Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 stycznia 2010 r., II SA/Rz 866/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany w operacie ewidencji gruntów. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji we właściwym zakresie ustaliły stan faktyczny istotny dla sprawy oraz poprawnie wskazały i zrekonstruowały treść norm stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji.
Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 7 lutego 2008 roku, II SA/Rz 772/07, którym wyeliminowano z obrotu prawnego wcześniejsze rozstrzygnięcia – decyzję PWINGiK w Rzeszowie z [...] sierpnia 2007 roku, nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krośnieńskiego z [...] czerwca 2007 roku, nr [...]. Formułując wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie, Sąd zwrócił uwagę na konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o dowód z dokumentacji geodezyjnej sporządzonej na potrzeby postępowania o zasiedzenie przez Z. K. działki nr [...], zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Krośnie z 27 lutego 1998 roku, I Ns 678/97. Analiza materiału dowodowego z uwzględnieniem wzmiankowanej dokumentacji pozwoli ostatecznie odnieść się do odmienności przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] uwidocznionymi na mapie katastralnej (skala 1:2880) i mapie ewidencyjnej (1:2880).
Z obowiązku uwzględnienia wytycznych zawartych w powołanym wyroku – art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a. – organy orzekające w sprawie wywiązały się należycie.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia zasadności żądania Z. K., o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów poprzez przyjęcie, że granica pomiędzy stanowiącymi jego własność działkami nr [...] i [...] przebiega tak, jak wynika to z mapy katastralnej (skala 1:2880) odzwierciedlającej granice pomiędzy parcelami nr [...] i [...].
Stosownie do treści art. 20 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.; dalej p.g.k.), ewidencja gruntów jest urzędowym rejestrem zwierającym informacje o gruntach i budynkach. Odnośnie gruntów odzwierciedla ona ich położenie, powierzchnię, granice, rodzaj użytków gruntowych oraz ich klasę gleboznawczą, oznaczenie ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów, właścicieli i władających. Z treści powołanego unormowania w związku z § 44 - § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) wynika ciążący na staroście obowiązek utrzymywania aktualności informacji zawartych w ewidencji. Z przepisów tych należy odczytać kolejną zasadę, że aktualizacji treści ewidencji dokonuje się wyłącznie w oparciu o stosowne dokumenty, które korzystając z mocy urzędowej nie wymagają przeprowadzania postępowania, co do ich prawdziwości; zgodnie z art. 23 p.g.k. dokumentami tymi są prawomocne decyzje i orzeczenia oraz odpisy aktów notarialnych.
Organy ewidencyjne nie mogą zatem we własnym zakresie czynić ustaleń w przedmiocie informacji podlegających uwidocznieniu w ewidencji gruntów. Wiążące są w tym zakresie dane wynikające z dokumentów stanowiących podstawę wpisów. Nie ma zatem podstaw, by organy poprzez własne działania nadawały ostateczny kształt informacjom, jakie mają obowiązek uwidaczniać w ewidencji. Ich zadaniem jest jedynie rejestracja stanu prawnego i faktycznego ustalonego w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Innymi słowy, rejestrowość postępowania ewidencyjnego oznacza, że ma ono charakter wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji.
W postępowaniu, którego dotyczy kwestionowana decyzja istotnie wykazano, że odzwierciedlenie przebiegu granic pomiędzy działkami [...] i [...] podlegało kilkukrotnej alternacji. W pewnym uproszczeniu można stwierdzić, że stan zgodny z żądaniem skarżącego, a więc taki, w którym granica pomiędzy obiema działkami była "prosta" odzwierciedlała mapa katastralna (skala 1:2880), kopia mapy ewidencyjnej sporządzona jako pierworys z rysunku granic katastralnych z 1968 roku, plan lokalizacji budynku z 1962 roku, szkic polowy do uwłaszczenia działki [...] z 1974 roku oraz mapa ewidencyjna (skala 1:2000) obowiązująca do 2004 roku.
Z kolei stan odmienny, którego zmiany domaga się skarżący, wskazywał przebieg granicy pomiędzy działkami [...] i [...] w ten sposób, że działka [...] swą północno-wschodnią częścią rozdzielała działkę [...] i działkę [...], łącząc się jednocześnie z drogą nr [...] – tak przebieg granicy pomiędzy działkami [...] i [...] rejestruje wyrys z mapy ewidencyjnej (skala 1:2880) oraz mapa ewidencyjna (skala 1:2000) obowiązująca od 2004 roku. W konsekwencji organ ewidencyjny dysponuje szeregiem dokumentów, które dwojako przedstawiają przebieg granicy pomiędzy działkami [...] i [...].
Podsumowując, istota sporu sprowadza się zatem do tego, czy aktualnie ujawniony przebieg granic pomiędzy ww. działkami jest stanem zgodnym z prawem. Przebieg granic pomiędzy dwiema działkami rozstrzyga o tym, jak daleko na gruncie sięga promień prawa własności. Zakreślenie granic określonej działki decyduje o faktycznym, realnym zasięgu tego prawa, wskazuje jak daleko na gruncie określony podmiot jest właścicielem. Chodzi więc o wydzielenie przestrzennych granic tego prawa. Nie ma przy tym znaczenia zaistniała w niniejszej sprawie okoliczność, że podmiotem prawa własności obu "konkurujących" ze sobą działek jest ta sama osoba. W pełni zrozumiałe jest, że może ona mieć interes w ustaleniu, jak daleko prawo to sięga w stosunku do każdej z nich. Kluczowe jest zatem wskazanie, czy organy obu instancji wydając decyzje w sprawie dysponowały dokumentami, które przedstawiały aktualny stan prawny obu działek, i czy prawidłowo odwzorowały znajdujące się w nich informacje w ewidencji.
