Postanowienie NSA z 16 kwietnia 2015 r., I OSK 941/15

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 16 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.K.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 354/14

Skład

Sędzia NSA Jolanta Rudnicka przewodniczący

Sprawa

w sprawie ze skargi I. K. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 7 kwietnia 2014 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę I. K. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie wniosku skarżącego z dnia 7 kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że I.K. pismem z dnia 15 września 2014r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem. Skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2014 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podał, że ww. wnioskiem żądano udostępnienia informacji publicznej w zakresie faktów, które wpłynęły na aktualną wykładnię art. 6r ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a także skłoniły Prezydenta Miasta K. do podjęcia działań w celu przedstawienia Radzie Miasta K. poprawionej i uzupełnionej uchwały, o których wspomniał W. S., Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej, na XCVIII nadzwyczajnej sesji Rady Miasta K. odbytej w dniu 19 lutego 2014 r. Skarżący we wniosku podkreślił, że informacja ma dotyczyć podania i przesłania orzecznictwa sądowoadministracyjnego, regionalnych izb obrachunkowych, rozstrzygnięcia nadzorczego wojewodów, a także innych dokumentów dotyczących tej kwestii, a także faktów, które wpłynęły na poprzednią wykładnię art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i stały się podstawą do przyjęcia przedmiotowej uchwały Rady Miasta K. w obowiązującej treści.

W odpowiedzi na wniosek pismem z dnia 18 kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta K. udostępnił informację wymijającą i niepełną. W zakresie żądanego orzecznictwa Prezydent Miasta K. stwierdził, że orzecznictwo oraz rozstrzygnięcia w zakresie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach są ogólnie dostępne na stronach internetowych sądów administracyjnych, regionalnych izb obrachunkowych oraz wojewodów.

W ocenie skarżącego zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako u.d.i.p.), to podmiot zobowiązany dokładnie wskazuje wnioskodawcy, w urzędowym publikatorze teleinformatycznym miejsce w jakim znajduje się wnioskowana informacja publiczna. Nadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wskazanie podmiotowi żądającemu udzielenia informacji Biuletynu Informacji Publicznej nie zawsze wyłącza obowiązek udzielenia informacji na wniosek. Odesłanie do BIP zwalnia podmiot zobowiązany z udostępnienia informacji publicznej na wniosek tylko wówczas, gdy informacje tam zawarte odnoszą się bezpośrednio i konkretnie do meritum żądania, a zatem zawierają dane istotne z punktu widzenia pytającego, a ich uzyskanie nie wymaga przedsięwzięcia dodatkowych czynności. Jednak ze względu na formę pytań, które skarżący skierował do Prezydenta Miasta K. odpowiedź powinna być udzielona w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, ponieważ trudno sobie wyobrazić, że na wspomnianych przez Prezydenta Miasta K. stronach internetowych znajdują się specjalnie oznaczone, konkretne orzeczenia sądów administracyjnych oraz rozstrzygnięcia regionalnych izb obrachunkowych i wojewodów, których Prezydent Miasta K. używał do zrealizowania powierzonych mu prawem przedmiotowych zadań. Zatem Prezydent Miasta K. powinien udostępnić żądane dokumenty lub wskazać dokładny adres Biuletynu Informacji Publicznej, gdzie dostępne są konkretnie te dokumenty, których używał do zrealizowania powierzonych mu prawem tych zadań, albo odpowiedzieć, że nie posiada, albo nie używał żadnych orzeczeń sądów administracyjnych oraz rozstrzygnięć regionalnych izb obrachunkowych i wojewodów dotyczących wskazanego we wniosku zakresu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie lub ewentualne odrzucenie, podnosząc, że rozpoznając żądanie wniosku organ udzielił skarżącemu w dniu 18 kwietnia 2014 r. odpowiedzi, w której wyjaśnił sposób procedowania nad zmianą uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 19 grudnia 2012 r. Organ wyjaśnił w związku z tym, iż nie dysponuje innymi dokumentami, oprócz przekazanych pismem Wojewody [...] z dnia 20 stycznia 2014 r. i całej korespondencji pomiędzy Prezydentem a Wojewodą, jaką w całości przesłał skarżącemu, w tym nie posiada dokumentów w postaci żądanego orzecznictwa. Nadto w ocenie organu wniosek skarżącego w istocie swej nie mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej, gdyż zmierza do wyjaśnienia treści przepisu. Czym innym jest udostępnienie treści aktów prawnych stanowiących podstawę uchwalonych aktów prawa miejscowego, a czym innym ich wyjaśnianie lub interpretowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznał, że żądana we wniosku z dnia 7 kwietnia 2014 r. informacja, nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p.

