Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 946/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2018 r. (sygn. akt I SA/Wa 625/118), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę: S. J., L.K., E.J., M. R., A. G., M. J., T. J.i K. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 8 lutego 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia 8 października 2015 r. nr [...]o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 16 października 1963 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] - w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, tj. działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, S. J., L.K., E.J., M. R., A. G., M. J., T. J.i K. P. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. I. - w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego, to jest:
2. 1. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret warszawski) w zw. z art. 3 i art. 54 ust. 1 i 2 (w brzmieniu pierwotnym ustawy art. 51 ust. 1 i 2) ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz.
3. 94) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego uznania przez Sąd w zaskarżonym wyroku, jakoby prawidłowym było stwierdzenie przez organ nadzoru zasadności odmowy przez Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie przyznania na rzecz dotychczasowych właścicieli prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy podstawą wydania tzw. "odmownej decyzji dekretowej" tj. orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 16 października 1963 r., był wyłącznie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m st. Warszawy (Dz. U. 1945 nr 50 poz. 279) (zwany dalej: dekretem warszawskim), a zastosowanie ww. regulacji ustawy "wywłaszczeniowej" nie było obligatoryjne, a ponadto uznanie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w dacie wydawania odmownej decyzji dekretowej potwierdzała jakoby decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia 29 maja 1963 roku, w sytuacji gdy z art. 7 ust.2 dekretu jasno wynika, że należy uwzględnić przeznaczenie nieruchomości wg planu zabudowania, a zgodnie z tym planem, obowiązującym w dacie wydawania odmownej decyzji dekretowej, zatwierdzonym Uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 roku, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę wielorodzinną, które to przeznaczenie nie stało w sprzeczności z korzystaniem z nieruchomości przez jej dawnych właścicieli;
4. II. - w oparciu o przepis art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest:
5. 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107; dalej jakop.u.s.a.) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 157 § 2 w zw. z art. 31 ust. l ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 roku (Dz.U. Nr 7 poz.
6. 47) oraz § 3 Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia z 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. 1961 nr 62 poz. 268) - poprzez niewłaściwą kontrolę działania organów administracji publicznej i oddalenie przez Sąd skargi, w sytuacji gdy w badanej przez Sąd decyzji, organ nadzoru nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, a Sąd nie odniósł się w szczególności do zarzutu skargi, że decyzja o lokalizacji szczegółowej z dnia 29 maja 1963 r. jest niezgodna z obowiązującym w dacie jej wydania planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 roku, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, gdyż odniesienie się do ww. zarzutu doprowadziłoby w konsekwencji do uwzględnienia skargi i uchylenia wadliwych decyzji organu nadzoru,
7. 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz.U. Nr 7 poz. 47), oraz § 2 ust. 1 i 3 oraz § 3 Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia z 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. 1961 nr 62 poz. 268 - zwany dalej: Zarządzeniem) - poprzez oddalenie skargi oraz uznanie przez Sąd, że decyzja o lokalizacji szczegółowej określała realne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy to "realne przeznaczenie" nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w przepisach prawa, w szczególności, gdy z powołanych wyżej przepisów wynika, że przewidziany był szczególny tryb do zmiany przeznaczenia nieruchomości, który to tryb nie został w przedmiotowej sprawie zastosowany, a decyzja o lokalizacji szczegółowej nie może być utożsamiana z decyzją o zmianie sposobu korzystania z nieruchomości, oraz nie istnieje możliwość zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego w trybie wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej,
8. 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 roku Nr 18 poz.
9. 94) oraz art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi, wskutek nieuzasadnionego uznania przez Sąd, że przedmiotowa nieruchomość była niezbędna na cele wywłaszczenia w całości i brak odniesienia się do tego przez Sąd, czy może wystarczające było wywłaszczenie części nieruchomości, które to naruszenie miało istotny wpływ na treść orzeczenia, organ bowiem miał możliwość wydania decyzji częściowej, a stacja trafo planowana była zaledwie na części nieruchomości dawnych właścicieli,
10. 4. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a. - poprzez niepełną i wskutek tego wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji i brak obligatoryjnego, wyczerpującego orzekania w granicach przedmiotowej sprawy, wskutek całkowitego braku odniesienia się przez Sąd w zaskarżonym wyroku do podniesionej w skardze w formie zarzutu kwestii dotyczącej naruszenia ww. przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przeprowadzenie przez organ nadzoru sprawy co do jej istoty, gdy z charakteru powołanej regulacji wynika, że jest to tryb wyłącznie kasatoryjny, tj. umożliwiający wyłącznie badanie, czy nadzorowane orzeczenie zawiera wady skutkujące stwierdzeniem nieważności, czy też nie, bez rozpoznania istoty sprawy,
11. 5. naruszenie przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a., art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, art. 30 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 roku (Dz.U. Nr 7 poz. 47), oraz § 2 ust. 1 i 3 Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia z 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. 1961 nr 62 poz. 268), art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 roku (Dz.U. Nr 7 poz.
12. 47) oraz zw. z § 3 ww. Zarządzenia, art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 31 o ustawy planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 roku, art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 ww. dekretu warszawskiego - poprzez niepełną i wskutek tego wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji i brak obligatoryjnego, wyczerpującego orzekania w granicach przedmiotowej sprawy, poprzez brak odniesienia się przez Sąd w zaskarżonym wyroku do podniesionych w skardze w formie zarzutów kwestii dotyczących naruszeń ww. przepisów prawa,
13. 6. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przez organ nadzoru ww. przepisów prawa materialnego,
14. 7. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przez organ nadzoru ww. przepisów postępowania,
15. 8. art. 151 p.p.s.a. - poprzez jego bezzasadne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniejące w sprawie ww. naruszenia przepisów prawa nakazywały jej uwzględnienie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto skarżący wnosili również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

