Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Go 650/05, po rozpoznaniu skargi P. T., wniesionej na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] nr [...], uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] nr [...], w przedmiocie zwolnienia ze służby oraz stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp.
po rozpoznaniu odwołania P. T. wniesionego od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] nr [...], w którym na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) orzeczono o zwolnieniu go z dniem 23 kwietnia 2005 r. ze służby w Policji oraz odmówiono przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i nagrody rocznej za 2005 r. – utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.
W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że okolicznością, która legła u podstaw rozstrzygnięcia, jest skazanie P. T. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] w sprawie o sygn. akt II K-286/04, za popełnienie czynu z art. 207 § 1 K.k. na karę jednego roku pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na trzy lata. Organ wskazał na obligatoryjny charakter zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby w wypadku prawomocnego skazania za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Odnośnie rozstrzygnięcia w zakresie świadczeń pieniężnych, organ powołał się na art. 114 ustawy o Policji i stwierdził, że w myśl tego przepisu policjantowi zwalnianemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy, nie przysługują żadne należności, tj. odprawa, ekwiwalent za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby oraz zwrot kosztów przejazdu policjanta i członków jego rodziny oraz przewozu urządzenia domowego do owego miejsca zamieszkania w kraju. Zdaniem organu drugiej instancji, w sytuacjach wyjątkowych, gdy jest to uzasadnione potrzebami rodziny zwalnianego policjanta, można mu przyznać nie więcej niż 50% odprawy.
Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi P. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.
Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcia organu pierwszej i drugiej instancji naruszają przepisy prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Miejskiego w [...] z dnia [...] nr [...].
Sąd stwierdził, że organy obydwu instancji dokonały błędnej wykładni przepisu art. 114 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w wyniku czego orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego.
Sąd wskazał, że w sprawie bezsporne jest, iż skarżący prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] w sprawie o sygn. akt II K-286/04, skazany został za popełnienie czynu z art. 207 § 1 K.k. na karę jednego roku pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na trzy lata, zaś przestępstwo z art. 207 § 1 K.k. jest przestępstwem umyślnym, ściganym z oskarżenia publicznego.
Zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), policjanta zwalnia się ze służby w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Z treści tego przepisu wynika jednoznacznie, że popełnienie przez policjanta określonego czynu przestępczego, rodzi konsekwencję w postaci obligatoryjnego zwolnienia go ze służby.
W ocenie Sądu zagadnieniem spornym w niniejszej sprawie była kwestia świadczeń pieniężnych, przysługujących policjantowi zwolnionemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji.
Stosownie do treści art. 114 ust. 1 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4: 1) odprawę, 2) ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3, 3) zwrot kosztów przejazdu policjanta i członków jego rodziny oraz przewozu urządzenia domowego do nowego miejsca zamieszkania w kraju, w zakresie i na zasadach obowiązujących przy przeniesieniach z urzędu. Przepis art. 114 ust. 4 powołanej ustawy reguluje kwestię przyznania świadczeń pieniężnych policjantowi zwolnionemu na podstawie m.in. art. 41 ust. 1 pkt 4. Zgodnie z treścią art. 114 ust. 4 policjantowi zwalnianemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, Komendant Główny Policji lub upoważniony przez niego przełożony może w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzebami rodziny policjanta przyznać nie więcej niż 50% odprawy.
Sąd wskazał, że interpretacja przepisu art. 114 przeprowadzona przez organy obydwu instancji opiera się na twierdzeniu, że użyte w ust. 1 tego przepisu sformułowanie – "z zastrzeżeniem ust. 2-4" – oznacza, że policjantowi zwolnionemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4, nie należą się żadne świadczenia, o których mowa w ust. 1, jedynie w szczególnych sytuacjach – 50% odprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji interpretacja ta nie znajduje potwierdzenia w treści omawianego przepisu. W art. 114 ust. 1 powołanej ustawy ustawodawca ustalił świadczenia, które przysługują – co do zasady – policjantowi zwalnianemu ze służby. Natomiast w ust. 4 ustawodawca odniósł się konkretnie do sytuacji policjanta zwalnianego m.in. na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 i stwierdził, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych właściwy organ może mu przyznać 50% odprawy. W przepisie tym nie wspomina się o pozostałych świadczeniach pieniężnych z ust. 1 art. 114, w szczególności brak jest konkretnych zastrzeżeń lub ograniczeń co do przyznania tych świadczeń. Sąd uznał zatem, że użyte w ust. 1 art. 114 sformułowanie – "z zastrzeżeniem ust. 2-4" odnosi się jedynie do okoliczności przyznania lub – ewentualnie – wysokości odprawy. Interpretacja wedle, której użyty zwrot – "z zastrzeżeniem" – oznacza całkowity zakaz przyznania wszystkich świadczeń wymienionych w ust. 1 (oprócz 50% odprawy), jest nieuprawniona i nie znajduje potwierdzenia w treści przepisu art. 114. Z treści ust. 4 nie wynika bowiem żaden zakaz bądź ograniczenie przyznania świadczeń pieniężnych, o których mowa w ust. 1, oprócz odprawy.
