Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1266/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. W.-T. i I. W.-S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2013 r., nr: [...], którą, po rozpoznaniu wniosku Skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy, organ uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2010 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] grudnia 1950r. nr [...] oraz utrzymanego tą decyzją w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] czerwca 1950 r. nr [...] o odmowie przyznania Z. i H. małż. K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (d. [...]), ozn. nr hip. [...].
Wyrok zapadł przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy:
Nieruchomość ozn. nr hip. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej dekret) i w dniu jego wejścia w życie stanowiła własność Z. oraz H. małżonków K. Na podstawie art. 1 powołanego dekretu grunt tej nieruchomości przeszedł na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Byli właściciele wnieśli o przyznanie w trybie art. 7 dekretu prawa własności czasowej do gruntu. Wniosek ten nie zachował się w aktach archiwalnych, jednak jego złożenie nie jest kwestionowane.
Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1950 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu, stwierdzając jednocześnie, że wszystkie budynki – fragmenty murów znajdujące się na gruncie, przeszły na własność Skarbu Państwa. W uzasadnieniu orzeczenia wskazywano, że zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości jest przeznaczony pod zieleniec publiczny i przydzielony został Wydziałowi Terenów Zielonych w zarząd i użytkowanie. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Budownictwa z [...] grudnia 1950 r., w uzasadnieniu której powołano się na przeznaczenie nieruchomości w prawomocnym planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, w konsekwencji czego korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli nie da się pogodzić z tym przeznaczeniem.
Jak ustalono w toku postępowania, w dacie podejmowanie orzeczeń, nieruchomość objęta była Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Nr 29, uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy w dniu 29 maja 1948 r., który uzyskał moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy, tj. z dniem 12 czerwca 1948 r. (M.P. Nr A-54, poz. 308). Plan ów obejmujący swoim zakresem tzw. Oś Saską - od Pl. Grzybowskiego do zachodniego brzegu Wisły, przewidywał przeznaczenie terenu pod "budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz na drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi". Plan nie zawierał linii rozgraniczających tereny o poszczególnych funkcjach.
Aktualnie dawna nieruchomość hipoteczna nr [...] wchodzi w skład stanowiących własność komunalną działek nr 13 (obejmującej ul. [...]), nr 24/22, nr 24/23 oraz zabudowanej budynkiem wielolokalowym działki nr 24/15 z obrębu [...], będącej w użytkowaniu wieczystym właścicieli wykupionych w tym budynku lokali oraz [...] SA.
Wnioskiem z 2 maja 1997 r. E. W.-T. i I. W. –S. (będące następcami prawnymi dawnych właścicieli) wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Do czasu wydania wyroku objętego niniejszą skargą kasacyjną, sprawa stanowiła przedmiot trzykrotnego rozpoznania i rozstrzygania przez organy oraz sądy administracyjne.
Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 1999 r., utrzymaną w mocy decyzją tego organu z [...] sierpnia 1999 r., odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych. Rozstrzygnięcia te zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 r., sygn. akt I SA 1785/99, ze względu na nienależycie przeprowadzone przez organ nadzoru postępowanie wyjaśniające w zakresie dotyczącym treści planu miejscowego i przeznaczenia nieruchomości w planie obowiązującym w dacie podejmowania orzeczeń dekretowych. Wskazano też na konieczność wyjaśnienia, czy przeznaczenie terenu podane w decyzji z 1950 r. faktycznie wykluczało uwzględnienie wniosku byłych właścicieli.
Kolejną decyzją z [...] października 2001 r., utrzymującą w mocy decyzję z [...] czerwca 2001 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ponownie odmówił stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć dekretowych. Pierwotnie skargę na tę decyzję Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 28 listopada 2003 r., sygn. I SA 3156/01. W następstwie wniesionej skargi kasacyjnej wyrok ten został jednak uchylony wyrokiem NSA z 29 września 2004 r., sygn. OSK 396/04, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że dla oceny zasadności odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego konieczne jest rozważenie, czy korzystanie z nieruchomości było możliwe do pogodzenia z którąkolwiek funkcji terenu, przewidzianych w planie miejscowym. Wobec wielości tych funkcji konieczne jest odniesienie się do wszystkich funkcji przewidzianych w planie.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1867/04 uchylił decyzje odmowne Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] października 2001 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] czerwca 2001 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organy nie zastosowały się do dotychczasowych wskazań zawartych w wyrokach sądów administracyjnych i nie wyjaśniły, czy korzystania z gruntu nieruchomości warszawskiej przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z jej ówczesnym przeznaczeniem w planie. Według przepisów planu zagospodarowania przestrzennego z 29 maja 1948 r., nr 29, dla całego obszaru nim objętego przewidziano szereg funkcji. Konieczne jest więc szczegółowe odniesienie się przez organ do wszystkich funkcji przewidzianych w tym planie i konkretnie dla tej części terenu, na której znajduje się przedmiotowa nieruchomość. Dopiero te szczegółowe ustalenia, z uwzględnieniem linii rozgraniczających tereny w zależności od ich przeznaczenia w planie, pozwolą na prawidłową ocenę czy przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego faktycznie wyklucza uwzględnienie wniosku byłych właścicieli w świetle art. 7 ust 2 dekretu.
