Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 942/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017r. sygn. akt II SA/Wa 1411/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K[...] na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 9 czerwca 2016r. nr 3[...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od rozkazu w sprawie odwołania od pełnienia służby, uchylił zaskarżone postanowienie.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Komendant Główny Policji ww. postanowieniem, wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej przywoływanej w uzasadnieniu jako "K.p.a.", stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 19 [...]. nr 6[...], odwołującego z dniem 24 lutego 2016r. ww. policjanta z pełnienia służby w Jednostce Specjalnej Polskiej Policji Misji Europejskiej w zakresie praworządności w Kosowie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji wskazał, iż funkcjonariusz rozkazem personalnym z dnia 23 października 2015r. został delegowany z dniem 3 listopada 2015r. na okres 6 miesięcy do pełnienia służby w Polskim Kontyngencie Policyjnym Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w K[...] (Eulex).

Policjantowi zostały powierzone obowiązki dowódcy drużyny Jednostki Specjalnej Polskiej Policji. Następnie ww. funkcjonariusz rozkazem personalnym z dnia 19 lutego 2016r. nr 626 został odwołany z dniem 24 [...] r. z pełnienia służby we wskazanej Jednostce.

Z okoliczności sprawy wynika także, że Komendant Główny Policji otrzymał skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie policjanta od ww. rozkazu personalnego z dnia 19 lutego 2016r. Po jego przekazaniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił sprawę według właściwości Komendantowi Głównemu Policji uznając, iż tego typu sprawy będące sprawami ze stosunku podległości funkcjonariusza wobec przełożonych są rozpatrywane wyłącznie przez właściwe organy Policji.

Uznając odwołanie za niedopuszczalne Komendant Główny Policji zwrócił uwagę, iż rozkaz personalny z dnia 19 [...]r. nr 6[...] nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 32 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz.U. z 2015r. poz. 355 ze zm.), tj. mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk przez Komendanta Głównego Policji, od których to decyzji służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. W związku z powyższym, w ocenie organu należało uznać, że przedmiotowy rozkaz personalny w części dotyczącej dodatku zagranicznego jest decyzją ostateczną, pochodzącą od "ministra" w rozumieniu przepisów K.p.a. (art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o Policji), a to z kolei oznacza, jak stanowi art. 127 § 3 K.p.a., że od decyzji takiej nie służy odwołanie do innego organu, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do Komendanta Głównego Policji.

Natomiast w zakresie dotyczącym odwołania policjanta z pełnienia służby poza granicami państwa w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 145a ustawy o Policji, tj. w Jednostce Specjalnej Polskiej Policji Misji Unii Europejskiej w zakresie praworządności w K[...], przedmiotowy rozkaz nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu ustawy K.p.a., lecz jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej.

Następnie organ przywołując treść § 3 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2013r. poz. 644 ze zm.), § 5 ust. 1 rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie uprawnień i obowiązków policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa oraz art. 1 ustawy o Policji stwierdził, iż przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki stosunku służbowego. Zatem zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej odwołania z delegowania nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a., lecz należy go traktować jako akt władczy o charakterze wewnętrznym, który wynika z podległości służbowej, a Komendant Główny Policji, jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy Policji, ma prawo – uwzględniając interes służby – decydować o delegowaniu bądź odwołaniu z delegowania policjantów z wykorzystaniem instrumentów prawnych gwarantowanych przez ustawę o Policji oraz przepisy wykonawcze.

Ciążąca na Komendancie Głównym Policji odpowiedzialność za realizację ustawowych zadań daje możliwość i uprawnienie do doboru osób, które zapewnią najskuteczniejsze wykonywanie ustawowych zadań Policji zarówno w państwie, jaki poza jego granicami. Tym samym wniesienie odwołania od ww. rozkazu personalnego jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych (art. 134 K.p.a.).

Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 9 [...]r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez funkcjonariusza do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, a kluczowe znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie, czy rozkaz personalny w przedmiocie odwołania policjanta z delegowania z pełnienia służby poza granicami kraju jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a., czy też aktem wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej, od którego środek zaskarżenia nie przysługuje. W ocenie Sądu I instancji rozkaz personalny wydawany w tym przedmiocie jest decyzją administracyjną, od której stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania (tutaj wniosek o ponowne rozparzenie sprawy) i zaskarżenia decyzji ostatecznej skargą do sądu administracyjnego.

