skardze kasacyjnej ustalenia faktyczne dotyczące tego, że okazane materiały nie mają waloru oryginałów lub też dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem. W takim stanie faktycznym nie można także zarzucić Sądowi I instancji naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu, albowiem odnosi się on wyłącznie do wskazanych w nim dokumentów, a nie do ich kopii, pozbawionych waloru oryginalności. W stosunku do powołanego przepisu Sąd I instancji nie dopuścił się zatem żadnej z dwóch form naruszenia prawa materialnego wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Nie mogły również odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów § 10 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Także w tym przypadku nie została określona forma naruszenia. Zarzuty pozbawione zostały również uzasadnienia, albowiem nie może stanowić uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej powołanie się na twierdzenia zawarte w skardze do sądu I instancji. Ani w części zawierającej postawienie zarzutu (s. 2 skargi kasacyjnej), ani w części uzasadnienia nawiązującej do tego zarzutu (s. 8 skargi kasacyjnej) brak jest jakichkolwiek argumentów merytorycznych odnoszących się do wymienionych przepisów.
Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2001 r., ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości. W sprawie nie zakwestionowano dopuszczalności ujawnienia w ewidencji danych właścicieli, stwierdzono natomiast, że prawa osób ujawnionych jako właściciele nie zostały udokumentowane w sposób wymagany przepisami prawa. Nie jest przy tym wątpliwe, że tytuł do nieruchomości nie może być przedmiotem dowodzenia przez organ ewidencji gruntów i budynków, który ogranicza się do ujawniania praw poświadczonych w należyty sposób. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia określa, co może być podstawą ujawnienia praw osób, w tym dotyczących właścicieli. Prawa właścicieli nieruchomości do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zwartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości (z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali), ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy, o jakich mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia.
Przedłożone kopie aktów notarialnych nie są aktami notarialnymi. Nie zakwestionowano także w skardze kasacyjnej ustaleń poczynionych w sprawie, że w zbiorze dokumentów [...] sądu wieczystoksiegowego brak jest wymienianych przez stronę aktów notarialnych. Umowa przyszłego podziału nieruchomości nie może być ani dokumentem poświadczającym prawo własności zawierających ją osób, ani też nie jest umową dotyczącą ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych. W ustalonym stanie faktycznym nie można wobec tego postawić Sądowi I instancji zarzutu, że naruszył wskazane przepisy oddalając skargę na decyzję, która kwestionowała dopuszczalność ujawnienia w ewidencji praw osób nie mogących wykazać swego tytułu w sposób prawem przewidziany.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.