Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1751/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. T. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
W jego uzasadnieniu Sąd podał, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], działając na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej K.p.a., oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 241, poz. 2034), przyznał L. T. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie 11.920,00 zł.
Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...], mając za podstawę art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 5 pkt 11 oraz art. 80 ust. 1 i art. 81 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, stwierdził nieważność wyżej wymienionej decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. W jej uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzja dotychczasowa została wydana z rażącym naruszeniem dyspozycji art. 80 ust. 1 w związku z art. 81 pkt 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z ich brzmieniem pomoc finansowa przysługuje strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale. Tymczasem z aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2009 r., Repertorium [...], wynika, że L. T. zawarł umowę darowizny i zamiany, nabywając wraz z żoną 3/4 części udziału w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...], natomiast 1/4 części udziału w tym lokalu nabyła teściowa zainteresowanego – T. R. Lokal ten stanowi przedmiot odrębnej własności, a jego powierzchnia wynosi 76,90 m2.
Składając w dniu 18 lutego 2010 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, strażak miał więc już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie, a zatem przyznana mu pomoc finansowa nie była związana bezpośrednio z uzyskaniem mieszkania. W chwili orzekania zainteresowany zajmował lokal mieszkalny przy ul. [...] w [...], która to miejscowość jest miejscowością pełnienia służby, a lokal ten odpowiada przysługującej strażakowi powierzchni mieszkalnej. Zatem jego potrzeby mieszkaniowe na dzień złożenia wniosku były zaspokojone, co oznacza, że nie spełniał on przesłanek do przyznania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym nie spełniał także warunków do przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 80 ust. 1 ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Zdaniem organu, świadczy to o istnieniu podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.
L. T. powyższą decyzję uczynił przedmiotem odwołania do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej, wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że lokal przy ul. [...] w [...] nie spełnia przysługujących mu norm zaludnienia, toteż nie można uznać, że ma on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Ponadto, pomoc finansowa ma służyć uzyskaniu lokalu mieszkalnego, a więc także umożliwiać spłatę zobowiązań związanych z jego nabyciem i w tym przypadku nie ma znaczenia prawnego to, czy strona złoży wniosek o przyznanie pomocy finansowej przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego, czy też już po jego uzyskaniu, gdyż nie wynika to z obowiązujących przepisów, co pozwala na konkluzję, że wniosek taki może być złożony w każdym czasie.
Zaskarżoną decyzją z dnia 24 lipca 2012 r. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, stosując art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zajmowany przez stronę lokal mieszkalny przy ul. [...] w [...] zarówno w dniu uzyskania tytułu prawnego (12 listopada 2009 r.), jak w dniu wydania lokalu (14 listopada 2009 r.), oraz w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową (18 lutego 2010 r.), i aktualnie, jest lokalem o powierzchni mieszkalnej 37 m2 (współwłasność), przypadającej strażakowi i jego rodzinie. Przysługująca mu powierzchnia to 4 normy zaludnienia, co odpowiada powierzchni min. 28 m2 i maksymalnie 50 m2. Lokal ten zaspokaja więc potrzeby mieszkaniowe strażaka, określone w art. 74 ust. 1 ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W chwili złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego zainteresowany miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a wobec tego nie przysługiwało mu prawo do lokalu mieszkalnego.
Zatem pomoc finansowa nie mogła zostać przyznana, niezależnie od tego, czy strażak przedmiotowy lokal uzyskał pod tytułem darmym, czy też wskutek zaciągniętego kredytu. Dlatego decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. rażąco narusza prawo.
W skardze na powyższą decyzję ostateczną z dnia [...] lipca 2012 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. T. przedstawił analogiczne zarzuty, jakie zawarł w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podnosząc także, że w świetle art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez strażaków Państwowej Straży Pożarnej, strażak ma prawo złożyć wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego także po nabyciu lokalu, załączając do niego stosowną umowę sprzedaży bądź zamiany. Wszak ustawodawca nie określił terminu, w którym wniosek taki winien się pojawić. Toteż złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej po nabyciu lokalu nie stanowi przeszkody do jej uzyskania, co oznacza, że decyzja przyznająca taką pomoc w jego sprawie nie jest dotknięta wadą nieważności, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Udzielając odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację przedstawioną w motywach zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2013 r. skarżący podtrzymał zarzuty, twierdzenia i wnioski, jakie zostały przedstawione w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę miał na uwadze, że przypadki nieważności decyzji zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. W jego ocenie decyzja dotychczasowa rażąco narusza prawo, co wypełnia dyspozycję przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Bowiem z treści aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2009 r., Repertorium [...], wynika, iż L. T. w tym dniu zawarł umowę darowizny i zamiany, nabywając wraz z żoną 3/4 części udziału w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...], natomiast 1/4 części udziału w tym lokalu nabyła teściowa zainteresowanego – T. R. Lokal ten stanowi przedmiot odrębnej własności, a jego powierzchnia wynosi 76,90 m2. Składając w dniu 18 lutego 2010 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, skarżący miał więc już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie.