Sąd zauważył, iż w świetle postanowień art. 145a ust. 1 i 2 ustawy o Policji, policjant może zostać delegowany do pełnienia służby poza granicami państwa w celu realizacji zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, w kontyngencie policyjnym wydzielonym do udziału w m.in. w misji pokojowej, jeżeli wyrazi pisemną zgodę. Przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2013r. poz. 644), w § 1 pkt 4 wyjaśniają, iż pod pojęciem sprawy osobowej należy rozumieć sprawę związaną z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6 tegoż rozporządzenia, sprawy osobowe policjantów dotyczą w szczególności delegowania do pełnienia służby poza granicami państwa.

Z kolei § 3 ust. 3 rozporządzenia stanowi, iż sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z § 19 ust. 1 rozporządzenia, nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego (zbieżnie z art. 32 ust. 1 ustawy o Policji) następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy K.p.a. (ust. 2).

Sąd I instancji wskazał, iż z powyższych regulacji prawnych bezsprzecznie wynika, iż zmiana stosunku służbowego wymaga wydania rozkazu personalnego w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, iż istotą służby w Policji jest m.in. dyspozycyjność jej funkcjonariuszy, a granice dyspozycyjności zakreślone są przepisami ustawy oraz aktów wykonawczych. Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny i w związku z tym przełożony, w sprawach osobowych, jednostronnie i władczo kształtuje jego istotne składniki.

Zatem również decyzja o oddelegowaniu z pełnienia służby poza granicami kraju podejmowana jest władczo, przy spełnieniu przesłanek wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, choćby z uwagi na daleko idące sutki w sferze stosunku służbowego, a do takich należy określenie sprawowanej przez policjanta funkcji (pełnionej w kontyngencie) i miejsca pełnienia służby w poza granicami kraju, należy kwalifikować przedmiotową decyzję jako tę, która kształtuje zewnętrzną sferę stosunku służbowego. O ile bowiem delegowanie funkcjonariusza do czasowego pełnienia służby i powierzenie obowiązków w innej jednostce Policji na terenie kraju nie zmienia statusu prawnego policjanta, o tyle delegowanie do pełnienia służby poza granice kraju już ten status zmienia w sposób istotny, przyznając policjantowi szereg praw i obowiązków wynikających z faktu pełnienia misji poza granicami Państwa. Potwierdzenia dla powyższego stanowiska Sąd I instancji doszukała się w analizie rozwiązań przyjętych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 listopada 2002r. w sprawie uprawnień i obowiązków policjantów delegowanych do pełnienia służby poza granicami państwa (Dz.U.

Nr 207, poz. 1755 ze zm.). Przepisy § 5 ust. 1 - 3 tegoż rozporządzenia wskazują, iż delegowanie policjanta i jego odwołanie z delegowania następuje w formie rozkazu personalnego o delegowaniu lub o odwołaniu z delegowania. Rozkaz o delegowaniu zawiera: 1) oznaczenie przełożonego wydającego rozkaz;

1. 2) datę wydania;
2. 3) powołanie podstawy prawnej;
3. 4) stopień policyjny, nazwisko i imię policjanta, imię ojca oraz numer identyfikacyjny policjanta;
4. 5) charakter służby (kandydacka, kontraktowa, przygotowawcza lub stała);
5. 6) nazwę stanowiska służbowego oraz nazwę jednostki organizacyjnej Policji, w której policjant pełni służbę;
6. 7) datę, miejsce i czas trwania delegowania;
7. 8) określenie sprawowanej przez policjanta funkcji;
8. 9) uzasadnienie faktyczne i prawne;
9. 10) pouczenie o przysługujących policjantowi środkach odwoławczych;
10. 11) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby wydającej rozkaz oraz w przypadku delegowania policjanta, któremu przyznano dodatek zagraniczny lub operacyjny, rozkaz o delegowaniu określa kategorię i stawkę przyznanego dodatku. Zaś § 5 ust. 5 ww. rozporządzenia stawni, iż rozkaz o odwołaniu z delegowania zawiera, z zastrzeżeniem ust. 6, dane, o których mowa w ust. 2 pkt 1 – 6 i 9 – 11, a ponadto: 1) datę odwołania z delegowania;

