Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 945/11

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 29/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...)oraz określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań – Nowe Miasto w Poznaniu w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2010 r., (...) Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego G. w Poznaniu, działając na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. w postępowaniu wszczętym z urzędu zaopiniował pozytywnie proponowany podział nieruchomości położonej w Poznaniu oznaczonej: (...) zapisanej w KW nr (...) jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym "Polskie Koleje Państwowe" S.A. z siedzibą w Warszawie.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 97 ust 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a podział jest niezbędny dla realizacji celu publicznego.

Dalej organ podniósł, iż na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z zapisami obowiązującego dla powyższej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów (...) w Poznaniu, uchwalonego przez Radę Miasta Poznania uchwałą nr (...) z dnia (...) września 2001 r. opublikowaną w Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2001 r. Nr 122, poz. 2370 z dnia 3 października 2001 r., działki oznaczone na wstępnym projekcie podziału numerami:

7 – znajduje się na terenie oznaczonym KI3 – na którym ustala się obowiązek wprowadzenia tylko elementów systemu komunikacji miejskiej, w tym urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu, niezbędnych dla funkcjonowania ulicy lokalnej, 6 – znajduje się poza terenem obowiązywania wyżej opisanego planu miejscowego.

Wskazując na powyższe organ uznał, iż zaproponowany podział jest zgodny z ustaleniami wyżej opisanego planu miejscowego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło PKP S.A. wskazując, iż projektowana do wydzielenia działka z uwagi na bardzo małą powierzchnię (33 m2) jest zbędna dla zakładu co powoduje, że podział jest bezcelowy.