W piśmie z dnia 4 marca 2022 r. skarżący oświadczyli natomiast, że wyrażają zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Niemniej jednak uczestnicząca w postępowaniu [...] S.A. w piśmie z dnia 8 marca 2022 r. oświadczyła, iż wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej, ale na rozprawie zdalnej.

W związku z powyższym, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej z dnia 23 marca 2022 r. - wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) – skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze.

Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. na obrazie prawa materialnego i istotnym naruszeniu przepisów postępowania, przy czym w/w zarzuty okazały się nie tylko nieuzasadnione, ale nie zostały one również w pełni poprawnie sformułowane. Podkreślić zaś w tym miejscu trzeba, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. Prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595) i z tego więc powodu ustawodawca przy sporządzaniu skargi kasacyjnej ustanowił przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.). Celem bowiem tego zamierzenia było zapewnienie m. in. formalnej poprawności konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Zgodnie zaś z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na: obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Ponieważ obraza prawa materialnego może nastąpić tylko poprzez: jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, natomiast naruszenie przepisów postępowania ma w postępowaniu kasacyjnym znaczenie jedynie wtedy, gdy zostanie wykazane, iż owo naruszenie proceduralne miało charakter istotny, to niewątpliwie właściwie określenie w skardze kasacyjnej rodzaju podnoszonych w niej zarzutów ma znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, choć została ona wniesiona w sprawie, która w postępowaniu administracyjnym była prowadzona w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wszystkie materialnoprawne zarzuty kasacyjne zostały sformułowane z pominięciem w/w przepisu. Przepis ten został natomiast wskazany jako jeden z zarzutów procesowych, chociaż – zgodnie z jednolitą i utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych - przepis ten jako, że dotyczy takiej instytucji prawnej jak: pojęcie "rażącego naruszenia prawa" mimo, że został zamieszczony w ustawie generalnie procesowej (kodeksie postępowania administracyjnego) ma jednak charakter materialnoprawny.

Ostatecznie jednak, biorąc pod uwagę fakt, iż mimo błędnego określenia charakteru przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przepis ten został wskazany jako jeden z zarzutów kasacyjnych, skład orzekający przyjął, że w/w przepis winien być potraktowane jako zarzut materialnoprawny, a co w konsekwencji, prowadziło do uznania, iż zarzuty materialnoprawne, oparte na przepisach: art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej: dekret warszawski) w zw. z art. 3 i art. 54 ust. 1 i 2 (w brzmieniu pierwotnym ustawy art. 51 ust. 1 i 2) ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz.

1. 94) - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie winny być oceniane przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W analizowanej skardze kasacyjnej nie zostały również w pełni prawidłowo sformułowane zarzuty procesowe. Autor w/w skargi pogrupował je w tzw. "zbitki" przepisów, składające się niejednokrotnie z kilkunastu przepisów i to o różnym charakterze (procesowym, materialnoprawnym, kompetencyjnym) nieprecyzując przy tym, w jaki sposób konkretny przepis został naruszony. Skład orzekający nie kwestionuje możliwości wiązania w skardze kasacyjnej poszczególnych przepisów ze sobą, ale zauważa, że zabieg ten nie może jednak obejmować tak znacznej ilości przepisów – jak w niniejszym przypadku - bez jednoczesnego, dokładnego wskazania na czym miało polegać naruszenie wszystkich owych przepisów. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty, oparte na wyliczeniu wielu przepisów, zostały rozpoznane w granicach sprecyzowanych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miała ocena materialnoprawna, a zatem okoliczność ta uzasadniała odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutów materialnoprawnych.

