Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2408/13, sprostowanym postanowieniem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2408/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi J. C., uchylił decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2011 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że J. C. złożył w dniu [...] lipca 2010 r. wniosek do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o wypłacie na rzecz wnioskodawcy odprawy mieszkaniowej, ponieważ wnioskodawca zakończył pełnienie służby z dniem 31 sierpnia 2009 r., dlatego jego wniosek nie mógł być rozpatrzony w trybie administracyjnym. Po przeprowadzeniu kolejnych postępowań wobec powołanej decyzji, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził, że do dnia 30 czerwca 2010 r. w sprawach wypłaty odprawy mieszkaniowej obowiązywały przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, według których odprawę mieszkaniową wypłacało się na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną, dlatego sprawa ta miała charakter cywilnej, a nie administracyjnej.
Przepis art. 23 powołanej ustawy stanowił, że odprawa mieszkaniowa była świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, dlatego decydujące znaczenie dla uprawnień żołnierza do odprawy mieszkaniowej miał stan istniejący w chwili zwolnienia go z zawodowej służby wojskowej. Uzasadnia to stosowanie w odnośnym zakresie przepisów ustawy obowiązujących w chwili zwolnienia żołnierza ze służby. W niniejszej sprawie nie będą więc miały zastosowania przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2010 r. Wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej złożony po dniu 1 lipca 2010 r., w sytuacji nabycia prawa do odprawy na podstawie przepisów obowiązujących do dnia 30 czerwca 2010 r., nie może być zatem rozpatrywany jako czynność prawna wszczynająca postępowanie w przedmiocie realizacji prawa do odprawy, w myśl znowelizowanych przepisów obowiązujących od dnia 1 lipca 2010 r., dlatego wszczęte, na wniosek J. C., postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji dotyczącej wypłaty odprawy mieszkaniowej jest bezprzedmiotowe.
Uwzględniając skargę J. C. na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżący został zwolniony z zawodowej służby wojskowej w dniu 31 sierpnia 2009 r., zaś od dnia 1 września 2009 r. posiada uprawnienia do emerytury wojskowej. Analiza art. 47 ust. 2, ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., prowadzi do wniosku, że realizacja przysługującej żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej, odprawy mieszkaniowej, nie następowała z urzędu, gdyż świadczenie to było wypłacane na wniosek. Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia m.in. fakt, iż w świetle art. 47 ust. 2 powołanej ustawy, zawarcie umowy mogło nastąpić dopiero po przedstawieniu przez osobę uprawnioną zaświadczenia o nabyciu uprawnień do emerytury wojskowej lub do wojskowej renty inwalidzkiej wydanego przez wojskowy organ emerytalny.
Ponadto, zgodnie z art. 47 ust. 5 pkt 1 powołanej ustawy, odprawa mieszkaniowa po uprawomocnieniu się decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej jest realizowana na wniosek żołnierza w jednej z form określonych w ust. 5 i ust.
6. Przedstawione regulacje implikują przyjęcie stanowiska o wnioskowym charakterze sprawy o wypłatę odprawy mieszkaniowej. W tym zakresie aktualność zachowują także poglądy dotyczące trybu ustalenia świadczenia prezentowane w orzecznictwie na tle przepisów regulujących prawo do ekwiwalentu pieniężnego (art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r.), które to świadczenie z dniem 1 lipca 2004 r. zastąpione zostało przez odprawę mieszkaniową. Na tle tego przepisu wywiedziono bowiem, że realizacja prawa do ekwiwalentu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., nie następuje ex lege, zaś osoba uprawniona w celu uzyskania ekwiwalentu zobowiązana jest złożyć wniosek o jego wypłatę. Z dniem 1 lipca 2010 r. na mocy art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 143) przepis art. 47 otrzymał nowe brzmienie. Stosownie do ust. 2 tego przepisu dyrektor oddziału regionalnego wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, z zastrzeżeniem ust. 5, nie później jednak niż w terminie dziewięćdziesięciu dni od dnia zwolnienia. Wydanie decyzji następuje po przedstawieniu jednego z wymienionych w przepisie dokumentów. Przepis art. 47 w ust. 5 omawianej ustawy stanowi natomiast, że żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z czynnej służby wojskowej, na jego wniosek wydaje się decyzję i wypłaca odprawę mieszkaniową w pełnej wysokości. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby, odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje. Analiza powyższej regulacji prawnej upoważnia do stwierdzenia, że także po zmianie omawianej ustawy realizacja uprawnienia żołnierza do wypłaty odprawy mieszkaniowej następuje na jego wniosek. Regulacja intertemporalna została zawarta w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, który stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznym decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy należy więc wskazać moment, w którym następuje wszczęcie postępowania w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej. J. C. w dniu [...] lipca 2010 r. złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej wraz z zaświadczeniem Wojskowego Biura Emerytalnego w Bydgoszczy z dnia 20 października 2009 r., z którego wynika, że od dnia 1 września 2009 r. posiada uprawnienia do emerytury wojskowej. Dopiero więc od dnia [...] lipca 2010 r. można mówić o wszczęciu postępowania w sprawie wypłaty przysługującej mu odprawy mieszkaniowej. W świetle przepisów prawnych obowiązujących na dzień wystąpienia z tym żądaniem, tj. obowiązującej od dnia 1 lipca 2011 r. ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw sprawa wypłaty odprawy mieszkaniowej podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej wydanej przez dyrektora oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Zasada bezpośredniego stosowania prawa nowego pozwala przyjąć, że w tej sprawie bez znaczenia jest data zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, gdyż podleganie danego zdarzenia prawu obowiązującemu w chwili jego nastąpienia w najmniejszym stopniu nie sprzeciwia się dochodzeniu roszczenia wynikającego z tego zdarzenia w później unormowanym postępowaniu lub trybie. Zasadnym jest zatem przyjęcie, że organy naruszyły art. 47 ust. 1, 2 i 5 omawianej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lipca 2010 r. i niezasadnie przyjęły, że przepisy te nie mają w tej sprawie zastosowania.