Zatem zarówno w dniu złożenia wniosku, jak i w chwili orzekania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej, zainteresowany zajmował lokal mieszkalny przy ul. [...] w [...], która to miejscowość jest miejscowością pełnienia przez niego służby, a lokal ten odpowiada przysługującej strażakowi powierzchni mieszkalnej. Przypadająca skarżącemu i jego rodzinie powierzchnia 37 m2 (współwłasność) odpowiada przysługującej mu powierzchni 4 norm zaludnienia, mieszcząc się w przedziale od 28 m2 do 50 m2. Lokal ten zaspokaja więc potrzeby mieszkaniowe strażaka, określone w art. 74 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a tym samym skarżący na dzień złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie spełniał warunków do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Skoro zatem potrzeby mieszkaniowe skarżącego na dzień złożenia wniosku były zaspokojone, to oznacza to, że nie spełniał on przesłanek do przyznania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ani nie spełniał także warunków do przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 80 ust. 1 w związku z art. 81 pkt 2 i 3 ww. ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Wynika z tego, że pomoc taka skarżącemu nie przysługiwała w chwili złożenia wniosku. Nie powinno wobec tego dojść do jej przyznania mocą decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...]. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że nie chodzi jedynie o wykładnię stosowanych przepisów prawa materialnego, gdyż ich literalne brzmienie nie nastręcza problemów interpretacyjnych, lecz o niemożność ich stosowania w konkretnej sprawie. Strażakowi bowiem nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jeżeli w chwili składania wniosku posiada on w miejscowości, w której pełni służbę, lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Dlatego też orzekające w sprawie organy Państwowej Straży Pożarnej w jego przekonaniu w pełni zasadnie uznały, że w analizowanym przypadku wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż brak podstaw do stosowania art. 80 ust. 1 w związku z art. 81 pkt 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej w zaistniałych okolicznościach stawia kontrolowaną w nadzwyczajnym postępowaniu decyzję w oczywistej sprzeczności z treścią tych przepisów.
Z tych względów, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., orzekł Sąd I instancji o oddaleniu skargi.
W skardze kasacyjnej L. T. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 pkt 2 (winno być art. 156 § 1 pkt 2) K.p.a., poprzez przyjęcie za organem I i II instancji, iż decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], nr [...], z dnia [...] czerwca 2010 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wydana została z rażącym naruszeniem prawa.
Wskazując na tę podstawę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wraz z kwotą 17 złotych tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyraził pogląd, iż zaskarżony wyrok i zapadłe w sprawie decyzje są wadliwe, gdyż błędnie oceniają przesłankę rażącego naruszenia prawa dotychczasową decyzją. W jego przekonaniu, nawet jeśli przyjąć, że przyznanie skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie właściwego lokalu mieszkalnego nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 80 i art. 81 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, to naruszenie to nie może być uznane za rażące, bowiem w odniesieniu do cytowanych przepisów istnieją rozbieżności w praktyce orzeczniczej i były one odmiennie interpretowane przez stosujące je organy. Właśnie ta odmienność wykładni i sposobu stosowania przepisów prawa doprowadziła do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały, która była powoływana w niniejszej sprawie – o sygn. akt I OPS 7/08. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że wnioskujący o podjęcie uchwały Rzecznik Praw Obywatelskich opowiadał się za szerszą interpretacją odnośnych przepisów, pozwalającą na ocenę sytuacji mieszkaniowej osoby ubiegającej się o pomoc na dzień wejścia w posiadanie lokalu, na którego uzyskanie jest ta pomoc przydzielana.
