Uzasadnienie
Postanowieniem z 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 358/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargę A.W. i M.W. (dalej: skarżące) na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego (dalej: organ) z 24 lutego 2022 r. znak: SPN.II.7533.269.2021 w przedmiocie nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyły skarżące, zastępowane przez adwokata ustanowionego z urzędu, zaskarżając je w całości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji:
- 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, podczas gdy termin ten nie rozpoczął biegu wobec braku skutecznego doręczenia skarżącym decyzji organu administracji;
- 2. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej kontroli legalności działania organu i pominięcie okoliczności wskazujących na brak zawiadomienia skarżących o wydaniu decyzji;
- 3. naruszenie art. 109 § 1 oraz art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że decyzja organu stała się ostateczna 29 marca 2022 r., mimo braku wykazania jej skutecznego doręczenia skarżącym.
Podnosząc powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wniesiono również o zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej skarżącym z urzędu, według norm przepisanych.
W piśmie z 8 kwietnia 2026 r. zrzeczono się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (por. postanowienia NSA z: 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).
Należy podkreślić, że trzeba wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył sąd pierwszej instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18).
Skarga kasacyjna powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Kwalifikowane wymogi formalne skargi kasacyjnej, unormowane w art. 174 – art. 176 p.p.s.a., wiążą się z tym, że ten środek zaskarżenia nie tylko inicjuje postępowanie przed sądem administracyjnym drugiej instancji, ale także wyznacza jego merytoryczny zakres. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.).
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 marca 2017 r., sygn. akt II FSK 3133/16, "w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego".
Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób pobieżny skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny czy działające w sprawie organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.
Wprawdzie wadliwość w sformułowaniu zarzutów nie musi jednocześnie uniemożliwiać rozpoznania skargi kasacyjnej i Naczelny Sąd Administracyjny może zbadać jej podstawy (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09), jednakże może w znacznym stopniu ograniczyć kontrolę Sądu.
Poczynienie powyższych uwag na temat wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, było konieczne ze względu na to, że oceniana skarga kasacyjna w znacznej mierze im nie odpowiada. Przede wszystkim przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywód, który winien rozwijać poszczególne zarzuty kasacyjne, prezentuje stanowisko skarżących w sposób luźno nawiązujący do sformułowanych zarzutów.
Dodatkowo w odniesieniu do zarzutu dotyczącego przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") należy zauważyć, że kasator nie wyjaśnił, który przepis czy przepisy art. 110 k.p.a., obejmującego dwie różne treści normatywne (§ 1-2), zostały naruszone. Ponadto kasator nie powiązał naruszenia przepisów regulujących postępowanie administracyjne z zarzutem naruszenia odpowiednich przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne. Wojewódzki sąd administracyjny prowadzi bowiem postępowanie na podstawie przepisów p.p.s.a., a nie przepisów k.p.a. Zatem sąd ten nie może naruszyć samodzielnie przepisów k.p.a., a jedynie wadliwie ocenić ich wykładnię lub zastosowanie przez organ administracji publicznej, co prowadzi do naruszenia przez sąd przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne (por. wyrok NSA z 8 lutego 2007 r. sygn. II FSK 216/06).
Co do zasady zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego powinien zostać powiązany z zarzutem naruszenia przez sąd przepisów p.p.s.a. Natomiast wskazanie w skardze kasacyjnej wyłącznie na przepisy regulujące postępowanie administracyjne nie może być uznane za prawidłowe.
Tym niemniej w sytuacji, gdy strona przytoczyła w petitum kasacji wyłącznie zarzut naruszenia prawa regulującego postępowanie administracyjne, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, to biorąc pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, uchybienie takie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a., dyskwalifikować zarzutu skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżące kwestionują prawidłowość przyjęcia, iż decyzja Wojewody Świętokrzyskiego z 24 lutego 2022 r. z stała się ostateczna 29 marca 2022 r. Tym samym należy uznać, że w istocie zamiarem skarżących było zakwestionowanie stanowiska Sądu I instancji co do skutków prawnych związanych z doręczeniem zaskarżonej decyzji, a nie przypisanie Sądowi naruszenia przepisów k.p.a. w oderwaniu od jego kontroli działalności organu.
Wadliwości skargi kasacyjnej nie uniemożliwiają jej rozpatrzenia, jednakże ograniczają zakres i efektywność kontroli zaskarżonego postanowienia.
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie odnoszą się bowiem do rzeczywistej podstawy rozstrzygnięcia Sądu I instancji.
Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., uznając, że skarżące nie wyczerpały przysługujących im środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Sąd I instancji ustalił, że decyzja Wojewody Świętokrzyskiego (jako organu I instancji) z 24 lutego 2022 r. nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji, pomimo że przysługiwało od niej odwołanie. W konsekwencji skarga do sądu administracyjnego została wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skutkowało jej odrzuceniem.
Tymczasem wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie koncentrują się wokół kwestii skuteczności doręczenia skarżącym decyzji organu I instancji, uznania jej za decyzję ostateczną, rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi oraz jego ewentualnego uchybienia. Kwestie te nie stanowiły jednak podstawy rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Sąd meriti nie odrzucił bowiem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z powodu uchybienia terminowi do jej wniesienia, lecz z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).
W tych warunkach zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a., oparty na twierdzeniu, że termin do wniesienia skargi nie rozpoczął biegu z uwagi na brak skutecznego doręczenia decyzji, nie może odnieść zamierzonego skutku. Należy wyeksplikować, że niewyczerpanie środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchybienie terminowi z art. 53 § 1 p.p.s.a. stanowią dwie odrębne przesłanki odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 2 oraz pkt 6 p.p.s.a.), które autor skargi kasacyjnej w sposób nieprawidłowy ze sobą łączy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie stosował przepisu art. 53 § 1 p.p.s.a. Nawet bowiem przy przyjęciu, że decyzja organu I instancji nie została skarżącym skutecznie doręczona, okoliczność ta nie podważa zasadniczej przesłanki, na której oparto zaskarżone postanowienie, tj. niewyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Procedura wnoszenia skargi do sądu administracyjnego opiera się na obowiązku uprzedniego wyczerpania przez stronę skarżącą środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały jej one w postępowaniu przed organem administracji publicznej. W rozpoznawanym przypadku skarżące winne najpierw wystąpić z odwołaniem od decyzji organu I instancji z 24 lutego 2022 r., a dopiero w dalszej kolejności ewentualnie zakwestionować na drodze sądowej decyzję organu odwoławczego. Kwestia skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji i zapewnienia stronom udziału w postępowaniu przed tym organem może być więc przedmiotem oceny w odpowiednim trybie przewidzianym przepisami postępowania administracyjnego, w tym w ramach postępowania wznowieniowego. Nie może ona jednak prowadzić do uznania, że skarga do sądu administracyjnego została wniesiona po uprzednim wyczerpaniu środków zaskarżenia, skoro od decyzji organu I instancji nie wniesiono wcześniej odwołania do organu wyższego stopnia.
Innymi słowy, w realiach niniejszej sprawy nie powstał jeszcze substrat zaskarżenia do sądu administracyjnego, od którego można byłoby liczyć termin, o którym mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Termin ten nie rozpoczął zatem biegu, skoro przed wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie została wyczerpana droga zaskarżenia decyzji organu I instancji w administracyjnym toku instancji.
Nie może również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rzekome pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności dotyczących braku zawiadomienia skarżących o wydaniu decyzji. Zarzut ten pozostaje poza zakresem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia o dopuszczalności skargi z punktu widzenia art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd I instancji nie był bowiem zobowiązany do badania legalności działania organu w zakresie wskazywanym przez skarżące, skoro stwierdził wystąpienie negatywnej przesłanki procesowej w postaci niewyczerpania środków zaskarżenia.
Z tych samych przyczyn nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 109 § 1 i art. 110 k.p.a. Przepisy te dotyczą kwestii związanych z formą i skutkami doręczenia decyzji, podczas gdy podstawą odrzucenia skargi nie było przyjęcie przez Sąd I instancji, że decyzja została skarżącym skutecznie doręczona i stała się ostateczna wskutek bezskutecznego upływu terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd meriti jedynie zreferował stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym skarżące wniosły jednocześnie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz odwołanie od decyzji organu I instancji, która stała się ostateczna 29 marca 2022 r. Przytoczenie przez Sąd tego stanowiska procesowego organu nie jest natomiast równoznaczne z dokonaniem przez Sąd I instancji własnego ustalenia, że decyzja ta rzeczywiście stała się ostateczna w tej dacie. Istotne dla rozstrzygnięcia było wyłącznie ustalenie, że skarżące skierowały skargę do sądu administracyjnego bez uprzedniego wyczerpania przysługującego im środka zaskarżenia.
Reasumując, stwierdzić należy, że argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej nie podważa prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Skarżące nie zakwestionowały skutecznie podstawy odrzucenia skargi, tj. niewyczerpania środków zaskarżenia w myśl art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Zarzuty odnoszące się do innych kwestii, które nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, nie mogą natomiast prowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł co do kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 w zw. z art. 254 § 1 p.p.s.a.