Sąd stwierdził ponadto, że nie można za przypadkową uznać redakcję art. 114, a ustawodawcy znającemu techniki legislacyjne nie można przypisywać zamiaru wprowadzenia uregulowań ścieśniających uprawnienia podmiotu, jeżeli zamiar ten wprost, w sposób nie budzący wątpliwości, nie wynika z treści przepisu prawa.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 114 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że funkcjonariuszowi Policji zwolnionemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, a więc wskutek skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, przysługuje przewidziany w art. 114 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe, podczas gdy policjantowi zwalnianemu ze służby na tej podstawie ekwiwalent za urlop nie przysługuje.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 114 ust. 4 ustawy o Policji pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej tego przepisu, jak również z zasadą racjonalnego działania ustawodawcy przy stanowieniu aktów ustawodawczych.
Organ wskazał, że z ust. 3 art. 114 powołanej ustawy wynika, iż policjant zwalniany ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 i 4a oraz ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji otrzymuje 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby. Natomiast ust. 4 przewiduje, że policjantowi zwalnianemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji, Komendant Główny Policji lub upoważniony przez niego przełożony może w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb rodziny policjanta przyznać nie więcej niż 50% odprawy. Zdaniem organu ustawodawca w sposób świadomy zróżnicował zakres świadczeń pieniężnych przysługujących policjantom zwalnianym ze służby, uzależniając rodzaj i zakres tych świadczeń od podstawy i przyczyn zwolnienia. Ograniczenia w tym zakresie dotyczą policjantów zwalnianych z przyczyn określonych w art. 41 ust. 1 pkt 3 (wskutek wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby), pkt 4a (wskutek wymierzenia przez sąd prawomocnym orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu policjanta) oraz art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji (wskutek popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie). Największe ograniczenia w zakresie ww. świadczeń ustawodawca przewidział wobec policjantów zwalnianych ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 ustawy o Policji, a więc wskutek skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo.
To zróżnicowanie najlepiej uwidacznia sposób określenia w art. 114 ustawy o Policji wysokości odpraw przysługujących z tytułu zwolnienia ze służby. Zasadą jest, że policjant zwalniany ze służby otrzymuję "pełną" odprawę (art. 114 ust. 1 ustawy). Policjant zwalniany na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 3 i 4a oraz ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji ma prawo już jedynie do 50% odprawy (art. 114 ust. 3 ustawy), natomiast policjant – przestępca, zwalniany na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy, nie otrzymuje odprawy w ogóle – chyba że w szczególnym trybie Komendant Główny Policji lub upoważniony przez niego przełożony przyzna mu to świadczenie w wymiarze do 50% (art. 114 ust. 4 ustawy). W podobny sposób, ustawodawca stopniuje zakres uprawnień przysługującego zwalnianemu policjantowi ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe. Policjantowi zwalnianemu w "normalnym" trybie przysługuje ekwiwalent za wszystkie niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (art. 114 ust. 1 pkt 2), a więc zarówno za urlop niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby, jak i za urlopy niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby. Policjant, o którym mowa w art. 114 ust. 3 ustawy, ma prawo już tylko do ekwiwalentu za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby (a więc z wyłączeniem urlopu za rok zwolnienia ze służby). Natomiast policjant zwalniany z uwagi na skazanie prawomocnym wyrokiem karnym nie ma prawa do ekwiwalentu w ogóle – ust. 4 art. 114 ustawy o Policji nie przewiduje bowiem obowiązku wypłaty takiego świadczenia. W ocenie organu zasadą jest, że policjanci, którzy popełnili przestępstwo, a w szczególności przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego pozbawieni są wszelkich uprawnień i świadczeń.
Zdaniem organu sformułowanie zawarte w art. 114 ust. 1 ustawy o Policji, że przepis ten stosuje się "z zastrzeżeniem ust. 2-4" nie oznacza, iż ustawodawca w okolicznościach przewidzianych w ust. 2-4 jedynie modyfikuje częściowo zakres świadczeń przysługujących zwalnianym policjantom, odsyłając w pozostałym zakresie do ust. 1 tego artykułu. W tym przypadku sformułowanie to wskazuje, że ustawodawca w sposób całkowicie odmienny uregulował zakres uprawnień przysługujących policjantom, o których mowa w ust. 3 i 4 art. 114, poprzez enumeratywne określenie przysługujących im świadczeń. W stosunku do policjantów, o których mowa w art. 114 ust. 3 i 4 ustawy o Policji, art. 114 ust. 1 tej ustawy nie ma w ogóle zastosowania. Ponadto organ podkreślił, że skarżący zarówno w odwołaniu od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Zielonej Górze, jak i w skardze wniesionej do Sądu, nie kwestionował w ogóle okoliczności zwolnienia go ze służby w Policji, jak również faktu pozbawienia go nagrody rocznej, koncentrując się wyłącznie na kwestii ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. Organ za niezrozumiałe uznał rozstrzygnięcie Sądu zawarte w zaskarżonym wyroku, w którym uchylone zostały oba rozkazy personalne w całości, a nie wyłącznie w części dotyczącej odmowy przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.