W ocenie Sądu pogląd organu, iż wyjaśnienie co do motywów wykładni oraz motywów zmiany wykładni konkretnego przepisu, co de facto przejawiało się we wniosku w zakresie wskazania na orzecznictwo sądowoadministracyjne, orzecznictwo regionalnych izb obrachunkowych, czy też rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., zasługuje na aprobatę.

Powołując się na treść art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP, Sąd wskazał, że żądanie skarżącego w zakresie orzecznictwa, które mogło być podstawą wykładni art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mimo iż skierowane w trybie przedmiotowej ustawy - nie dotyczy informacji publicznej. Nie odnosi się ono bowiem do treści aktu lub treści dokumentów, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a dotyczy wyjaśnienia motywów jakimi organ się kieruje przy swoich czynnościach.

Sąd wskazał ponadto, że samo sformułowanie wniosku, z którego jakoby ma wynikać, że dotyczy faktów, nie zmienia sensu całego wniosku, którego treść jest jednoznaczna i wynika z niej, że wnioskodawca domaga się wskazania okoliczności, które spowodowały taką, a następnie inną wykładnię określonego przepisu. Jest to zatem jednoznaczne zapytanie o motywy działania organu, a zatem zapytanie w tym przedmiocie nie dotyczy informacji publicznej. Sąd podzielił przy tym stanowisko skarżonego organu, iż nie można w ramach udostępnienia informacji publicznej żądać również wyjaśnienia lub interpretacji treści przepisu, a żądane przez skarżącego orzecznictwo zmierzało do zbadania i wyjaśnienia treści i wykładni konkretnego przepisu tj. art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przed i o jego zmianie.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył I. K., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. poprzez dokonanie błędnej wykładni prowadzącej do przyjęcie, że pytanie dotyczące zdarzeń składających się na podjęcie działań legislacyjnych nie stanowi informacji o działalności organu władzy publicznej i nie jest częścią prawa do informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono orzecznictwo sądów administracyjnych, Sądu Najwyższego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w których rozważano kwestię dostępu do informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że rolą sądów administracyjnych jest ochrona prawa do informacji publicznej. Jedną z form ochrony jest zapewnienie szerokiej wykładni zakresu prawa do informacji publicznej, które to obejmować powinno każdy przejaw działalności m. in. organów władzy publicznej, w tym prawo do wiedzy, jakimi przesłankami kieruje się organ np. "projektując prawo." Inaczej ocena tychże działań jest iluzoryczna. W przedmiotowej sprawie pytanie zmierzało do uzyskania informacji, jakimi przesłankami kierował się organ władzy publicznej podejmując uchwałę (w oparciu o jakie konkretne dokumenty – m. in. wyroki, rozstrzygnięcia Regionalnych Izb Obrachunkowych podejmował decyzje w sprawie uchwały). Organ winien w tej sytuacji wskazać konkretne wyroki albo odpowiedzieć, że na dzień rozpoznania wniosku nie ma już wiedzy, czym się kierował, czy też poinformować, że nie kierował się żadnymi wyrokami.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie potwierdzenie w przywołanych wyrokach ETPCz, że prawo do informacji publicznej jest częścią prawa wyrażonego w art. 10 ust. 1 EKPC również na sądy administracyjne nakłada obowiązek dostrzeżenia tej perspektywy w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej. Konieczna bowiem w debacie publicznej jest wiedza o powodach podjęcia określonych rozstrzygnięć. Dlatego też dokonana wykładnia, iż zakres pytań skarżącego nie mieści się w prawie do informacji publicznej jest błędna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy informacje, jakich udzielenia żądał skarżący we wniosku z dnia 7 kwietnia 2014 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie wskazując na błędną wykładnię powołanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów, prezentuje pogląd, że pytanie dotyczące zdarzeń składających się na podjęcie działań legislacyjnych przez organ administracji stanowi informację o działalności tego organu i jest częścią prawa do informacji publicznej. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić.