Postanowieniem z dnia (...) czerwca 2010 r. nr (...)Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i umorzyło postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że zażalenie zasługuje na uwzględnienie jednakże z innych powodów niż w nim podniesionych. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji przy wydawaniu postanowienia powinien wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. Dalej organ podniósł, iż z uwagi na fakt, że podział nieruchomości ma nastąpić w celu wydzielenia publicznej drogi gminnej, to postępowanie w tej sprawie winno się toczyć na zasadach określonych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tą ustawą organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zarządcy drogi o realizację inwestycji drogowej jest starosta. Toteż zgodnie z przepisami tej ustawy zarządca drogi powinien zaproponować podział nieruchomości, a decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji, zatwierdzony zostanie podział nieruchomości, gdyż w ocenie organu odwoławczego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę na powyższe postanowienie na podstawie art. 3 § 2 pkt 2, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. wniósł Prokurator Rejonowy Poznań – Nowe Miasto w Poznaniu zaskarżając je w całości i zarzucając mu, że zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 11i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez przyjęcie, iż przepisy te w ogóle wyłączają stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w jakimkolwiek procesie realizacji inwestycji drogowej, podczas gdy właściwa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, iż wyłączone jest stosowanie tejże ustawy tylko w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Stawiając powyższy zarzut na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że organ odwoławczy wadliwie interpretuje przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych gdyż prawidłowa interpretacja naruszonych przepisów prowadzi do wniosku, że norma prawna tam zawarta nie wyłącza generalnie stosowania ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a czyni to jedynie w zakresie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i to tylko w sytuacji, gdy w ogóle znajdzie zastosowanie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia płynie konstatacja, iż budowa dróg publicznych może odbywać się wyłącznie w oparciu o specjalistyczną ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co z kolei ma oznaczać, iż przy wszelkich inwestycjach drogowych nie mają zastosowania przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący wyjaśnił, iż nawet gdyby przyjąć jednoznacznie, że do dnia 10 września 2008 r., tj. do dnia uchylenia art. 10 ustawy, stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie było możliwe, to od tego dnia pogląd ten nie jest już aktualny. Przede wszystkim należy wywieźć taki wniosek z samego faktu uchylenia tegoż przepisu, co oznacza, że ustawodawca chciał dokonać zmiany w zakresie tam uregulowanym. Skoro przy obowiązywaniu art. 10, będącego językowo dość jednoznacznym, nie stosowano przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to po jego uchyleniu wnioskować należy o takiej dopuszczalności. W chwili obecnej pozostaje tylko art. 11 "i" ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., który jednakże odnosi się tylko do zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Prokurator zwrócił uwagę, że przepisów "spec ustawy" nie można interpretować w oderwaniu od innych przepisów aktualnie obowiązujących. Żadna z nowelizacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie uchylała art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który mówi, iż celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielenie gruntu pod drogi publiczne. Z kolei art. 97 ust. 3 pkt 1 tejże ustawy stanowi o podziale nieruchomości z urzędu, jeżeli jest to niezbędne dla realizacji celów publicznych. Nadal zatem obowiązują przepisy, które dopuszczają podział nieruchomości w tym trybie dla realizacji celu jakim jest budowa drogi publicznej. Ustawa specjalistyczna (ani żadna inna) nie uchylała tych przepisów. Możliwe zatem jest zaplanowanie celu publicznego w postaci budowy drogi w oparciu o przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadal bowiem plany miejscowe mogą przewidywać, że na określonych terenach będą usytuowane drogi, a podział nieruchomości dla tego celu może mieć miejsce w oparciu o obowiązujące przepisy, tj. art. 97 ust. 3 pkt 1 i art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Aby zachować ratio legis przepisów o ustalaniu przez gminę przeznaczenia nieruchomości pod drogi publiczne w planie miejscowym, ustawa specjalistyczna nie może wyłączyć prawnej możliwości ustalenia takiego przeznaczenia w planie miejscowym, a dalej – podejmowania czynności i rozstrzygnięć na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawy o gospodarce nieruchomościami w celu zrealizowania inwestycji jaką jest droga publiczna. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego dokonało de facto "uchylenia obowiązywania" wskazanych przepisów. SKO stwierdziło bowiem arbitralnie, że do każdej inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej nie można stosować przepisów, które zastosował organ I instancji. Obecne brzmienie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie pozbawiło gminy kompetencji do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia nieruchomości pod inwestycje drogowe. Wydzielenie gruntu pod drogi publiczne stanowi cel publiczny, którego realizacja jest również uregulowana w przepisach o gospodarce nieruchomościami. Ustawa specjalistyczna nie uchyliła tych regulacji i nie może tego zrobić Samorządowe Kolegium Odwoławcze w drodze wykładni. Stanowi to zatem rażące naruszenie prawa, albowiem postanowieniem swym SKO wykluczyło stosowanie przepisów, które nie były uchylone, a które wprost odnoszą się do inwestycji drogowych, i które przy prawidłowej wykładni mogą znaleźć zastosowanie. Stąd zdaniem Prokuratora pozostawienie zaskarżonego postanowienia w obrocie prawnym godziłoby w zasadę praworządności i nie dałoby się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wskazał, iż wbrew twierdzeniom skarżącego przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych są przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami – z brzmienia przepisów nie wynika aby organ miał możliwość wyboru