Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 666/11 oddalił skargę H.W. (dalej powoływana jako skarżąca) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania z tytułu nabycia nieruchomości.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Działka nr [...] o pow. [...] ha - na podstawie na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193 poz. 1194 z 2008 r.; dalej powoływana jako specustawa drogowa) - przeszła z mocy samego prawa na własność Powiatu R. na podstawie decyzji Starosty R. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – budowę drogi publicznej – obwodnicy południowej w R. – Etap [...] odcinek na terenie gm. K. – od granicy administracyjnej Miasta R. do skrzyżowania z drogą krajową nr [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, utrzymaną w mocy decyzją ostateczną Wojewody [...] nr [...] z dn. [...] sierpnia 2010 r.
Starosta R. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł na rzecz skarżącej z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Powiatu R. ww. nieruchomości. Wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Starosty R. przez rzeczoznawcę majątkowego L.Z.
Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta R., decyzją z dnia [...] maja 2011 r. uchylił w całości decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że biegły do bazy nieruchomości porównawczych przyjął 11 nieruchomości, z których 8 położonych jest w miejscowościach o statusie wsi, natomiast kolejne 3 położone są na terenie Miasta R.. Organ stwierdził, że jest powszechnie znaną okolicznością, że nieruchomości położone na terenie miasta mają wartość wyższą niż nieruchomości położone na terenie wiejskim. Porównanie takich transakcji dla potrzeb szacunku nieruchomości stanowi naruszenie przepisów art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Niezależnie od powyższego w ocenie Wojewody w/wym. operat szacunkowy zawiera niepełny opis rynku lokalnego, ponadto w operacie brak jest charakterystyki nieruchomości porównawczych o cenie najmniejszej i największej wymaganej przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Całokształt tych uchybień w ocenie organu odwoławczego powoduje, że operat szacunkowy wydany dla postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie, sporządzony został niezgodnie z obowiązującymi w tej materii przepisami.
Na powyższą decyzję Wojewody [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca. W treści skargi podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- – art. 127 § 1 w zw. z art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta R. jest stroną postępowania, a tym samym przyjęcie, iż przysługiwało mu prawo wniesienia odwołania od decyzji Starosty R. w sprawie ustalenia odszkodowania za zajętą pod budowę drogi nieruchomość; art. 138 § 2 Kpa poprzez jego zastosowanie w przypadku, gdy postępowanie odwoławcze winno ulec umorzeniu, ewentualnie organ II instancji winien stwierdzić niedopuszczalność odwołania jako, że nie pochodził od podmiotu będącego stroną w sprawie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Gmina Miasta R., w imieniu i na rzecz której działa Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji, posiada status inwestora na podstawie decyzji Starosty R. z dn. [...] czerwca 2010 r. nr [...] zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi publicznej – obwodnicy południowej w R. Etap [...] odcinek na terenie gm. K. od granicy administracyjnej Miasta R. do skrzyżowania z drogą krajową nr [...]. To na podstawie tej decyzji doszło do zajęcia nieruchomości stanowiących własność skarżącej.
Zasady realizacji obowiązków inwestorskich w ramach tej inwestycji zostały określone w Porozumieniu z dn. [...] maja 2010 r. zawartym pomiędzy Gminą Miasta R. a Powiatem R. stanowiącym załącznik do Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w R. z dn. [...] maja 2010 r. Jest utrwalonym poglądem, że stroną postępowania dotyczącego realizacji inwestycji w zakresie budowy drogi publicznej jest każdy podmiot czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 Kpa w zw. z art. 11c specustawy drogowej. Przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje więc każdemu, poza inwestorem, kto wykaże, iż jego prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego są dotknięte skutkami decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stronami tego postępowania są zatem co do zasady inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści oraz mający inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej.
Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zaskarżonemu wyroku zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 127 § 1 Kpa tj. uznanie, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jej oddalenie, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przez Wojewodę [...] art. 28 i art. 127 § 1 Kpa uzasadniającego jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, polegające na uznaniu, iż Prezydentowi Miasta R. reprezentującego inwestora służy prawo wniesienia odwołania od decyzji, a w konsekwencji rozpatrzenia odwołania wniesionego przez podmiot nie będący stroną postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomości skarżącej;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. oraz w związku z art. 138 § 2 Kpa tj. uznanie, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jej oddalenie w sytuacji gdy doszło do naruszenia przez Wojewodę [...] art. 138 § 2 Kpa, uzasadniającego jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, polegające na uchyleniu decyzji Starosty R. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, w sytuacji gdy brak było odwołania wniesionego przez stronę;
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 Kpa poprzez uznanie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jej oddalenie, w sytuacji gdy doszło do naruszenia przez Wojewodę [...] art. 138 § 1 pkt 3 Kpa poprzez jego niezastosowanie w sprawie, polegające na nieumorzeniu postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy istniały ku temu przesłanki;
- 4) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 127 § 1 Kpa polegające na oddaleniu skargi na decyzję, wydaną w wyniku niewłaściwego zastosowania art. 28 i art. 127 § 1 Kpa prowadzącego do przyznania Prezydentowi Miasta R. przymiotu strony, podczas gdy przymiotu takiego on nie posiadał, w konsekwencji czego skarga winna zostać uwzględniona;
- 5) art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a mianowicie wydanie wyroku w oderwaniu od akt sprawy tj. wyroku dotyczącego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż sprawa dotyczy postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania;
- 6) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej Sądu i niedokonaniu kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do oddalenia skargi, a w konsekwencji do pozostawienia w obiegu prawnym wadliwej decyzji;
- 7) art. 141 § 4 P.p.s.a.