Odpowiedź na tak postawione pytanie jest twierdząca. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem dokumentacja z postępowania zakończonego postanowieniem Sądu Rejonowego w Krośnie z 27 lutego 1997 roku, I Ns 678/97, z której wynika, że skarżący Z. K. z dniem 1 stycznia 1993 roku, poprzez zasiedzenie, nabył własność działki nr [...] położonej w Ś. P. Celem identyfikacji przedmiotu zasiedzenia Sąd ten dopuścił dowód z oględzin oraz z wykazu zmian gruntowych z [...] czerwca 1997 roku i [...] lipca 1997 roku wraz z załączonymi mapami ewidencji gruntów. Z danych tych wynika, że rozstrzygnięcie o tym, jak daleko sięga przysługujące skarżącemu do działki [...] prawo własności pokrywa się z mapą ewidencji gruntów (skala 1:2880) i mapą ewidencyjną (skala1:2000) obowiązującą po 2004 roku.
Należy przy tym odnotować, że nabycie prawa własności poprzez zasiedzenie polega na prawnym usankcjonowaniu długotrwałego stanu faktycznego, co oznacza, że wydanie powołanego postanowienia z 1997 roku musiało poprzedzać ustalenie, że skarżący przez dwadzieścia bądź trzydzieści lat posiadał w sposób samoistny działkę [...] w granicach, jakie przyjęto w tym orzeczeniu. Prawomocność tego orzeczenia przesądzała zatem, nie tylko o tym kto jest podmiotem prawa własności działki [...], ale również o tym, jak daleko na gruncie prawo to sięga. W aktualnym stanie obowiązuje więc prawomocne orzeczenie sądowe, zgodnie z którym skarżący Z. K. jest właścicielem działki [...] w granicach, jakie z tego orzeczenia wynikają. Ponieważ dane zamieszczone w ewidencji gruntów są z tym orzeczeniem zgodne, przeto nie ma podstaw do ich zmiany. Organy ewidencyjne, zgodnie z tym co wskazano wcześniej, zobligowane są wyłącznie do odwzorowania informacji zawartych w dokumentach będących podstawą wpisu do ewidencji i w żadnym wypadku nie mogą ich kwestionować. Do zmiany wpisu może więc dojść jedynie w razie stwierdzenia niezgodności pomiędzy treścią ewidencji a treścią dokumentów źródłowych, a takiej w niniejszej sprawie brak.
Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną w całości, w której zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 k.p.a. oraz art. 134 § 1 i 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i wydanie orzeczenia bez uwzględnienia zarzutów wskazanych przez skarżącego w złożonej skardze w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...] a działką [...] a mając jedynie na uwadze przebieg granicy między działkami [...] i [...].
Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w całości i zasądzenie od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania albowiem skarżący w całej długości postępowania administracyjnego domagał się nie tylko zmiany w operacie ewidencji gruntów granic pomiędzy działkami [...] i [...], ale również przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...] a działką [...] i [...]. Dał temu wyraźny wydźwięk chociażby w piśmie z 06.04.2009 r., w którym domaga się zmiany przebiegu wpisanych granic. Wszelkie informacje dotyczące przebiegu tej granicy, jak i ich prawidłowości zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny całkowicie pominięte zatem niemożliwym jest jakakolwiek polemika z ustaleniami WSA w Rzeszowie bądź też wskazanie błędów w ustaleniach.
Ponadto skarżący składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniósł w zarzutach na pierwszej stronie swej skargi właśnie zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczącego przebiegu/konfiguracji granic działek na mapie ewidencji gruntów w skali 1:2880, oznaczonych jako [...] i [...] oraz [...] i [...], położonych w obrębie Ś. P. gm. C.. Skarżący pragnie wskazać, że art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Wojewódzki Sąd Administracyjny do przedstawienia w uzasadnieniu swojego wyroku, zarzutów wymienionych w skardze, co w przedmiotowej sprawie WSA w Rzeszowie czyni jedynie częściowo w zupełności pomijając zarzut zmiany przebiegu granic pomiędzy działkami [...] i [...] a działkami [...] i [...]. Orzeczenie zatem WSA w Rzeszowie nie dotyczy całości zagadnień związanych ze sprawą zaś uzasadnienie dotknięte jest błędami i jako wadliwe nie powinno w opinii skarżącego znajdować się w obrocie prawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie są oczywiście bezzasadne.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów. Przy tym pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.
Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Przykładowo, w sprawie ze skargi złożonej w kwestii legalności decyzji wymiarowych sąd nie może oceniać legalności ostatecznej decyzji dotyczącej odroczenia terminu płatności podatku – por. wyr. NSA z 16 maja 2001 r., III SA 502/00 (Prz.Podat. 2001, nr 12, s. 63).
W niniejszej sprawie jej granice zostały określone rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Starosty Krośnieńskiego z [...] lipca 2009 r., którą odmówiono "przywrócenia granicy w mapie ewidencji gruntów do stanu pierwotnego działek nr [...] i [...] położonych w obrębie Ś. P. Gm. C. stanowiących własność Z. K.". W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie mógł się wypowiedzieć w kwestii przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...] a działką [...] i [...], ponieważ zaskarżone decyzje organów administracji publicznej nie zawierały rozstrzygnięcia w tej sprawie. Skoro granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś – przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, to sformułowanie oceny prawnej odnośnie przebiegu granicy pomiędzy działkami [...] i [...], a działkami [...] i [...] pozostawałoby w niezgodzie z postanowieniami art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż wykraczałoby poza granice sprawy rozpoznawanej przez WSA w Rzeszowie w niniejszym postępowaniu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.