Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 2220/06 oddalił skargę W. N. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] wydaną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że W. N. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w Z. G. z dnia [...] sierpnia 1984 r. nr [...] orzekającej o zamianie przyznanej mu ulgi z formy zwrotnej na bezzwrotną.
Po rozpatrzeniu wniosku Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Minister Obrony Narodowej w motywach rozstrzygnięcia, utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podniósł, że wprawdzie podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy uchwały Rady Ministrów nr 154 z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe (MP nr 32, poz. 193), uchylonej z dniem 28 marca 1984 r. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe (Dz. U. Nr 17, poz. 80), zgodnie jednak z § 9 tego rozporządzenia w dniu wydania decyzji (do końca 1984 r.) miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. wraz z przepisem wykonawczym w zakresie określenia organów oraz trybu i zasad postępowania w sprawie przyznania pomocy do tego rozporządzenia, zawartymi w zarządzeniu nr 72/MON z dnia 10 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania pomocy z funduszu mieszkaniowego na budownictwo mieszkaniowe (Dz. Rozk. MON Nr 21, poz. 104).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. N. zarzucił naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyrażające się poglądem organu, że oparcie decyzji na nieobowiązującym przepisie prawa nie uzasadnia stwierdzenia jej nieważności, oraz naruszenie art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych (Dz. U. Nr 19, poz. 121 ze. zm.), popełnione skutkiem wyrażenia błędnego poglądu, że po wejściu w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe obowiązywały nadal przepisy zarządzenia Ministra Obrony Narodowej nr 72/MON z dnia 10 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania pomocy z funduszu mieszkaniowego na budownictwo mieszkaniowe.
Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przesłanki stwierdzenia nieważności są określone enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba, że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 k.p.a. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
W dalszej kolejności Sąd wskazał, że brak podstawy prawnej to przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nieostra jest granica między "brakiem podstawy prawnej", a rażącym naruszeniem prawa. Przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, iż decyzja takiej podstawy nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 1983 r., sygn. akt I SA 1294/82, publ. ONSA 1983 nr 1 poz.5). Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak podstawy do uznania przez Sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1984r., sygn. akt III SA 671/84, publ. ONSA 1984 nr 2 poz. 96).
W sytuacji, gdy obowiązujące w dniu wydania decyzji przez Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego w Z. G. o przyznaniu skarżącemu bezzwrotnej pomocy finansowej na remont domu, przepisy dotyczące pomocy finansowej osobom uprawnionym do kwatery stałej regulowały kwestie udzielenia takiej pomocy finansowej w taki sam sposób, jak przepisy obowiązujące poprzednio, powołanie się przez organ administracyjny w decyzji na przepisy już nieobowiązujące nie oznacza, że taka decyzja wydana została bez podstawy prawnej.
Sąd ustalił, że obowiązujące od 28 marca 1984 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom upoważnionym do osobnej kwatery stałej kwestie pomocy finansowej uprawnionym uregulowało tak samo jak poprzednio obowiązująca uchwała Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe.
Wyrok został wydany w oparciu o art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a.
W. N., reprezentowany przez adwokata A. H., zaskarżył opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie wyroku w całości i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji i nie rozpoznanie sprawy w pełnych granicach, wynikających z art. 134 § 1 p.p.s.a. przy równoczesnym uzasadnieniu wyroku w sposób nie odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że argumentacja dotycząca błędnego oparcia decyzji z dnia [...] sierpnia 1984 r. nr [...] na nieobwiązujących przepisach nie stanowiła zasadniczej przyczyny, w której skarżący upatrywał podstaw stwierdzenia jej nieważności. Zasadniczym zarzutem skargi było natomiast twierdzenie, że decyzja została wydana przez organ bez należytej podstawy kompetencyjnej, tj. braku przepisu, który upoważniałby organ do orzekania w przedmiotowej sprawie. Stanowisko organów jakoby podstawę kompetencyjną stanowiły przepisy w zarządzenia nr 72/MON z dnia 10 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przyznawania pomocy z funduszu mieszkaniowego na budownictwo mieszkaniowe jest sprzeczne z brzmieniem art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych. Zarzut został wprawdzie przez Sąd pierwszej instancji dostrzeżony, ale nie rozpoznany. W dalszej części uzasadnienia brak jest jakiejkolwiek wzmianki co do stanowiska Sądu w tym zakresie.