W konkluzji skargi kasacyjnej organ na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. T. wniósł o utrzymanie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 lutego 2006 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw, bowiem dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wykładnia art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), jest prawidłowa.
Zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy o Policji, policjant zwolniony ze służby otrzymuje z zastrzeżeniem ust. 2-4:
- odprawę,
- ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowo za niewykorzystany czas wolny od służby, udzielony na podstawie art. 33 ust. 3,
- zwrot kosztów przejazdu policjanta i członków jego rodziny oraz przewozu urządzenia domowego do nowego miejsca zamieszkania w kraju, w zakresie i na zasadach obowiązujących przy przeniesieniach z urzędu.
Z kolei z ust. 2-4 art. 114 ustawy wynika, że świadczenia, o których mowa w ust. 1 pkt 3 przysługują policjantowi, jeżeli w dniu zwolnienia ze służby spełniał warunki do uzyskania świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego oraz że zwolniony ze służby na skutek wymierzenia wobec niego kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby lub wymierzenia przez sąd prawomocnym orzeczeniem środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu policjanta, jak również policjant zwolniony ze służby wskutek popełnienia czynu o znamionach przestępstw dla przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie, otrzymuje 50% odprawy oraz ekwiwalent pieniężny za urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe niewykorzystane w latach poprzedzających rok zwolnienia ze służby.
Art. 114 ust. 4 ustawy o Policji stanowi natomiast o tym, iż policjantowi zwalnianemu ze służby w związku ze skazaniem prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, a także skazanemu za inne przestępstwo, Komendant Główny Policji lub upoważniony przez niego przełożony, może w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb rodziny policjanta, przyznać nie więcej niż 50% odprawy.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącemu, który został zwolniony ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, tj. w związku ze skazaniem go za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane w roku 2004 i 2005 urlopy wypoczynkowe.
Analiza przytoczonego wyżej przepisu art. 114 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że w sytuacji zwolnienia ze służby policjanta na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy (skazanie prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego), z uwagi na przyczynę zwolnienia, w istotny sposób zostaje ograniczone prawo policjanta do odprawy.
Odprawa, której obowiązek wypłacenia policjantowi zwolnionemu ze służby ciąży na organie, traci swój dotychczasowy charakter, a jej przyznanie oraz wysokość uzależniona zostaje od uznania organu – art. 114 ust. 4 ustawy o Policji.
W zakresie świadczeń należnych policjantowi zwolnionemu ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, przepis art. 114 ust. 4 ustawy stanowi jedyny wyjątek (zastrzeżenie) od zasady o jakiej mowa w ust. 1 art. 114 ustawy, co oznacza, że policjant ten zachowuje prawo do świadczeń wymienionych w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Ponieważ art. 114 ust. 3 ustawy o Policji dotyczy policjantów zwolnionych ze służby na innej podstawie niż skarżący, przepis ten nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
W państwie prawa pozbawianie uprawnień określonej kategorii osób, może nastąpić wyłącznie na podstawie wyraźnego uregulowania. Konieczne jest więc istnienie jasnego przepisu wyłączającego prawo do pewnych świadczeń w związku z zaistnieniem określonego zdarzenia.
Ustawa o policji, w przeciwieństwie do ustawy o Służbie Więziennej, czy ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, które wyłączają wprost prawo do ekwiwalentu pieniężnego za urlop funkcjonariusza zwolnionego ze służby z powodu skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, wyłączenia takiego nie zawiera.
Ograniczenie prawa do należnych świadczeń poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej przepisu art. 114 ust. 3 ustawy o Policji, polegającego na przyjęciu, że przepis ten dotyczy także policjantów zwolnionych ze służby na innych podstawach niż te, które zostały w przepisie wymienione w obowiązującym stanie prawnym, nie znajduje żadnego uzasadnienia.
Z tych względów podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 114 ustawy o Policji jest nieuzasadniony.
Słusznie natomiast autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu zarzuca Sądowi I instancji nieuzasadnione uchylenie w całości, a nie w części dotyczącej odmowy przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy obu rozkazów personalnych, w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby oraz odmowy przyznania świadczeń pieniężnych. Ponieważ jednak skarga kasacyjna nie powołuje w swej podstawie innych poza zarzutem naruszenia prawa materialnego, zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku, mając na uwadze wyrażoną w art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, pomimo dostrzeżonej nieprawidłowości, skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona w tym zakresie.
Z tych wszystkich względów na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 powołanej wyżej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.