1. 2) termin rozliczenia się z wyposażenia;
2. 3) termin wykorzystania urlopu, o którym mowa w § 18;
3. 4) datę podjęcia przez policjanta służby w jednostce organizacyjnej Policji, w której policjant pełni służbę oraz rozkaz o odwołaniu z delegowania policjanta, któremu przyznano dodatek zagraniczny lub operacyjny, dodatkowo określa datę, po upływie której uprawnienie do otrzymywania tego dodatku nie przysługuje. Analiza powyższych przepisów pozwoliła Sądowi I instancji na uznanie, że prawodawca dla rozkazu personalnego odwołującego policjanta z delegowania z pełnienia służby poza granicami kraju przewidział formę decyzji administracyjnej, albowiem wszystkie ww. elementy rozkazu personalnego, w szczególności wymóg powołania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego i prawnego rozkazu personalnego oraz pouczenie o przysługującym stronie środku odwoławczym w powiązaniu ze sprawą osobową załatwianą w formie rozkazu personalnego, świadczą o takim właśnie charakterze powyższego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę, iż prawodawca nie pozostawił organowi Policji swobody w zakresie odwoływania policjanta z delegowania z pełnienia służby poza granicami kraju, jak to ma miejsc choćby w przypadku powierzenia pełnienia obowiązków na innym stanowisku w tej samej miejscowości, bowiem w ww. rozporządzeniu z dnia 20 listopada 2002r. ustalono, iż czas trwania delegowania określa się w rozkazie personalnym, zaś wcześniejsze oddelegowanie policjanta może nastąpić z przyczyn obligatoryjnych (§ 7 ust.

1) oraz fakultatywnych (§ 7 ust. 2). W świetle powyższych precyzyjnych przesłanek warunkujących podjęcie decyzji o odwołaniu policjanta z delegowania z pełnienia służby poza granicami kraju nie sposób obronić tezy, że z woli ustawodawcy tego typu rozstrzygnięcie pozostawione zostało swobodnej ocenie i wewnętrznemu rozstrzyganiu przez organ Policji, z uwagi na potrzeby kadrowe i realizację zadań ustawowych Policji.

Z tych wszystkich powodów Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 19 lutego 2016r. jest decyzją administracyjną, która podlega zaskarżeniu na podstawie art. 127 § K.p.a., a tym samym zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływa na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1c, w związku z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a." poprzez uchylenie prawidłowego postanowienia Komendanta Głównego Policji w następstwie błędnie przeprowadzonej jego kontroli i błędnie sporządzonym uzasadnieniu polegających na:

1. - przyjęciu, że organ naruszył art. 134 K.p.a. poprzez wywiedzenie, że zaskarżony rozkaz personalny jest decyzja administracyjną i w świetle art. 127 K.p.a. przysługuje od niego odwołanie w związku z treścią § 5 ust. 2 i 5 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 2002r.
2. - braku wykazania w uzasadnieniu wyroku przyczyndla których Sąd uznał, iż przesłnki opisane w § 5 ust. 2 i 5 i § 7 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 2002r. przemawiają za uznaniem, że zaskarżony rozkaz personalny stanowi decyzję administracyjną.
3. - pominięciu rozważań nad treścią art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 4 ustawy o Policji.
4. - bezzasadnym przyjęciu, iż w sprawie miał zastosowanie art. 15 i art. 127 § 3 K.p.a.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Jakkolwiek zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Komendanta Głównego Policji zmierzają do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, według którego odwołanie funkcjonariusza z oddelegowania do pełnienia służby poza granicami państwa następuje w formie rozkazu personalnego będącego decyzją administracyjną, to ich analizę wypada poprzedzić stwierdzeniem, iż nie wszystkie zarzuty kasacyjne zostały postawione adekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy.

Z powyższego punktu widzenia bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż co do zasady sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60.). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu.

Skarga kasacyjna nie przywołuje jednocześnie okoliczności mogących wskazywać na naruszenie normy prawnej określonej w art. 133 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. uznać wypada za chybiony.