Po raz kolejny rozpoznając sprawę Minister Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] grudnia 1950 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] czerwca 1950 r., oceniając, że przeznaczenie opisywanej nieruchomości w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiało byłym właścicielom korzystanie z niej w sposób w tym planie przewidziany, bowiem nie mogli oni zrealizować żadnej z wymienionych w nim funkcji.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wnioskodawczynie wystąpiły o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc że organ wydając decyzję nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2005 r. Kwestionowały także dokonaną przez Ministra analizę w zakresie możliwości realizacji przez dotychczasowych właścicieli funkcji budownictwa społecznego. Podnosiły ponadto, że elementem obligatoryjnym planu jest zamieszczenie w nim linii rozgraniczających, a ich brak (jak ma to miejsce w przypadku planu nr 29), już z góry przesądza o tym, że jest on sprzeczny z prawem.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] marca 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] grudnia 1950r. jak też utrzymanego nią w mocy orzeczenia z [...] czerwca 1950 r.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że powodem uchylenia uprzednio podjętego rozstrzygnięcia było ustalenie, że przy pierwszym rozpoznaniu sprawy, na skutek niewłaściwego oznaczenia aktualnego położenia nieruchomości, pominięto część osób, którym aktualnie do nieruchomości przysługują tytuły prawnorzeczowe, tj. właścicieli lokali w budynku posadowionym na działce nr 24/15, którzy są jednocześnie współużytkownikami wieczystymi gruntu, a to stanowiło istotne naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 4 k.p.a.
Uzasadniając odmowę stwierdzenia nieważności rozstrzygnięć dekretowych Minister podał, że przy ocenie dopuszczalności wykorzystania nieruchomości na cele przewidziane w ówcześnie obowiązującym planie należy mieć na względzie jej stan faktyczny. Z materiału sprawy wynika, że na nieruchomości usytuowany był wówczas uszkodzony budynek mieszkalny 3 kondygnacyjny, przewidziany do rozbiórki, co potwierdza pismo dotychczasowego właściciela z dnia 30 listopada 1959 r. Jak natomiast podano w uzasadnieniu orzeczenia objętego postępowaniem nadzorczym, teren nieruchomości został przydzielony Wydziałowi Terenów Zielonych w zarząd i użytkowanie. Natomiast zgodnie z planem teren był przewidziany na cele użyteczności publicznej. Plan stanowi o budynkach użyteczności publicznej oraz o placach publicznych, parkach, skwerach, ogrodach, które należy rozumieć jako infrastrukturę przestrzeni publicznej w sposób naturalny powiązaną z budownictwem, a także o koniecznych do właściwego funkcjonowania tego obszaru drogach mających w sposób oczywisty służyć wszystkim osobom korzystającym z budynków użyteczności publicznej oraz mieszkańcom budownictwa społecznego. Analiza tych zapisów wskazuje, że każda kolejna funkcja w sposób oczywisty, logiczny wypływa z funkcji poprzedniej. Powyższe potwierdza dodatkowo brak linii rozgraniczających terenu objętego przedmiotowym planem w podziale na poszczególne cele. Jedyna linia rozgraniczająca pokrywa się bowiem z linią zasięgu opracowania i jest szczególnym przypadkiem opracowania, gdzie cały obszar zawiera się w granicach jednej linii. W tym zakresie organ ustalił, że Archiwum Państwowe nie odnalazło w zewidencjonowanym zasobie archiwalnym dokumentacji umożliwiającej ustalenie ewentualnie istniejących linii rozgraniczających poszczególne cele zapisane w przedmiotowym planie. W ocenie Ministra odmowa przyznania własności czasowej nie nastąpiła jedynie z uwagi na przeznaczenie nieruchomości na bliżej nieokreśloną użyteczność publiczną, ale funkcja ta została skonkretyzowana w postanowieniach przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1948 r. Zgodnie z uchwałą NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 5/08 pojęcie użyteczności publicznej musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to, co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej grupy społecznej. Przyznanie własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości i dalsze korzystanie z niej przez byłych właścicieli naruszałoby albo interesy dotychczasowych właścicieli, albo społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z terenu nieruchomości. Niemożliwa jest bowiem realizacja własności czasowej w sytuacji, gdy nieruchomość w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest na cele publiczne. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budownictwo użyteczności publicznej wykluczało jednoczesne, swobodne korzystanie z niej przez dotychczasowych, prywatnych właścicieli. Drogi, a także niezbędne dla ich prawidłowego funkcjonowania urządzenia pomocnicze, ze swej istoty winny być dostępne dla wszystkich uczestników ruchu i powinny mieć charakter publiczny, ogólnonarodowy. Tym samym przyznanie byłym właścicielom własności czasowej gruntu przewidzianego w planie zabudowy pod drogi naruszyłoby bez wątpienia interes społeczeństwa uprawnionego do swobodnego korzystania z dróg. Wskazał także, iż w aktach własnościowych brak dokumentu wskazującego na istnienie na ww. nieruchomości ogrodu, parku czy skweru. Zamiaru wykorzystania terenu przedmiotowej nieruchomości na takie cele nie wykazywali również przebywający na stałe poza Warszawą dotychczasowi właściciele, którzy wystąpili do ówczesnych władz budowlanych jedynie o pozwolenie na dokonanie rozbiórki znajdującego się na posesji budynku oraz o odszkodowanie za przejęty grunt. Zgodnie zaś z konstrukcją zapisów planistycznych, zarówno drogi, parki, jak i ogrody winny być powiązane funkcjonalnie z mającym powstać na obszarze objętym ww. planem budownictwem społecznym i budownictwem o charakterze użyteczności publicznej.
Także funkcja polegająca na realizacji budownictwa społecznego nie mogła być w ocenie Ministra zrealizowana przez dotychczasowych właścicieli. W piśmiennictwie i doktrynie ówczesnego okresu przyjmowano bowiem, że to gmina, Państwo lub inne instytucje publiczne odpowiedzialne były za zaspokajanie potrzeb bytowych mieszkańców miast, a także zobowiązane były do realizacji zadań z zakresu budownictwa społecznego. Zgodnie z poglądem wyrażonym w komentarzu Gustawa Szymkiewicza w opracowaniu "Prawo Budowlane i Zagospodarowanie Przestrzenne oraz Odbudowa" wydanym w 1947 r., do art. 5 ust. 2 pkt 2 lit.a dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. Nr 16, poz. 109), pod pojęciem budownictwa społecznego należałoby rozumieć budowę domów mieszkalnych dla szerokich rzesz ludności przez gminę (ewentualnie i Państwo), oraz przez organizacje i instytucje o charakterze społecznym np. spółdzielnie. Minister podkreślał jednocześnie, że działalność tych instytucji nastawiona była na użyteczność ogólną, powszechną, dostępną każdemu – nie zaś na użyteczność indywidualną, zarezerwowaną dla wybranych jednostek. Cechami tymi powinno więc charakteryzować się powołane w planie zagospodarowania przestrzennego budownictwo społeczne. Stąd też byli właściciele nie byli w stanie, jako osoby prywatne, zagospodarować teren przedmiotowej nieruchomości zgodnie z postanowieniami planu. Tym samym, skoro pojęcie "budownictwa społecznego" wymagało zabiegów interpretacyjnych, to inne rozumienie tego pojęcia, a zwłaszcza nieuwzględniające ówczesnych realiów gospodarki planowej, nie może stanowić podstawy do oceny rażącego naruszenia prawa przez organy dekretowe, które z tego powodu odmówiły prawa własności czasowej. W konkluzji Minister przyjął, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowaniu przestrzennego pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej oraz budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody, drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi, uniemożliwiało dotychczasowym właścicielom korzystanie z tej nieruchomości. Istota własności czasowej sprowadzała się bowiem do takich samych uprawnień jakie przysługiwały właścicielom, co wynikało z obowiązującego wówczas prawa rzeczowego (art. 106 ustawy Prawo rzeczowe - Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.). W konsekwencji właściciel czasowy w granicach określonych przez ustawy mógł korzystać z rzeczy z wyłączeniem innych osób, co z istoty swej nie będzie możliwe, gdy nieruchomość jest w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na szeroko pojęte cele użyteczności publicznej.