przy realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – czy będzie korzystał z przepisów ww. ustawy czy też z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość dokonywania takiego wyboru wprowadzałaby chaos w administracji i niepewność stron postępowania co do rozstrzygnięcia – łatwo można założyć, że jeżeli nie uda się podzielić nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych to organ będzie starał się podzielić tę nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dalej organ wskazał, iż tym samym interpretacja dokonana przez skarżącego naruszałaby Konstytucję prowadząc do stanu prawnego, w którym osoba będąca właścicielem nieruchomości podlegającej podziałowi nie wiedziałaby, na podstawie których przepisów nieruchomość ta będzie dzielona a przede wszystkim – organ administracji swobodnie (bez żadnych ograniczeń prawnych) decydowałby o trybie podziału i stosowanych przepisach. Organ ponadto wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1111/08, wyraźnie stwierdził, iż uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tym samym organ, w zakresie realizacji inwestycji drogowej – drogi publicznej (tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) nie może wybierać trybu podziału nieruchomości z ustawy o gospodarce nieruchomościami lecz musi stosować przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w wyniku zmiany ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawą z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958 ze zm.) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej łączy w sobie rozstrzyganie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowanie nieruchomości na własność publiczną wreszcie zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę. Art. 11 "i" ust. 2 ustawy stanowi "że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Toteż jeżeli inwestor występuje z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw zarówno on jak i organ wydający zezwolenie nie dokonują ocen przez pryzmat obowiązków wynikających z ustawy o planowani i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc także z pierwszeństwem wobec ustaleń planu miejscowego. Powyższe nie oznacza, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie może dotyczyć planowanej drogi w planie miejscowym. Jednak w takim przypadku inwestor musi załączyć do wniosku całą dokumentację planistyczno-projektową, bowiem nie może w tym względzie odwołać się do ustaleń planu miejscowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji obecne brzmienie art. 11 "i" ust. 2 ustawy nie oznacza jednak, że przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. wykluczają budowę dróg publicznych w oparciu o inne przepisy. Do 10 września 2008 r. ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw zawierała art. 10, który stanowił, że w sprawach dotyczących lokalizacji dróg, przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Obecnie wykluczenie tych przepisów odnosi się wyłącznie do zezwolenia. Gdyby twierdzić, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach wyłącza inne normatywne uregulowania dotyczące lokalizacji, budowy, rozbudowy dróg to winny w jej treści znaleźć się takie normy, które wykluczałyby to wprost. Według art. 4 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przeznaczenie terenów pod drogi publiczne i ich rozmieszczenie, jako inwestycji celu publicznego, następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z woli ustawodawcy obowiązuje art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że w akcie prawa miejscowego jakim jest plan określa się obowiązkowo "zasady modernizacji, rozbudowy budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Ustalenia w tym zakresie powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określenie powiązań układu komunikacyjnego z układem zewnętrznym (§ 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Ustawodawca musi być racjonalny. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ma zakres czasowy. Obowiązywać ma do 31 grudnia 2020 r. I gdyby na czas od jej uchwalenia do końca obowiązywania wykluczono możliwość funkcjonowania innych ustaw z zakresu wytyczania i budowy dróg, wówczas to wykluczenie winno przybrać postać normy prawnej tak jak to uczyniono w art. 44, gdzie w okresie obowiązywania ustawy niemożliwym jest stosowanie art. 21–37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z 2004 Nr 256, poz. 2571 ze zm.). Powyższe okoliczności pozwalają zdaniem Sądu pierwszej instancji na stwierdzenie, że w sytuacji kiedy inwestor wybiera konkretną procedurę i zamierza realizować inwestycję zgodnie z uregulowaniami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wówczas z mocy art. 11 "i" ust. 2 tejże ustawy nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli natomiast lokalizacja i budowa drogi miałaby być realizowana na dotychczasowych zasadach wówczas konsekwencją określenia przeznaczenia terenu pod drogę publiczną w planie miejscowym (tak jak to ma miejsce w kontrolowanej przez Sąd sprawie) jest możliwość dokonywania (także z urzędu) podziałów nieruchomości w celu wydzielenia części przeznaczonych pod drogę, nabywania wydzielonych części w drodze umów cywilnoprawnych, wywłaszczeń, wreszcie uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie powodem wydania aktu normatywnego w postaci ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych było wprowadzenie do systemu prawnego rozwiązań pozwalających na uproszczenie i przyspieszenie prac związanych z budową dróg. Funkcjonowanie tzw. "spec ustawy" pozwala inwestorowi na wybór metody inwestycyjnej. Nie można jednak – bo brzmienie przepisów ustawy na to nie pozwala – na wykładnię nakazującą inwestorowi skorzystania z uproszczonej procedury skoro obowiązujące ustawodawstwo przewiduje również inną możliwość budowy, rozbudowy czy modernizacji dróg publicznych. Toteż w ocenie Sądu skarga Prokuratora, który zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wadliwą wykładnię przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest uzasadniona. Jednak zdaniem Sądu tę wadliwą wykładnię nie można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, gdyż o rażącym przypadku naruszenia prawa można mówić tylko wówczas, gdy treść przepisu bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu przepisu. Taka sytuacja w kontrolowanej sprawie nie występuje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zarzucając mu:

1. Naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

• naruszenie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że tutejsze Kolegium naruszyło art. 11 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, i że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
• naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu orzeczenia wskazania, które przepisy prawa materialnego i w jaki sposób zostały naruszone,

2. Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11 i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez uznanie, iż przepis ten nie wyłącza z urzędu stosowania przepisów innych ustaw w odniesieniu do realizacji inwestycji w postaci drogi publicznej.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd mylnie zastosował wykładnię systemową przepisu art. 11 i ust 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W tym też zakresie mylnie wskazał naruszenie przepisu przez tutejsze Kolegium – gdyby bowiem uznać ten pogląd za słuszny, to Kolegium naruszyłoby przepis art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, który stanowi jakie postępowania obejmuje ustawa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a także organy właściwe w tych sprawach. Ponieważ podział nieruchomości ma nastąpić w celu wydzielenia publicznej drogi gminnej, to postępowanie w tej sprawie winno się toczyć na zasadach określonych w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z tą ustawą organem właściwym do rozpatrzenia wniosku zarządcy drogi o realizację inwestycji drogowej jest starosta. Wbrew twierdzeniom Skarżącego przepisy specustawy drogowej są przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami – z brzmienia przepisów nie wynika aby organ miał możliwość wyboru przy realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – czy będzie korzystał z przepisów ww. ustawy czy też z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość dokonywania takiego wyboru w prowadzałaby chaos w administracji i niepewność stron postępowania co do rozstrzygnięcia – łatwo można założyć, że jeżeli nie uda się podzielić nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych to organ będzie starał się podzielić tę nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym interpretacja dokonana przez skarżącego naruszałaby Konstytucję prowadząc do stanu prawnego, w którym osoba będąca w właścicielem nieruchomości podlegającej podziałowi nie wiedziałaby na podstawie których przepisów nieruchomość ta będzie dzielona a przede wszystkim – organ administracji swobodnie (bez żadnych ograniczeń prawnych) decydowałby o trybie podziału i stosowanych przepisach. Zarówno składający skargę Prokurator jak i Sąd w zaskarżonym wyroku, zupełnie bezpodstawnie powołują się na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym jakoby podstawę prawna dla orzekania w niniejszej sprawie. Podziałów nieruchomości dokonuje się na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami i stosowanie jej to przepisów wyłącza tzw. specustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 poz. 270) – dalej p.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Na wstępie należy stwierdzić, iż ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera wyjątkowe wobec zasad ogólnych rozwiązania prawne dlatego ustawa ta nie jest aktem bezterminowym, lecz ustawodawca wyznaczył czasokres jej obowiązywania – do dnia 31 grudnia 2020 r. Oznacza to, że wykładnia przepisów tej ustawy nie może prowadzić do wyłączenia stosowania innych ustaw, jeżeli nie wynika to z treści tej ustawy, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 44 wyłączając stosowanie art. 21–37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, jak również w art. 11i ust. 2 wyłączając stosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ale tylko w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie zaś wobec innych działań podejmowanych na podstawie innych ustaw dotyczących inwestycji drogowych.

O ile więc ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wprowadzona została dla uproszczenia i przyśpieszenia realizacji inwestycji dróg publicznych, to jednak nie pozbawiła dopuszczalności stosowania – jak w niniejszej sprawie – innych ustaw do takich działań, które wprawdzie prowadzą w konsekwencji do zrealizowania inwestycji drogi publicznej, lecz ich przedmiotem nie jest budowa drogi, a tylko wydzielenie działek gruntu przeznaczonych pod takie drogi w planie miejscowym.

Problematyka podziału nieruchomości normowana jest przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Z treści ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika zaś wyłączenie stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wręcz przeciwnie, według art. 23 ustawy o szczególnych zasadach (...), w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale [tj. w "Rozdziale 3 Nabywanie nieruchomości pod drogi"] stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca wprost zatem odesłał do stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi w takim zakresie, w którym sprawy te nie zostały uregulowane w ustawie o szczególnych zasadach (...). Jeżeli więc przedmiotem nabycia pod drogę publiczną miałaby być jedynie niewydzielona dotychczas część nieruchomości, to takie nabycie musi być poprzedzone wydzieleniem tej części dokonywanym w procedurze podziałowej, który to podział może być zatwierdzony decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...), albo odrębną decyzją wydawaną na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, której wydanie poprzedzone jest opiniowaniem wstępnego projektu podziału w trybie określonym w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami – jak w niniejszej sprawie.