Podobnie nietrafny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten bowiem stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (vide: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004r. sygn. akt OSK 628/04, Lex nr 183144). Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013r. sygn. akt I GSK 1151/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012r. sygn. akt I OSK 1234/12; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W skardze kasacyjnej żadna z ww. sytuacji nie została przywołana. Natomiast naruszenia powyższego przepisu nie stanowi zarzucane Sądowi I instancji zawężenie analizy instytucji oddelegowania uregulowanej w ustawie o Policji i aktach wykonawczych, w szczególności pominięcie rozważań na treścią art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 4 ustawy o Policji.

Nie jest także adekwatnie do okoliczności niniejszej sprawy postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast ewentualne mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia jest wyraźne wskazanie Sądu I instancji, iż odwołanie funkcjonariusza z oddelegowania do pełnienia służby poza granicami państwa następuje w formie rozkazu personalnego będącego decyzją administracyjną podlegającą zaskarżeniu w toku instancji (art. 127 § 1 K.p.a.) i może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, to należy wyraźnie wskazać, iż brak jest niejasności zarówno co do podstawy faktycznej, jak i prawnej wyroku Sądu I instancji uzasadniającej uchylenie zaskarżonego postanowienia. Powyższe, na gruncie wymagań określonych przez przepis art. 174 pkt 2 P.p.s.a., bezzasadnym czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do kwestii formy prawnej, w której winno nastąpić odwołanie funkcjonariusza z oddelegowania do pełnienia służby poza granicami państwa wypada wskazać, iż zgodnie z art.145a ust. 1 pkt. 1 ustawy o Policji, policjant może zostać delegowany do pełnienia służby poza granicami państwa w celu realizacji zadań określonych w art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3, w kontyngencie policyjnym wydzielonym do udziału m.in w misji pokojowej. Analizę charakteru owej delegacji wypada rozpocząć od wskazania, iż zgodnie z § 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 listopada 2002r. policjant może być delegowany do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym wydzielonym do udziału w misji pokojowej albo akcji zapobiegania atakom terroryzmu lub ich skutkom, jeżeli kolejno: a) złoży oświadczenie o wyrażeniu zgody, o której mowa w art. 145a ust. 2 ustawy o Policji, b) uzyska pozytywną ocenę predyspozycji do pełnienia służby w kontyngencie policyjnym, c) uzyska orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do jej pełnienia oraz podda się szczepieniom ochronnym, d) ukończy szkolenie przygotowujące do pełnienia służby w kontyngencie.

Analiza powyższego uregulowania dokonana w łączności z treścią § 5 ust. 1, 2 i 5 rozporządzenia określającego elementy składowe rozkazu o delegowaniu do pełnienia służby poza granicami państwa w kontyngencie policyjnym, a także odrębnie rozkazu o odwołaniu z tegoż oddelegowania, przy uwzględnieniu szczegółowo uregulowanych przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego odwołania policjanta z delegowania przed wyznaczonym terminem oddelegowania (§ 7 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia), prowadzi do następujących wniosków:

1. - delegowanie policjanta do służby poza granicami państwa wymaga spełnienia przez niego określonych warunków, w tym w szczególności odbycia przeszkolenia i dokonania szczepień,
2. - delegowanie i odwołanie z oddelegowania winno mieć formę rozkazu personalnego z precyzyjnie określonymi elementami składowymi, a jednym z tych elementów jest pouczenie funkcjonariusza o środkach odwoławczych,
3. - obowiązujące prawo w sposób ścisły określa przypadki w jakich organ ma obowiązek odwołać funkcjonariusza ze służby poza granicami państwa oraz przypadki kiedy organ może to uczynić.

Z powyższego wynika, że z woli ustawodawcy delegowanie policjanta do służby poza granicami kraju zostało uregulowane w inny sposób niż delegowanie do pełnienia służby w innej miejscowości w kraju lub w innej jednostce organizacyjnej Policji. Na policjanta delegowanego do pełnienia służby poza granicami państwa nałożone zostały dodatkowe obowiązki, zaś precyzyjne określenie treści rozkazu w tym przedmiocie oraz przesłanek odwołania z oddelegowania wyraźnie wskazuje na wolę prawodawcy poddania rozstrzygnięć w tej materii zarówno kontroli odwoławczej, jak i sądowej.

