Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 9 września 2015 r. (II SA/Bd 873/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi E., uchylił decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 18 maja 2015 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Starosty Grudziądzkiego z dnia 30 stycznia 2015 r. nr [...] odmawiającą zobowiązania do udostępnienia nieruchomości.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 6 października 2014 r., złożonym na podstawie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej: "u.g.n.", E., wystąpiła o wydanie decyzji zobowiązującej właścicieli nieruchomości położonej w miejscowości Radzyń Wybudowanie, gm. Radzyń Chełmiński, oznaczonej jako działka nr 203, będącej własnością D.N. i Z.N., do udostępnienia przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z usuwaniem awarii urządzenia służącego do przesyłania energii elektrycznej, gdyż konsekwentna odmowa właścicieli udostępnienia przedmiotowego terenu na czas usunięcia awarii mogła spowodować pozbawienia dostaw prądu wielu odbiorców.
Następnie, pismem z dnia 3 grudnia 2014 r., wnioskodawczyni doprecyzowała powyższy wniosek, wskazując, iż dotyczy on działki nr 203/1, a konieczne prace polegać miały na wejściu elektromonterów na słup nr 110, zawieszeniu uziemiaczy przenośnych, a następnie ścięciu starych mostków i zamocowaniu nowych. Spółka określiła też czas konieczny na wykonanie prac oraz na mapie zaznaczyła dojście dwuosobowego zespołu pogotowia energetycznego do słupa.
Decyzją z 30 stycznia 2015 r. nr [...], Starosta Grudziądzki odmówił zobowiązania D.N. i Z.N. do udostępnienia nieruchomości gruntowej będącej ich własnością na rzecz E. W uzasadnieniu stanowiska organ podniósł, że udostępnienie nieruchomości, dokonywane na podstawie art. 124b u.g.n., jest ściśle powiązane z celem udostępnienia. Wnioskodawczyni – jak twierdziła - planowała przeprowadzić prace, związane z usunięciem awarii linii napowietrznej, polegające na rozłączeniu połączeń fazowych (mostków) na słupie nr 110, ale - w ocenie organu - mostki, rozpięte w dniu 29 lipca 2014 r., zainstalowane zostały za zgodą i wiedzą Spółki w związku z przebudową linii energetycznej SN 15kV relacji GPZ Wąbrzeźno – Mełno, związaną z budową GPZ Radzyń lub też w związku z pracami modernizacyjnymi sieci elektroenergetycznej należącej do Spółki.
Zatem rozpięcie mostków stanowiło etap prac związanych z przebudową linii energetycznej, a nie było awarią urządzenia służącego do przesyłania energii elektrycznej. W związku z tym – zdaniem Starosty - nie został w tym przypadku spełniony warunek konieczności wykonania czynności związanych z usuwaniem awarii. W kontekście natomiast, zawartej w art. 124b ust. 1 u.g.n. przesłanki braku zgody właściciela nieruchomości, organ wskazał, że negocjacje, dotyczące zgody na wejście na teren nieruchomości, związane były z planowaną przebudową sieci, a nie usuwaniem awarii.
Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez E., Wojewoda Kujawsko-Pomorski, decyzją z dnia 18 maja 2015 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, iż zastane okoliczności faktyczne nie wypełniały przesłanek z art. 124b u.g.n., w postaci: "czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii". Organ odwoławczy wskazał, że z korespondencji odwołującej się nie wynikało bowiem, jakoby doszło w tym przypadku do awarii linii, rozumianej jako stan niesprawności obiektu uniemożliwiający jego funkcjonowanie, występujący nagle i powodujący jego niewłaściwe działanie lub całkowite unieruchomienie. Zdaniem Wojewody, mostki na słupie zostały rozpięte celowo, ze względów bezpieczeństwa z uwagi na krzyżujące się linie energetyczne: modernizowaną linię 110 kV oraz linię 15 kV, na której zaszła konieczność rozpięcia mostków.
W ocenie organu, wnioskowane prace nie miały więc charakteru remontowego lub konserwacyjnego, a - stanowiły jedynie następstwo prac planowanych, pozostając w bezpośrednim związku z pracami realizowanymi zgodnie z pozwoleniem na budowę, to jest pracami modernizacyjnymi sąsiedniej linii 110kV. Zdaniem zatem Wojewody, w obliczu planowanej modernizacji, w interesie Spółki było prawne uregulowanie możliwości wejścia na teren właścicieli działki nr 203/1 przed tym jak rozpoczęła ona działania modernizacyjne, a nie w trakcie ich trwania.
W rezultacie organ wojewódzki uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne oparte zostało o właściwie ustalony stan faktyczny i prawny.
Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 18 maja 2015 r. E. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 124 b u.g.n. i art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Grudziądzkiego z 30 stycznia 2015 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W ocenie Sądu, kwalifikacja dokonana przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego w zaskarżonej decyzji była co najmniej przedwczesna. Nie została bowiem poprzedzona wyczerpującą analizą stanu faktycznego.
Sąd wskazał w tym miejscu, że zgodnie z treścią art. 124b ust. 1 in principio u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.
Wynika z tego, że udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii. Kluczowym zatem dla właściwej subsumpcji zastanego stanu faktycznego pod normę, wynikającą z art. 124b u.g.n., było zdekodowanie znaczenia pojęć: "remont", "konserwacja" i "awaria" oraz wszechstronne zbadanie możliwości odpowiedniego zakwalifikowania okoliczności, wymagających przeprowadzenia prac, do którejś z wymienionych kategorii.
Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd przyjął, że istotne dla niej elementy stanu faktycznego nie zostały przez organy obu instancji w sposób jednoznaczny wyjaśnione. W treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji uwagę bowiem zwraca brak dostatecznie wyraźnego określenia charakteru zamierzonych prac, a co za tym idzie, analizy czynności skarżącej pod kątem ich kwalifikacji związanej z treścią art. 124b ust. 1 u.g.n.
W ocenie Sądu, mimo początkowej niekonsekwencji skarżącej w określeniu istoty koniecznych prac (usunięcie awarii, remont, modernizacja), oświadczeniem zawartym w piśmie z 3 grudnia 2014 r. dookreśliła ona, iż prace te polegać mają na ścięciu starych i instalacji nowych mostków, a zatem ich wymianie. Organ pierwszoinstancyjny w uzasadnieniu decyzji wyraził zaś wątpliwość, jak zakwalifikować prace, o których możliwość wykonania wnioskuje skarżąca, podnosząc, że (cyt.) "nie jest w stanie jednoznacznie określić, jakie prace miałyby być prowadzone na słupie nr 110 (...)". Mimo to w konkluzji rozważań posłużył się już pojęciem rozpięcia mostków, co było sprzeczne zarówno z konkretyzacją, zawartą w oświadczeniu skarżącej z dnia 3 grudnia 2014 r., jak i nie korespondowało z zacytowaną wyżej uwagą organu. Powyższego nie zauważył również organ odwoławczy, który powielił niekonsekwentne określanie zamierzonych prac skarżącej jako: rozpięcia, zapięcia lub wymiany mostków.
W związku z tym, w ocenie Sądu, wydane rozstrzygnięcie, podtrzymane zaskarżoną decyzją, dotyczyło niesprecyzowanych czynności skarżącej spółki i zostało wydane na gruncie niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego, którego najistotniejszy w sprawie element – charakter prac – nie został w sposób wyraźny ustalony. Skoro organ – jak kontynuował Sąd - powziął wątpliwości, na czym konkretnie polegać miały prace skarżącej, a wynikało to jasno z treści decyzji pierwszoinstancyjnej zawierającej wymiennie pojęcia "zapięcia", "rozpięcia" i "wymiany" mostków, to winien kwestię tę wyjaśnić, a następnie zbadać, czy wymiana mostków bądź ich zapięcie lub rozpięcie stanowiła w istocie remont przedmiotowej instalacji, czy była związana z jej bieżącą konserwacją, a może służyła wyeliminowaniu skutków zaistniałej awarii.
Ponadto Sąd podkreślił, że powyższe ustalenia wiązały się z koniecznością uprzedniego zbadania, czy parametry mostków i skutkiem tego całej linii energetycznej, ulegną zmianie. Jeżeli tak, to rzeczą organu będzie rozważenie, czy zmiana parametrów linii nie spowoduje, iż w sprawie w ogóle nie zajdą zastosowania przesłanki z art. 124b u.g.n., a zamierzone prace przeprowadzone mogły by zostać tylko po spełnieniu odpowiednich warunków, zawartych w przepisach prawa budowlanego. Zmiana bowiem parametrów użytkowych lub technicznych jest następstwem prac budowlanych wykonywanych nie w ramach remontu, lecz przebudowy.
Poza tym Sąd zwrócił uwagę, iż skarżąca spółka realizowała równoległą modernizację linii elektroenergetycznej 110 kV Węgrowo-Jabłonowo, prowadzoną na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę a zatem zbadania wymaga, czy zamierzone przez skarżącą prace zostały objęte zakresem przedmiotowego pozwolenia. Powinno ono określać zakres prac związanych z przedmiotową inwestycją, a w tym m.in. możliwość przeprowadzenia koniecznych ingerencji w powiązane instalacje elektroenergetyczne pozwalające na utrzymanie dostaw prądu do odbiorców. W tej sytuacji rzeczą organu będzie więc zbadanie, czy zamierzone przez skarżącą roboty zostały objęte pozwoleniem na budowę, a jeżeli tak, to czy roboty te ujęte zostały w ramach przebudowy linii Wąbrzeźno-Mełno, czy też modernizacji krzyżującej się z nią linii Węgrowo-Jabłonowo.