Wskazał przy tym na wspierające taką argumentację orzecznictwo - wyroki NSA z dnia 7 marca 2008 r., sygn. I OSK 347/2007, z dnia 19 września 2007 r., sygn. I OSK 874/2006, z dnia 4 lutego 2000 r., sygn. I SA 324/99, jak również wyroki WSA w Warszawie dnia 2 grudnia 2004 r., sygn. I SA 1907/2003 oraz z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Wa 1405/2006. L. T. otrzymał pomoc finansową na nabycie lokalu przy ulicy [...] w [...], odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, a przed jego nabyciem nie miał zaspokojonych, w sposób określony ustawą o Państwowej Straży Pożarnej, potrzeb mieszkaniowych. Przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do oczywistego naruszenia jasno sformułowanego przepisu prawa, a jeśli miało ono miejsce, to nie miało charakteru kwalifikowanego, lecz było raczej wynikiem błędów w wykładni. Dlatego zaskarżonym wyrokiem doszło do uchybienia przywołanemu na wstępie przepisowi.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W jej uzasadnieniu organ poparł stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.
Dokonując oceny zasadności wniesionej przez L. T. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1751/12, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne bezsporne. Można o nim mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zestawionego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Oczywistość naruszenia ma miejsce wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazom, zakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa obowiązki lub odmówiono im. W świetle powyższego wskazać należy, iż prawidłowo [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. o przyznaniu L. T. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w kwocie 11.920,00 zł, uznając iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 80 ust. 1 w zw. z art. 81 pkt 2 i 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy strażakowi mianowanemu na stałe, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, zwana dalej "pomocą finansową", z zastrzeżeniem ust. 5, chyba że strażak nie spełnia warunków do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Przepis art. 81 pkt. 2 ustawy stanowi zaś, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się strażakowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Jak wynika z akt sprawy aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2009 r., Repertorium [...], L. T. zawarł umowę darowizny i zamiany, nabywając wraz z żoną 3/4 części udziału w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w [...], natomiast 1/4 części udziału w tym lokalu nabyła teściowa skarżącego.
Lokal ten stanowi przedmiot odrębnej własności, a jego powierzchnia wynosi 76,90 m2. Jak już wskazano wyżej, podstawę prawną przyznania strażakowi prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu stanowi przepis art. 80 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. Nie ulega jednakże wątpliwości, iż tego kluczowego dla kwestii pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przepisu, nie można interpretować w oderwaniu od przepisów Rozdziału 8 ustawy, zatytułowanego "Mieszkania strażaków w służbie państwowej", w których przewidziano cztery formy pomocy dla strażaka tj.: 1) przydzielenie lokalu mieszkalnego w formie decyzji, 2) równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, 3) równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, 4) pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego.
Zatem wymienione wyżej rodzaje pomocy wiążą się z przewidzianym w art. 74 ust. 1 ustawy prawem strażaka mianowanego na stałe do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, przy czym prawo to jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Dopiero w wypadku braku możliwości zapewnienia przydziału takiego lokalu, strażakowi przysługuje inna forma pomocy, w tym pomoc finansowa, o której mowa w art. 80 ust. 1 ustawy. Nie budzi również wątpliwości, że prawo do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje temu strażakowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego, jednakże lokalu takiego nie uzyskał, bowiem pomoc owa jest konsekwencją niezrealizowania prawa strażaka nie mającego zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych do otrzymania lokalu mieszkalnego.
Podobne stanowisko zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 (ONSA nr 3 z 1999 r. poz. 77). Natomiast w art. 81 ustawy określone zostały przypadki, w których strażakowi nie przysługuje prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, a tym samym do otrzymania pomocy finansowej i wśród nich ustawodawca między innymi wymienił posiadanie przez strażaka w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej lub domu. W tym miejscu powołać się należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. o sygn. I OPS 7/08, w której wskazano, że decydujące znaczenie dla ustalenia prawa funkcjonariusza do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie ma on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej.
Stąd też fakt nabycia domu lub lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, nawet wówczas gdy przed takim nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego, może skutkować wygaśnięciem uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu lub lokalu funkcjonariusz posiada już dom lub lokal o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. L. T. w dniu złożenia wniosku o pomoc finansową tj. 18 lutego 2010 r. posiadał w miejscowości o jakiej mowa w art. 81 pkt. 2 ustawy lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Nie spełniał zatem warunków do przydziału lokalu mieszkalnego, a tym samym udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Okoliczność, iż skarżący w chwili wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, bowiem był współwłaścicielem mieszkania, spowodowała, że jego prawo do przyznania pomocy finansowej wygasło, a wydana w dniu [...] czerwca 2010r. decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w [...], nr [...], rażąco naruszała wskazane wyżej przepisy prawa.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.