- a) w związku z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej polegającej na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a mianowicie całkowitym pominięciu faktu, iż sprawa rozpatrywana przez Sąd dotyczy decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, o której mowa w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, co doprowadziło do błędnego przyjęcia kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia odwołania od decyzji, a przez to błędnego uznania, iż skarga nie jest zasadna,
- b) w związku z art. 11a, art. 11c oraz 11f specustawy drogowej polegające na wskazaniu, iż niniejsza sprawa dotyczy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej podczas, gdy zaskarżono decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, a nie decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co doprowadziło do uznania iż Prezydent Miasta R. jako inwestor posiada przymiot strony i jest uprawniony do złożenia odwołania od decyzji, a przez to błędnego uznania, iż skarga nie jest zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Dla skutecznego podania podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu oraz uzasadnienie zarzutu jego obrazy. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej.
Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie mają zarzuty nr 5) i 7) skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a związku z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej i art. 133 § 1 zd. 1 P.p.s.a. i wydania wyroku w oderwaniu od akt sprawy tj. wyroku dotyczącego decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że sprawa dotyczy postępowania o ustalenie wysokości odszkodowania. Organ zdaniem skarżącej przedstawił zatem sprawę niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a mianowicie całkowicie pominął fakt, iż sprawa rozpatrywana przez Sąd dotyczy decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, o której mowa w art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, co doprowadziło do błędnego przyjęcia kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia odwołania od decyzji, a przez to błędnego uznania, iż skarga nie jest zasadna.
Odnosząc się do tych zarzutów stwierdzić należy, że na gruncie specustawy drogowej mamy do czynienia ze złożoną sprawą administracyjną regulującą oprócz sfery udzielenia zezwolenia na prowadzenie prac również rozstrzyganie sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Jednocześnie mechanizm pozbawienia praw do nieruchomości został uregulowany w art. 12 ust. 4 i następnych specustawy drogowej w sposób odmienny od przyjętego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Niemniej w sensie formalnym mamy do czynienia z konstytutywnym aktem administracyjnym orzekającym o nabyciu praw do nieruchomości przez podmiot publicznoprawny, a więc jest to szczególny rodzaj wywłaszczenia. To szczególne wywłaszczenie, określone w specustawie drogowej jako nabycie z mocy prawa, rodzi po stronie wnioskodawcy (zarządcy drogi) obowiązek wypłaty odszkodowania. Ustalanie odszkodowania następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej i wobec tych samych podmiotów. Przy tym ustawowo podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest inwestor, przyszły zarządca drogi – na wniosek, którego zostało wydane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej.
Zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy drogowej koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych a także o Krajowym Funduszu Drogowym. Powołany przepis art. 22 ust. 1 specustawy drogowej nie określa zatem podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyłając w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi zaś, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg zakładowych oraz zarządzania nimi finansowane są ze środków podmiotów zarządzających tymi drogami. Tak więc prawidłowo Sąd I instancji powiązał kwestię odszkodowawczą ze sprawą o wydanie zezwolenia realizacyjnego.
W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie naruszył tym samym art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a w stopniu, który w jakikolwiek sposób wpłynąłby na wynik sprawy, ponieważ prawidłowo wyjaśnił, że to inwestor i przyszły zarządca drogi jest zobowiązany do wypłaty odszkodowania.
Natomiast odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej nr 1), nr 2) i nr 4) stwierdzić należy, że stanowią one w istocie jeden i ten sam zarzut dotyczący oddalenia skargi w sytuacji, kiedy zaskarżona decyzja została wydana w wyniku wniesienia odwołania przez podmiot nie mający interesu prawnego. Jednakże skarżąca konstruując te "zarzuty" naruszenia prawa procesowego powiązała je z naruszeniem art. 28 Kpa. Tymczasem jest to przepis prawa materialnego, który stanowi, że "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Naruszenie tego przepisu można podnieść w skardze kasacyjnej tylko w powiązaniu z regulacją materialnoprawną. Taki zarzut naruszenia prawa materialnego w skardze kasacyjnej nie został jednak postawiony. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest więc uprawniony w ramach wskazanych zarzutów do badania kwestii interesu prawnego Prezydenta Miasta R.. Uznać zatem należy, że powiązanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a z naruszeniem art. 28 Kpa i w konsekwencji art. 127 § 1 Kpa jest niedopuszczalne.
Analogicznie zarzut nr 3) odnosi się w istocie do kwestii braku interesu prawnego Prezydenta Miasta R. i naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, który nie może stanowić podstawy do badania przez Naczelny Sąd Administracyjny samej kwestii posiadania lub też braku posiadania przez dany podmiot prawa interesu prawnego. Natomiast zarzut nr 6) nie został w ogóle w skardze kasacyjnej uzasadniony, nie wiadomo bowiem na czym miałoby polegać wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej.
Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.