Należy przy tym podkreślić, iż wyznacznikiem podziału nieruchomości zatwierdzanego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest projekt przebiegu linii rozgraniczających drogę określony we wniosku zarządcy drogi o wydanie takiej decyzji (art. 12 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Natomiast wyznacznikiem podziału nieruchomości zatwierdzanego odrębną decyzją wydawaną na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami są ustalenia planu miejscowego będącego aktem prawa miejscowego – art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, dokonywanie podziału nieruchomości na podstawie ustawy o szczególnych zasadach (...) albo na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza chaosu w administracji, skoro podział nieruchomości dokonywany jest na podstawach wynikających z tych ustaw. Nie wprowadza to także niepewności stron postępowania co do rozstrzygnięcia, ponieważ rozstrzygnięcie wydawane jest adekwatnie do zastosowanej podstawy prawnej. Należy przy tym podkreślić, iż w przypadku podziału zatwierdzanego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji tej – poza inwestorem – nie doręcza się pozostałym stronom, lecz jedynie informuje o jej wydaniu w drodze publicznych obwieszczeń oraz indywidualnych zawiadomień o miejscu zapoznania się z treścią tej decyzji – zgodnie z art. 11f ust. 3 i 4 ustawy o szczególnych zasadach (...). Natomiast decyzję o zatwierdzeniu podziału wydawaną na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami doręcza się wszystkim stronom, w tym właścicielowi nieruchomości.

Podkreślona w skardze kasacyjnej, niedozwolona – zdaniem skarżącego kasacyjnie – swoboda decydowania przez organ administracji o trybie i stosowanych przepisach podziałowych mająca prowadzić do braku wiedzy właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi, na podstawie których przepisów nieruchomość zostanie podzielona, nie oznacza działań niezgodnych z prawem, lecz jest wynikiem stosowania przez organ orzekający określonych podstaw prawnych. Brak wiedzy właściciela o zastosowanej podstawie prawnej podziału nieruchomości mógłby wynikać z zaniechań organu, a nie zastosowanej podstawy prawnej. Aczkolwiek przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, właścicielowi nieruchomości nie doręcza się tej decyzji, dlatego zarzut braku wiedzy właściciela o dokonanym podziale jego nieruchomości można odnieść przede wszystkim do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o szczególnych zasadach (...), a nie na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Jeżeli więc w rozpatrywanej sprawie zastosowano procedurę podziału nieruchomości określoną w ustawie o gospodarce nieruchomością, której to ustawy nie wyłącza ustawa o szczególnych zasadach (...), to wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, to właśnie w tej procedurze właściciel nieruchomości ma zapewniony osobisty udział w podejmowanych czynnościach i otrzymuje decyzję o zatwierdzeniu podziału, dlatego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał za naruszające prawo wykluczenie przez organ zażaleniowy dopuszczalności dokonywania podziału nieruchomości w rozpatrywanej sprawie na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 §1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest o tyle niezrozumiały, iż przepis ten ma charakter jedynie wynikowy, określa bowiem kształt rozstrzygnięcia Sądu jako efekt jego ustaleń i ocen. Naruszenie tego przepisu mogłoby zatem być wynikiem błędnych ustaleń lub ocen Sądu naruszających inne przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale takiego zarzutu w związku z powołanym przepisem w skardze kasacyjnej nie zgłoszono.

Również zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zasadny, skoro w uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał na błędną wykładnię przepisów ustawy o szczególnych zasadach (...) dokonaną przez organ rozpatrujący zażalenie.

Nie jest także zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach (...), skoro ustawa ta w zakresie podziału nieruchomości nie wyłącza stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak wyżej to przedstawiono.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.