Przedmiotowa sprawa była prowadzona na skutek wniosku: Z.J., S. J., H.J. i B. Z. z dnia 20 kwietnia 2004 r. jako następców prawnych A. i A. małżonków J., będących dawniej właścicielami nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...]. We wspomnianym wniosku, wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wnioskodawcy ubiegali się o stwierdzenie – na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 16 października 1963 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]. Orzeczenie to nie zostało bowiem zaskarżone w trybie instancji.

Postanowieniem z dnia 28 maja 2007 r. nr [...], Kolegium uznało swoją niewłaściwość do rozpoznania w/w wniosku w zakresie, w jakim dotyczył on gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, to jest obecnie działki nr [...] z obrębu [...] i w tym zakresie przekazało sprawę do rozpoznania Ministrowi Budownictwa jako organowi właściwemu.

Przedstawionymi na wstępie decyzjami (decyzją z dnia 8 października 2015 r. i z dnia 8 lutego 2018 r.), Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił uwzględnienia opisanego wyżej wniosku - w części stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, pozostającą w użytkowaniu wieczystym [...] S.A., tj. co do działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - wskazując, że przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a orzekając w dniu 16 października 1963 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie odmówiło dotychczasowym właścicielom nieruchomości przyznania prawa użytkowania wieczystego do w/w gruntu bo został on przeznaczony pod użyteczność publiczną. Organ nadzoru wyjaśnił w tym miejscu, że nieruchomość warszawska położonej przy ul. [...] oznaczona nr hip. [...] została objęta decyzją Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Rady Narodowej w m. st.

Warszawie o lokalizacji szczegółowej z dnia 29 maja 1963 r. nr [...], która przeznaczała powyższy teren dla Zakładu "[...]" pod jego rozbudowę. Na terenie objętym lokalizacją została zaprojektowana zaś stacja trafo, a która w rzeczywistości została wybudowana (pismo Zakładu [...] z dnia 17 marca 1962 r.). W świetle powyższego, zdaniem organu nadzoru, nie można było więc twierdzić, że kontrolowana decyzja rażąco – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszała prawo. Decyzja ta została bowiem podjęta już po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która rozszerzyła zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej, wynikających z dekretu warszawskiego. Zgodnie bowiem z treścią art. 54 ustawy z 1958 r. odmowa taka - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 w/w dekretu - mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy tj., gdy nieruchomość była niezbędna miedzy innymi na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Dlatego też przepisy tej ustawy należało traktować w tym zakresie jako rozszerzenie katalogu przesłanek, na podstawie których można było odmówić dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej. Niepowołanie natomiast w orzeczeniu dekretowym wprost art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – zdaniem organu nadzoru - nie zmieniało faktu, że przepis ten obowiązywał w dniu wydania tego orzeczenia a więc musiał być brany pod uwagę w postępowaniu nadzorczym.

W rezultacie – jak wywodził Minister - skoro organ dekretowy uzasadnił w tym przypadku odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego przeznaczeniem nieruchomości pod użyteczność publiczną to niewątpliwie zastosował przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., uznając tym samym, iż dotychczasowi właściciele nie mogli korzystać z przedmiotowej nieruchomości, bowiem przeznaczenie jej pod budowę Zakładów "[...]" wraz z budową stacji energetycznej trafo przesądzało o planach inwestycyjnych, które nie mogły być zrealizowane przez osoby prywatne.

Stanowisko Ministra podzielił następnie Sąd Wojewódzki stwierdzając, że skarga wniesiona przez: S. J., L.K., E.J., M. R., A. G., M. J., T. J.i K. P. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 8 lutego 2018 r. nr [...] nie była zasadna.

Stanowisko to podziela skład orzekający.

Orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 16 października 1963 r. nr [...] zostało – jak wyżej wspomniano - wydane w związku z wnioskiem A. i A. małżonków J. z dnia 20 maja 1949 r., złożonym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z tym przepisem bowiem, gmina uwzględni wniosek o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (...). Odwołując się zatem do treści tego przepisu, skarżący podnosili, że wyciąg z planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej m st. Warszawy z dnia 31 stycznia 1961 r. nr [...] wskazywał, iż przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę wielorodzinną, a co – zdaniem skarżącym – dawało się pogodzić z korzystaniem z niej przez dotychczasowych właścicieli.