Ostatecznie Sąd zatem przyjął, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i polecił by ponownie rozpoznając sprawę, organ wziął pod uwagę powyższe wskazania, w szczególności zaś poddał wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w wypadku zaistnienia takiej konieczności, uzupełnił go w niezbędnym zakresie.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D.Z.N. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 80, art. 77 § 1, art. 107 i art. 148 § 2 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w stopniu należytym, w sytuacji, gdy z zebranego materiału dowodowego sprawy jednoznacznie można ocenić wszystkie konieczne przesłanki do wydania rzetelnego rozstrzygnięcia
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o (cyt.): “uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości" wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, E. wnosiła o jej odrzucenie ewentualnie – oddalenie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym E. wnosiła o oddalenie skargi kasacyjnej wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, oświadczajac, że z uwagi na fakt, iż strony doszły do porozumienia, zamierza cofnąć wniosek, wniesiony w postępowaniu administarcyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, a która to skarga okazała się nieusprawiedliwiona.
Zarzuty w niej zawarte zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, do których autor skargi kasacyjnej zaliczył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 80, art. 77 § 1, art. 107 i art.148 § 2 k.p.a.
W związku z powyższym należy wskazać, że tak określone zarzuty kasacyjne nie były w części w ogóle poprawnie skonstruowane a w części - nie były uzasadnione.
Artykuł 107 k.p.a. sklada się z trzech jednostek redakcyjnych i obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było dokładne określenie przepisu, który uczynił przedmiotem zarzutu. Przepis art. 148 § 2 k.p.a., ktory stanowi, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji, nie miał zaś w ogóle w tej sprawie zastosowania.
Pozostałe zarzuty skarżący uzasadniali natomiast jedynie tym, że twierdziłi, iż stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że “(...) w zaskarżonym orzeczeniu doszło do naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. ponieważ organy nie ustaliły dokładnego charakteru prac na linii elektroenergetycznej, a tym samym nie ustaliły czy czynności, które chce przeprowadzić spółka mają charakter remontu, bieżącej konserwacji lub usunięcia awarii", było niezrozumiałe. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki nie dostrzegł bowiem, iż (cyt.): “nie zachodziła w tym przypadku konieczność dogłębnego wyjaśnienia zakresu planowanych prac, gdyż już samo ustalenie przyczyny ich przeprowadzenia tj. przebudowy linii 110 kV, wykluczało możliwość wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 124b u.g.n.".
Jak z powyższego zatem wynika, że skarżący starali się podważyć stanowisko Sądu Wojewodzkiego argumentacją, w której sami przesądzili o charakterze prac, a które to prace E. miała wykonać na ich nieruchomości. Tymczasem ta właśnie okoliczność, czyli konieczność ustalenia charakteru w/w prac była podstawą uchylenia przez Sąd Wojewodzki decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 18 maja 2015 r. nr [...] oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Starosty Grudziądzkiego z 30 stycznia 2015 r. nr [...] odmawiającej zobowiązania – na podstawie art. 124b u.g.n. – udostępnienia Spółce [...] nieruchomości położonej w miejscowości Radzyń Wybudowanie, stanowiącej działkę nr 203/1, będącej własnością D.Z.N., w celu wykonania czynności związanych z usuwaniem awarii urządzenia służącego do przesyłania energii elektrycznej.
W ocenie Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona decyzja oraz decyzja utrzymana przez nią w mocy, dotyczyła niesprecyzowanych czynności Spółki E. a zatem została wydana na gruncie niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego, w którym najistotniejszy element – charakter prac – nie został w sposób wyraźny ustalony.
W tej sytuacji ogólnikowe i niepoparte praktycznie żadną argumentacją zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 80, art. 77 § 1 k.p.a. nie mogły odnieść spodziewanego skutku. Zgodzić się bowiem należy z Sądem I instancji, że organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie administracyjne w ten sposób by zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy a obowiązek ten wynika w szczególności z treści wyżej wskazanych przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponieważ zaś niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, to uchybienie tym przepisom – w realiach rozpoznawanej sprawy – stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, to jest takie uchybienie, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie.
W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 §2 p.p.s.a., mając na uwadze, że strony w zasadzie doszły do porozumienia.