W skardze na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strony wniosły o jej uchylenie w całości. Zakwestionowały jej prawidłowość wskazując w szczególności na wątpliwości dotyczące obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego z 1948 r. nr 29 i jego legalności. W tym kontekście podniosły zarzut rażącego naruszenia art. 5 ust. 2 dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, co wynikać miało z tego, że plan ów nie zawierał linii rozgraniczających (czego wymagał pkt 3 art. 5 ust. 2 dekretu), nie wskazywał sposobu zabudowania (czego wymagał art. 5 ust. 2 pkt 4), nie zawiera także danych wymaganych przez pkt 5-8 art. 5 ust. 2 dekretu. Zakwestionowały także samą poprawności oceny możliwości wykorzystywania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela w zgodzie z postanowieniami tego planu, jeśli uznać go za obowiązujący. Nie można bowiem ich zdaniem twierdzić, że teren był przeznaczony w planie wyłącznie pod "budynki i urządzenia użyteczności publicznej", podczas gdy faktycznie przewidywał on dla tego terenu więcej funkcji m.in. budownictwo społeczne. Zarzuciły organowi, że w sposób nieuprawniony dzieli cele planu na "zasadnicze" (użyteczność publiczna) i nie zasadnicze (pozostałe funkcje opisane w planie), a także brak właściwej analizy tych ostatnich. Podniosły, że Minister nie przyjmuje do wiadomości podstawowego sensu uchwały NSA z 26 listopada 2008 r., od podjęcia której twierdzenie, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, samo przez się wyłącza możliwość przyznania prawa własności czasowej na podstawie art.7 ust. 2 dekretu, nie ma racji bytu. Ich zdaniem wywód organu o rzekomym braku możliwości realizowania przez dotychczasowych właścicieli funkcji budownictwa społecznego razi również powierzchownością i brakiem obiektywizmu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z 9 maja 2014 r. sygn. I SA/Wa 954/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie wydane w sprawie decyzje oceniając, że przy rozstrzyganiu sprawy doszło do naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, albowiem uczestnicy postępowania pozbawieni zostali możliwości kontroli instancyjnej. Z oceną tą nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2452/14 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem NSA Sąd I instancji uchylił się od kontroli zgodności z prawem decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] marca 2013 r., także w zakresie wiążących organ zaleceń zawartych w wyroku NSA z 29 września 2004 r. i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2005r. Zwrócił także uwagę, że przy kontroli legalności decyzji uwzględnić należy uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r. I OPS 5/08, a formalistyczna wykładnia postanowień planu w zakresie przeznaczenia nieruchomości na budownictwo społeczne nie jest dopuszczalna.
W piśmie procesowym z 10 grudnia 2015 r. współużytkownik wieczysty działki nr 24/15 z obrębu [...] – [...] SA w Warszawie, będący uczestnikiem postępowania, wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że skoro w akcie notarialnym z [...] maja 2006 r., na mocy którego nabył prawo użytkowania wieczystego, znajduje się zapis, iż nieruchomość nie jest ona objęta żadnymi roszczeniami, to postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją w istocie dotyczy działki sąsiedniej.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że istota sporu sprowadza się w sprawie do dwóch kwestii: legalności planu zagospodarowania przestrzennego nr 29 uchwalonego 29 maja 1948 r. i jego obowiązywania w dacie podejmowania decyzji dekretowych, oraz poprawności oceny dokonanej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zakresie zaistnienia przeszkody, o której mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, uniemożliwiającej ustanowienie w roku 1950 prawa własności czasowej na rzecz przeddekretowych właścicieli, a w konsekwencji wykonania także zaleceń sądów zawartych w prawomocnych wyrokach.