Skarżący podnosili przy tym, że decyzja lokalizacyjna, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym, nie mogła być utożsamiana z aktem planowania przestrzennego, zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące a przy tak określonej podstawie prawnej kontrolowanego orzeczenia administracyjnego, nie było zatem możliwe badanie jego zgodności w świetle treści art. 54 (w brzmieniu pierwotnym art.

1. 51) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W ocenie składu orzekającego, powyższe stanowisko skarżących nie było jednak uzasadnione.

W omawianej sytuacji istotne znaczenie miał bowiem fakt, że rozpatrywana sprawa była prowadzona w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej a decyzją tą było orzeczenie administracyjne z 1963 r. Z uwagi na powyższe, przepis art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie występował w tym przypadku samodzielnie a jedynie w powiązaniu z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. W myśl natomiast tego ostatniego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wprawdzie pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i judykaturze powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej i gdy jego skutków społeczno-gospodarczych nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności.

Oceniając zaistnienie przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie wyrażało pogląd, że przepisy w/w dekretu należy rozpatrywać z uwzględnieniem jego miejsca w całym systemie prawa. W związku z tym, wprawdzie konkretyzacja funkcji, jaka mogła być na danym obszarze realizowana, winna mieć swoje odzwierciedlenie w planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże w tamtym okresie czasu mogła mieć ona miejsce także i w innych aktach planowania, czy też – z uwagi na ówcześnie obowiązujący system prawny gospodarki planowej – mogła być w inny sposób udokumentowana. Z tego powodu badanie przesłanki "przeznaczenia gruntu według planu zabudowy" nie może zatem pomijać np. szczegółowego przeznaczenia gruntu, określonego w decyzji lokalizacyjnej (vide wyroki z dnia: 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3472/18, 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 3833/18 i 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 944/19).

Znaczna bowiem część orzecznictwa, odnoszącego się do podstawy prawnej, na jakiej mogła być oparta decyzja dekretowa, wydana po wejściu w życie art. 51 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w wersji pierwotnej), stała i stoi na stanowisku, iż przy rozpoznawaniu wniosków dekretowych, przepis ten miał zawsze zastosowanie, niezależnie od podstawy prawnej wskazanej w decyzji (vide: np. wyroki NSA z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1293/13 oraz z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 142/15). Jednocześnie inna część poglądów orzecznictwa akcentuje, że z uwagi na to, iż relacja zachodząca pomiędzy art. 3 ust 1 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (art. 54 ust. 1 według tekstu jednolitego Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz.

64) a art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie jest oczywista to sam już ten fakt wyklucza możliwość twierdzenia, że odmowna decyzja dekretowa, wydana po wejściu w życie w/w ustawy z 1958 r. (a w której to decyzji np. organ nie odniósł się do ustaleń planu lub wskazał tylko na istnienie decyzji o lokalizacji inwestycji czy też podał jedynie cel przeznaczenia nieruchomości), rażąco narusza prawo (vide: np. wyroki: z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 647/19 lub 21 lutego 2017 r. I OSK 2307/16). W związku z tym ostatecznie niezależnie, który z w/w dwóch kierunków orzecznictwa przyjąć, nie zmienia to faktu, iż w rozpatrywanym stanie faktycznym zarzut oparty na rażącym naruszeniu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w zw. z art. 3 i art. 54 ust. 1 i 2 (w brzmieniu pierwotnym ustawy art. 51 ust. 1 i 2) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz.

70) był chybiony. Jak wspomniano bowiem wyżej, o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Taka zaś sytuacja nie zachodziła w niniejszej sprawie. Jak wyżej bowiem wspomniano, w kontrolowanym orzeczeniu organ dekretowy określił przyczynę odmowy uwzględnienia wniosku. Podał, że teren spornej nieruchomości został przeznaczony pod użyteczność publiczną, a co ewidentnie może wskazywać na orzekanie przy uwzględnieniu treści, wydanej nieco wcześniej decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 29 maja 1963 r. nr [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7 poz.

47) oraz Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażenia zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (Mon. Pol. Nr 62, poz. 268) a z jej treści wynikało, iż na terenie położonym w Warszawie przy ul. [...], oznaczonym na załączonym do decyzji szkicu Nr [...] literami: ABCDA, ustalono lokalizację szczegółową dla Zakładu "[...]", zgodnie z którą na terenie lokalizacji miała powstać stacja trafo, o której mowa w piśmie Zakładu [...] z dnia 17 marca 1962 r. nr [...]. Niesporne przy tym było, że stacja taka została wybudowana a sama decyzja lokalizacyjna cały czas pozostawała i nadal pozostaje w obrocie prawnym.