Przystępując do analizy podniesionych zarzutów, w pierwszej kolejności przypomnienia wymaga, w jakich okolicznościach doszło do złożenia wniosku z dnia 7 kwietnia 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Otóż jak wynika z jego treści, został on wniesiony w następstwie wypowiedzi Dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta K., który na sesji nadzwyczajnej Rady Miasta K. odbytej w dniu 19 lutego 2014 r. poinformował, że zaskarżona została do sądu administracyjnego uchwała podjęta w przedmiocie gospodarowania odpadami komunalnymi w gminie miejskiej K.. Dyrektor podał również, że aktualna wykładnia art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie kształtowana przez orzecznictwo sądów administracyjnych, Trybunału Konstytucyjnego oraz regionalnych izb obrachunkowych spowodowała, że podjęto działania zmierzające do poprawienia i uzupełniania tej uchwał z uwzględnieniem aktualnego kierunku wykładni. Wskazując na zakres żądania, skarżący sprecyzował, że wnosi o udzielenie informacji publicznej w zakresie faktów, które wpłynęły na aktualną i poprzednią wykładnię powołanego przepisu przy podejmowaniu uchwały i jej zmianie oraz które skłoniły Prezydenta Miasta K. do podjęcie działań w celu przedstawienia Radzie Miasta poprawionej i uzupełnionej uchwały. Skarżący zwrócił się ponadto o podanie i przesłanie stosowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, regionalnych izb obrachunkowych, rozstrzygnięcia nadzorczego wojewodów, a także innych dokumentów dotyczących tej kwestii.

Jak wyżej wskazano, kluczą kwestią pozostaje zatem rozstrzygnięcie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tego aktu prawnego oraz podlega ona udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w omawianej ustawie. Przykładowe kategorie danych stanowiących informację publiczną zostały wymienione w art. 6 u.d.i.p. Ponieważ sformułowania zawarte we wskazanych przepisach u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania takiej informacji, w orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Przy czym informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią bowiem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Rację ma Sąd pierwszej instancji, że charakter informacji, o udzielenie której wystąpił skarżący we wniosku z dnia 7 kwietnia 2014 r. nie mieści się w definicji informacji publicznej. Żądane informacje nie są w szczególności, jak twierdzi skarżący kasacyjnie informacjami o polityce wewnętrznej, w tym o projektowaniu aktów normatywnych (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p.). Wniosek skarżącego należy bowiem ocenić jako żądanie wskazania okoliczności, które legły u podstaw podjęcia rzeczonej uchwały, a następnie jej zmiany. Skarżący domaga się więc w istocie udokumentowania i przedstawienia swego rodzaju procesu myślowego, który doprowadził organ administracji najpierw do podjęcia uchwały uwzględniającej przepis art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, a potem do jej zmiany. Innymi słowy domaga się przedstawienia motywów wykładni powołanego przepisu w kontekście dokonanych zmian w uchwale. Czym innym jest udostępnienie treści aktów prawnych, które stanowiły podstawę podjęcia uchwały lub protokołów z obrad rady gminy w przedmiocie uchwały, a czym innym jest, jak określił to sam skarżący we wniosku "udostępnienie faktów, które wpłynęły na wykładnię przepisu" stanowiącego podstawę podjęcia aktu prawa miejscowego. W tym ostatnim przypadku nie można mówić o informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. bowiem zakres żądania odnosi się do stosowania obowiązującego prawa, a nie dokumentów czy faktów, o których mowa w tych przepisach.

Również żądanie wskazania orzecznictwa i rozstrzygnięć, w oparciu o które, jak stwierdzono we wniosku doszło do zmiany zapisów uchwały, nie stanowi informacji publicznej. Są one bowiem ogólnie dostępne na stronach internetowych Biuletynu Informacji Publicznej.

Powyższe prowadzi do uznania, że zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. jest niezasadny.

Skoro przedmiotowa informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., to zachowanie organu nie nosi znamion bezczynności, skoro nie miał on obowiązku udostępnienia żądanych danych. Należy jednak podnieść, że sama ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera przepisów zwalczających bezczynność organów, z wyjątkiem krótszych terminów załatwienia spraw. Przedmiotem niniejszej skargi była zaś bezczynność organu. Skarżący nie podniósł jednak w skardze kasacyjnej zarzutów w odniesieniu do odrzucenia skargi z punktu widzenia braku kognicji sądów administracyjnych.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 §1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.