Tym samym orzeczenia sądów administracyjnych określające delegowanie policjanta do pełnienia służby w innej miejscowości jako akt wewnętrzny, wynikający z podległości służbowej policjanta nie mogą znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Dotyczą one bowiem spraw rozstrzyganych w innym stanie faktycznym i prawnym niż ten zachodzący w niniejszym postępowaniu.

Odrębność rozstrzygania w kwestii oddelegowania policjanta do pełnienia służby poza granicami państwa wypada także dostrzec w wyraźnie odmiennym uregulowaniu kwestii oceny predyspozycji policjanta do pełnienia tejże służby, w rozumieniu § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia z dnia 20 listopada 2002r. Regulacja ta wyraźnie wskazuje, iż zarówno poddanie, odmowa poddania, jak i możliwość przerwania owej oceny predyspozycji w każdym czasie, zostały ukształtowane jako akty wewnętrzne, dla których uzasadnieniem jest wyłącznie interes służby lub potrzeby jednostki organizacyjnej Policji. Uregulowana w tymże rozporządzeniu instytucja oddelegowania policjanta do pełnienia służby poza granicami państwa i odwołania z tego oddelegowania, nie bazując jedynie na kryterium interesu służby lub potrzeb jednostki organizacyjnej Policji, lecz wyraźnie reglamentując jej atrybuty, jednoznacznie potwierdza wolę prawodawcy poddania rozstrzygnięć w tej materii zarówno kontroli odwoławczej, jak i sądowej.

Dla oceny charakteru rozkazu o delegowaniu (odwołaniu z oddelegowania) policjanta do pełnienia służby poza granicami kraju nie bez znaczenia jest brzmienie § 1 pkt. 4 i § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14[...] r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz.U. z 2013r. poz. 644 ze zm.). Zgodnie z pierwszym z ww. przepisów przez sprawy osobowe rozumie się sprawy związane z nawiązaniem, zmianą i rozwiązaniem stosunku służbowego oraz wynikającymi z jego treści prawami i obowiązkami policjantów. Sprawy osobowe dotyczą w szczególności delegowania do pełnienia służby poza granicami państwa (§ 3 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia) i są one załatwiane na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (§ 3 ust. 3 ww. rozporządzenia).

Ponadto zgodnie z § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy K.p.a.

Uwzględniając powyższe okoliczności należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż delegowanie policjanta do służby poza granicami państwa oraz odwołanie z oddelegowania mieści się w pojęciu spraw osobowych załatwianych przez organ w formie rozkazu będącego decyzją administracyjną. Decyzje te dotykają bowiem istotnych praw i obowiązków policjantów i w sposób zasadniczy zmieniają nie tylko miejsce pełnienia służby, ale również zakres zadań służbowych i warunki ich wykonywania. Całkowicie inna od realizacji zadań służbowych we własnym kraju jest specyfika pełnienia służby w regionie o nieustabilizowanej sytuacji. Nie do obrony jest zatem teza, że wykonywanie zadań w kontyngencie policyjnym służącym rozwiązywaniu konfliktów, utrzymaniu porządku publicznego i zapobieganiu wojnom domowym na obszarze innego państwa pozostaje bez wpływu na dotychczasowy status policjanta. Wypada dostrzec, iż udział w kontyngencie policyjnym poza granicami kraju związany jest nie tylko z dodatkowym uposażeniem policjanta, stanowiącym istotny składnik jego dochodu, ale jednocześnie wiąże się ze szczególną odpowiedzialnością policjanta, której skutkiem jest wzmożone zainteresowaniem opinii publicznej, a także mediów, sposobem wykonywania tego rodzaju misji, w tym skuteczności działań policjantów, będących w kraju oddelegowania faktycznymi przedstawicielami państwa polskiego.

Znacząco różnicuje to status policjanta oddelegowanego od realizacji zadań służbowych we własnym kraju i w kontyngencie policyjnym poza jego granicami, i prowadzi to do wniosku, iż uchylenie przez Sąd I instancji postanowienia Komendanta Głównego Policji w przedmiocie niedopuszczalności odwołania nie zostało dokonane z naruszeniem art. 134 K.p.a., a nadto w sposób należyty uwzględniało treść art. 15 i art. 127 § 3 K.p.a. Tym samym prawidłowo w zaskarżonym wyroku zastosowany został przepis wynikowy – art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.