Przechodząc do kwestii procesowych wyjaśnić zaś należy, że – jak wyżej to nadmieniono – również zarzuty, określone w skardze kasacyjnej jako zarzuty procesowe, nie były zasadne.

Przepisy art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 p.p.s.a. mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zważyć bowiem należy, że w/w przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Nie ma zaś żadnych podstaw do przyjęcia, iż Sąd Wojewódzki nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

W związku z powyższym podkreślić wypada, iż przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż są one określone w art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a., a nie na postulowanych art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji. Przepisy te mają bowiem wyłącznie charakter wynikowy, tzn. ich zastosowanie uzależnione jest od oceny zaskarżonej do sądu decyzji czy postanowienia. Okoliczność natomiast, że zaskarżony wyrok nie był dla skarżących satysfakcjonujący nie uzasadnia jeszcze przyjęcia, że wyrok ten naruszył w/w przepisy.

Po myśli natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który w tym przypadku nie zachodził). Nic nie wskazuje natomiast, aby Sąd Wojewódzki przekroczył w zaskarżonym wyroku granice rozpoznawanej sprawy. Nietrafnie przy tym skarżący wskazywali, że Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, iż organ w toku postępowania administracyjnego naruszył (i to w sposób istotny) przepisy procedury administracyjnej, takie jak: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a wiec generalnie regulujące zasady i sposób prowadzenia postępowania dowodowego. Zakres bowiem postępowania dowodowego w każdej sprawie administracyjnej jest determinowany treścią przepisów prawa materialnego, które w tym postępowaniu miały zastosowanie. W rozpoznawanym natomiast przypadku postępowanie przeprowadzone przez organ było wystarczające dla wydania rozstrzygnięcia merytorycznego a kwestia ta została w sposób dostateczny wyjaśniona przez Sąd Wojewódzki. Nadmienić bowiem w tym miejscu trzeba, że Sąd ten nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich kwestii podniesionych w skardze a jedynie do tych, które dla danej sprawy mają znaczenie.

Przedmiotowa sprawa, jak już kilkakrotnie to nadmieniono, dotyczyła stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 16 października 1963 r. nr [...]. Skoro zaś decyzja lokalizacyjna, na którą powoływał się w tym postępowaniu organ nadzoru a następnie Sąd Wojewódzki, pozostawała w obrocie prawnym (nie została z niego wyeliminowana), to - tym samym - decyzja ta w tym przypadku wiązała swoją treścią zarówno organ jak i Sąd. Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący podjęli próbę wyeliminowania owej decyzji z obrotu prawnego, ale próba ta okazała się nieskuteczną. Fakt ten nie może jednak prowadzić do przyjęcia poglądu, że w takiej sytuacji to w niniejszym postępowaniu nadzorczym organ, który je prowadził mógłby dokonać również oceny tej ostatniej decyzji. Obie omawiane decyzje są bowiem decyzjami odrębnymi, dotyczą zupełnie osobnych zagadnień, regulowanych odmiennymi przepisami prawa.

Na marginesie sprawy dodać jedynie wypada, że brak pozytywnego wyniku w zainicjowanym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej mógł być skarżony w trybie instancji (ewentualnie poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego) a w każdym przypadku podmiot ta kwestią zainteresowany mógł zwrócić się o udzielenie stosownej pomocy do organu prokuratorskiego.

W rezultacie, skoro prawidłowość wspomnianej decyzji lokalizacyjnej z 1963 r. nie stanowiła przedmiotu oceny organu nadzoru w niniejszej sprawie, to zarzuty związane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 157 § 2 w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz.U. Nr 7 poz.

47) oraz § 3 Zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia z 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M.P. 1961 Nr 62 poz. 268) – poprzez brak ustaleń w tym zakresie i brak odniesienia się do omówionych wyżej kwestii, niemiały prawnego znaczenia. Przepis art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym z dnia 31 stycznia 1961 r., zgodnie z którym plany zagospodarowania przestrzennego miast i wsi zatwierdzone przed wejściem w życie niniejszej ustawy są miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu niniejszej ustawy, mógłby by mieć ewentualne bowiem znaczenie, ale tylko w przypadku badania legalności aktów planistycznych - co jak wyżej to wyjaśniono – w niniejszej sprawie nie mogło mieć miejsca.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.