W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2408/13, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw oraz art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych w brzmieniu do dnia 30 czerwca 2010 r. poprzez błędną ich wykładnię, w następstwie czego Sąd uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji, w sytuacji istnienia podstaw do oddalenia skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący zajmował kwaterę, którą miał obowiązek zwolnić niemniej według art. 41 ust. 2 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP obowiązującej w dacie zwolnienia ze służby, zwolnienie lokalu następowało po otrzymaniu odprawy mieszkaniowej. W tej sytuacji organ I instancji wzywał stronę do złożenia wniosku celem odzyskania kwatery. Z uwagi na fakt, iż w poprzednim stanie prawnym dla wypłaty odprawy mieszkaniowej ustawodawca przewidział formę umowy można uznać, iż organ jako równoprawna strona przyszłej umowy miał możliwość zainicjowania postępowania w celu wypłaty odprawy, zwłaszcza, że wniosek o odprawę zawierał wyłącznie oświadczenia woli żołnierza niezbędne dla ustalenia prawa do odprawy jak i jej wysokości. Złożenie tych oświadczeń było więc obligatoryjne tak jak obligatoryjne było zwolnienie kwatery. Postępowanie administracyjne wszczynane jest na wniosek lub z urzędu, niemniej w tym przypadku mamy do czynienia ze sprawą cywilną i czynności podjęte przez organ, jak najbardziej zgodne z prawem, można uznać jako wszczynające postępowanie niezakończone zawarciem umowy przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
W niniejszej sprawie wątpliwością prawną pozostaje moment wszczęcia postępowania. W ocenie organu wskazanym działaniom nie można odmówić cechy inicjującej postępowanie przed organem, które nie zostało zakończone zawarciem umowy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. C. wniósł o jej oddalanie podnosząc argumentację mającą przemawiać za bezzasadnością tej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.– dalej ppsa) z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niewystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest określenie właściwej formy rozstrzygnięcia o odprawie mieszkaniowej. Z art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, o treści obowiązującej przed dniem 1 lipca 2010 r., wynikało, że odprawa mieszkaniowa była realizowana na wniosek żołnierza po uprawomocnieniu się decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego. Według natomiast art. 47 ust. 2 powołanej ustawy, odprawę mieszkaniową wypłacano na podstawie umowy zawartej między dyrektorem oddziału regionalnego Agencji a osobą uprawnioną zwalniającą kwaterę. Przyznanie i wypłata odprawy mieszkaniowej przed dniem 1 lipca 2010 r. następowało zatem w formie umowy stron, co wykluczało stosowanie do niej przepisów procedury administracyjnej.
Nie można zatem podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie, aby wszczęcie procedury przyznania i wypłaty odprawy mieszkaniowej przed dniem 1 lipca 2010 r. mogło nastąpić także z urzędu, jak analogicznie dopuszcza się taką sytuację w procedurze administracyjnej (art. 61 § 1 i 2 kpa). Postanowienie ustawodawcy w art. 47 ust. 5 powołanej ustawy jednoznacznie wskazuje wnioskowy sposób wszczęcia postępowania w sprawie odprawy mieszkaniowej, jako realizacji ustawowego uprawnienia osoby zwalniającej kwaterę wojskową, któremu odpowiadał obowiązek Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Inicjowanie podjęcia stosownych działań przez Wojskową Agencję Mieszkaniową przed dniem 1 lipca 2010 r. w celu rozstrzygnięcia o odprawie mieszkaniowej – w świetle powołanego art. 47 ust. 5 – nie można więc uznać za wszczęcie postępowania, lecz świadczy jedynie o zamiarze zaspokojenia roszczenia z tego tytułu, o ile zostałoby zgłoszone przez uprawnioną osobę.
Wojskowa Agencja Mieszkaniowa nie mogła bowiem narzucić określonej osobie obowiązku skorzystania z uprawnienia do otrzymania odprawy mieszkaniowej. O możliwości skorzystania z tego uprawnienia decydowała osoba usprawniona poprzez zgłoszenie stosownego wniosku.
Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że postępowanie o wypłatę odprawy mieszkaniowej zostało w niniejszej sprawie wszczęte dopiero w dniu [...] lipca 2010 r., w którym osoba uprawniona zgłosiła o to wniosek. Do wniosku tego nie ma więc zastosowania art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw, z którego wynika obowiązek kontynuowania postępowań wszczętych przed dniem 1 lipca 2010 r. na podstawie przepisów ustawy o treści obowiązującej przed tym dniem, skoro postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte dopiero w dniu [...] lipca 2010 r.
Wszczęcie zaś postępowania wnioskiem złożonym w dniu [...] lipca 2010 r. zobowiązywało organy orzekające do zastosowania decyzyjnej formy rozstrzygnięcia określonej w art. 47 ust. 2 i 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, o treści obowiązującej od dnia 1 lipca 2010 r.
Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał brak podstaw do umorzenia postępowania przez organy orzekające w przedmiocie ustalenia odprawy mieszkaniowej na wniosek złożony w dniu [...] lipca 2010 r., skoro od dnia 1 lipca 2010 r. sprawa odprawy mieszkaniowej podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 47 ust. 2 i 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.