Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2005 r. uwzględnił skargę J. K. i uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania.
Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 14 października 2003 r. J. K. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o:
- 1. wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego prawomocnymi decyzjami:
- 1) rozkazem personalnym nr [...] z dnia 17 sierpnia 1995 r. Komendanta Głównego Policji w Warszawie o zwolnieniu wnioskodawcy ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.), ze względu na ważny interes służby,
- 2) decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia 16 października 1995 r. o utrzymaniu w mocy powyżej określonego rozkazu personalnego,
- 2. stwierdzenie nieważności powyższych decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa.
Powyższy wniosek w dniu 27 października 2003 r. został uzupełniony o prośbę b. policjanta o rozważenie elementów formalnych, a w szczególności ustalenie możliwości wnoszenia wniosków w "określonym czasie".
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 145 § 1 i art. 151 § 1 kpa odmówił uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 16 października 1995 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 17 sierpnia 1995 r. w przedmiocie zwolnienia J. K. ze służby.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyżej wymieniony zarzucił, iż jego wniosek o wznowienie postępowania należało potraktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] nr [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie obu wydanych w tej sprawie decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, iż z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji publicznej.
Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa).
Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie skarżący nie sprecyzował swojego żądania tzn. czy żąda wznowienia postępowania, czy też stwierdzenia nieważności decyzji. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie, czy żądanie wnioskodawcy dotyczy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 lub art. 145a kpa) czy też stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że ta kwestia w sprawie nie została wyjaśniona, a organ samodzielnie ocenił żądanie wnioskodawcy jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie decyzji o zwolnieniu go ze służby i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej w skrócie jako Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że organ nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 64 § 2 kpa, gdyż nie ustalił jakie było żądanie wnioskodawcy.
Wskazując na powyższą podstawę wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż J. K. zarówno we wniosku z dnia 14 października 2003 r. jak i w uzupełnieniu tego wniosku z dnia 27 października 2003 r. złożył do organu wniosek o wznowienie postępowania. Dopiero po otrzymaniu decyzji pierwszoinstancyjnej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podniósł, że dotyczy on stwierdzenia nieważności. Te fakty przeczą ustaleniom dokonanym przez Sąd I instancji jakoby istniały wątpliwości co do charakteru wniosku skarżącego przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Organ otrzymując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł uchylić się od jego rozpoznania, gdyż naraziłby się na zarzut pozostawania w bezczynności. Podkreślił, iż wniosek o zmianę trybu nastąpił w trakcie postępowania o ponowne rozpatrzenia sprawy i ponieważ dotyczył on innego trybu postępowania nie mógł być uwzględniony w toczącym się postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. K. wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, iż w początkowej fazie działał pod wpływem błędu co do prawa, gdyż w jego sprawie nie można było uwzględnić wyroku Trybunału Konstytucyjnego i stosować art. 145a kpa, gdyż w chwili zwolnienia go z Policji w 1995 r. przepis ten nie obowiązywał. Należało zatem zastosować art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1989 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm.). Na zasadzie art. 64 § 2 kpa organ był zobowiązany wezwać go do uzupełnienia wniosku i w oparciu o art. 9 kpa pouczyć o przysługujących prawach i obowiązkach tak, aby z powodu nieznajomości prawa nie poniósł szkody.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
W skardze kasacyjnej powołano jako jej podstawę art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa, że może być ona oparta na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lecz nie wskazano ani w podstawie kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu konkretnego przepisu – przepisów postępowania, który Sąd naruszył wydając zaskarżony wyrok. Chodzi tu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ramach których Sąd przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego. Jeżeli strona postępowania sądowoadministracyjnego niezadowolona z orzeczenia sądu administracyjnego zamierza od niego wnieść skargę kasacyjną stawiając mu zarzut naruszenia norm postępowania, to musi wskazać przepis powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który Sąd I instancji naruszył dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie wnoszący skargę kasacyjną nie wskazał jakie przepisy w zakresie postępowania sądowoadministracyjnego zostały zaskarżonym wyrokiem naruszone, poprzestał tylko na ogólnikowym stwierdzeniu naruszenia przez Sąd przepisów postępowania przez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że organ nie dopełnił obowiązków wynikających z art. 64 § 2 kpa, gdyż przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie ustalił, jakie było żądanie wnioskodawcy. Do tak sformułowanej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się merytorycznie. Z tych względów skarga kasacyjna na mocy art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu administracyjnym – podlegała oddaleniu.