Skarżący kasacyjnie przytoczył treść art. 134 § 1 p.p.s.a. i stwierdził, że minimum zakresu rozpoznania sprawy wyznaczają zarzuty i argumenty podniesione w skardze, do których sąd powinien się ustosunkować, bądź też - uznając, że nie mieszczą się w granicach sprawy - orzec, iż nie są dla sprawy istotne. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że sprawa w tak zakreślonych granicach nie została rozpoznana. Podobnie art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do uzasadnienia wyroku tak, by zawierało zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Spełnienie tych wymogów jest warunkiem koniecznym, żeby możliwa była kasacyjna kontrola podjętego przez sąd rozstrzygnięcia. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jakiegokolwiek stanowiska co do zarzutu podniesionego w pkt 2 skargi, uniemożliwia więc ocenę prawidłowości zajętego przez Sąd stanowiska.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem zaskarżony wyrok jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Podkreślił, że brak szczegółowego odniesienia się w wyroku do wszystkich zarzutów skargi, czy skoncentrowanie się tylko na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a pominięcie wątków ubocznych i nie rzutujących na rozstrzygnięcie nie stanowi uchybień mających wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2005 r., FSK 2633/04).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sadów administracyjnych, stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok tego przepisu nie narusza. Zgodnie z niniejszą regulacją sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Wobec tego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego oraz dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zatem Sąd nie naruszył omawianego unormowania. Natomiast to, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa czy błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 § 1 i 2 cytowanej wyżej ustawy. Wobec tego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia tego przepisu należało uznać za niezasadny.
Zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. - jak wynika z treści uzasadnienia skargi - skarżący kasacyjnie wyprowadza z tego, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do zrzutu dotyczącego podstawy kompetencyjnej organu do wydania decyzji. Skarżący podkreśla, że zarzut ten był zasadniczym zarzutem skargi.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż twierdzenie co do zasadniczości zarzutu dotyczącego podstawy kompetencyjnej organu nie znajduje odzwierciedlenia w treści skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji. Zarzut skargi oznaczony numerem "2" dotyczy istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji i odnosi się tak do kwestii materialnoprawnych jak i do zagadnienia właściwości organów. Jednakże ta druga kwestia wcale nie jawi się jako zasadnicza. Zatem pewnym nadużyciem ze strony skarżącego kasacyjnie jest formułowanie obecnie tezy co do tego jaki zarzut był zarzutem zasadniczym. Jednakże faktem jest, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się wprost do zarzutu strony dotyczącego zagadnienia kompetencji organu do wydania decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 1984 r. Tym niemniej okoliczność ta automatycznie nie stanowi podstawy uzasadniającej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.
Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 u.s.a.) dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. Wobec tego, skoro sąd nie jest związany granicami zaskarżenia, to żadna część zaskarżonej decyzji (aktu) nie korzysta z domniemania prawidłowości. Granice rozpoznania wyznaczone są wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez sąd, które stanowi ogół elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. Zatem sąd administracyjny może uwzględnić skargę z innych powodów niż zarzucane. Do naruszenia tego przepisu doszłoby więc, gdyby Sąd pierwszej instancji wyszedł poza granice sprawy, bądź rozpoznał skargę uznając się za związany jej granicami. Skarżący natomiast nie zarzuca, iż Sąd nie orzekał w granicach sprawy administracyjnej i uczynił przedmiotem rozpoznania legalność innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę.
Jednocześnie z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę wyłącznie w granicach zarzutów i wniosków skargi. Sąd dokonał bowiem oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności decyzji, uznając, iż wobec tożsamości uregulowań zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. i uchwały Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. brak jest podstaw uzasadniających uznanie, iż doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej. To stanowisko faktycznie obejmuje zagadnienie materialnoprawne jak i kompetencyjne. Natomiast w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny zgodności z prawem postępowania administracyjnego przed organami administracji publicznej.
Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Również brak jest podstaw, aby uznać, iż doszło do takiego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji bowiem stwierdził, że skoro w dacie wydania przez Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo - Budowlanego w Z. G. decyzji nr 27/A/84 obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984r. w sprawie wysokości i zasad przyznawania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe osobom upoważnionym do osobnej kwatery stałej, regulujące kwestie pomocy finansowej tak samo jak w uchwale Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. w sprawie pomocy państwa dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej na budownictwo mieszkaniowe, to powołanie w decyzji jako podstawy prawnej przepisów nieobowiązujących nie oznacza, że została ona wydana bez podstawy prawnej. W takim razie skoro w ocenie Sądu pierwszej instancji obowiązywały przepisy zawierające podstawę prawną do wydania decyzji Nr [...], to bez wzruszenia tego stanowiska nie można twierdzić, że brak było podstawy kompetencyjnej do wydania decyzji. Tymczasem skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu pozwalającego na zakwestionowanie powyżej zacytowanego stanowiska Sądu pierwszej instancji. Jednocześnie nie wskazuje również, jakie jego zdaniem uregulowania wskazują, iż Szef Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo - Budowlanego w Z. G. nie był organem kompetentnym do wydania decyzji w sprawie pomocy finansowej. W tym miejscu należy bowiem zwrócić uwagę, że stosownie do § 10 uchwały Nr 154 Rady Ministrów z dnia 6 lipca 1973 r. jak i § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 marca 1984 r. Minister Obrony Narodowej był organem kompetentnym do określenia organów właściwych do orzekania w sprawie pomocy z funduszu mieszkaniowego. Zatem główna kompetencja znajdowała się w rękach Ministra Obrony Narodowej. Skarżący kasacyjnie nie wykazuje zaś, że Minister Obrony Narodowej nie był organem kompetentnym do wskazania podmiotu właściwego do wydawania decyzji w sprawach pomocy z funduszu mieszkaniowego.
Wobec tego w takim stanie sprawy nie zachodzą podstawy pozwalające uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.