Odnosząc się do kwestii planu Sąd I instancji podał, że plan miejscowy uchwalony został w okresie obowiązywania ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 52, poz. 268) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m. st. Warszawy [...] (Dz.U. Nr 74, poz. 479). W konsekwencji to przepisy tych aktów były dla organów dekretowych i organu nadzoru przesądzające o tym, jaki plan był obowiązujący dla terenu obejmującego sporną nieruchomość w dacie wydawania kontrolowanych orzeczeń. W okresie obowiązywania ww. ustawy uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego m.st. Warszawa należało do kompetencji Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy (art. 3 lit. a. ustawy). Plany zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego, uchwalone przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy, uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim, o czym stanowił art. 9 tej ustawy. Z kolei § 8 rozporządzenia wykonawczego, mający zastosowanie do planów miejscowych na mocy odesłania zawartego w § 16 stanowił, że plan regionalny (a więc również miejscowy) uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim obwieszczenia Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m. st. Warszawy o uchwaleniu planu.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem jest, że plan nr 29 został uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. W-wy, a obwieszenie Przewodniczącego Rady o jego uchwaleniu opublikowane zostało w Monitorze Polskim z dnia 12 czerwca 1948 r. Nr 54 pod poz. 308. Był on tym samym planem obowiązującym, w związku z czym organy władzy publicznej, w tym Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie oraz Ministerstwo Budownictwa rozpoznając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej były zobowiązane do jego stosowania. W konsekwencji powyższego prawidłowo organ nadzoru weryfikując legalność orzeczeń dekretowych, dokonywał tego w kontekście postanowień tego planu. Natomiast badanie legalności planu, w tym spełnienie wymogów określonych w przepisach dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109) wykraczało poza granice sprawy rozstrzyganej przez Prezydium Rady Narodowej i Ministra Budownictwa na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Organy te nie miały bowiem ku temu kompetencji. W związku z tym, dokonując oceny legalności orzeczeń dekretowych, także organ nadzoru nie miał obowiązku weryfikowania legalności planu. Czynienie organowi zarzutu, że nie dokonywał weryfikacji planu w kontekście przepisów dekretu o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju, pozbawione jest usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zagadnienia poprawności oceny legalności orzeczeń dekretowych odmawiających byłym właścicielom przyznania prawa własności czasowej, Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że każda z przewidzianej planem z 1948 r. funkcji o charakterze użyteczności publicznej, tj. pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej, budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi stanowiła przeszkodę uniemożliwiającą przyznania dawnym właścicielom prawa własności czasowej. Wprawdzie samo przeznaczenie pod użyteczność publiczną, jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS/5/08 (ONSAiWSA 2009/2/18), nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, a oceny możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej, dokonywać należy w oparciu o kryteria obiektywne, to równocześnie ocena ta uwzględniać musi realną możliwość wykorzystania gruntu na cele zgodne z planem, przy założeniu nieingerowania przez podmioty trzecie w prawa podmiotowe.
Z prawem własności czasowej związane były atrybuty właściwe dla własności, a więc uprawnienie (w granicach przez ustawy określonych) do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, czy rozporządzenie rzeczą. Sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela czasowego mógł być określony w umowie (art. 103 zd. pierwsze Prawa rzeczowego), jednakże umowa taka nie mogła naruszać istoty tego prawa. Użyteczność publiczna jest natomiast – jak wskazywano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego - integralnie związana z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb społeczeństwa na poziomie ogólnej dostępności. Stąd w ocenie Sądu I instancji przeznaczenie terenów pod budowę budynków i urządzeń użyteczności publicznej, placów publicznych, skwerów, ogrodów czy dróg i innych linii komunikacyjnych, wykluczało by funkcje te mogły być realizowane w ramach własności czasowej przez podmiot indywidualny. Nie sposób bowiem byłoby pogodzić uprawnienia właściciela czasowego z koniecznością zapewnienia ogólnej dostępności do obiektów, o których mowa w planie. Na ten aspekt prawidłowo wskazał Minister, odmawiając stwierdzenia nieważności weryfikowanych orzeczeń. Brak prawnej możliwości pozbawienia właściciela czasowego przysługujących mu uprawnień powodował, że ewentualne przyznanie takiego prawa, nie byłoby zgodne z istotą założonej w planie ogólnej dostępności obiektów zlokalizowanych na gruncie. Pozytywne rozpatrzenie wniosku dekretowego nie prowadziłoby do powstania po stronie byłego właściciela jedynie uprawnienia do "korzystania z gruntu", jak by mogło się wydawać z pobieżnej wykładni, prowadzonej wyłącznie na gruncie dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu, lecz do przyznania prawa rzeczowego ze wszystkiego tego konsekwencjami prawnymi (por. wyrok NSA z 6 listopada 2014 r. I OSK 598/13 Lex nr 1598209). Z tego względu każda z przywołanych wyżej funkcji przewidzianych w planie z 1948.r. uprawniała organ dekretowy do podjęcia negatywnej dla byłego właściciela decyzji.
W ocenie Sądu I instancji stanowisko to dotyczy także przeznaczenia nieruchomości pod "budownictwo społeczne". Po pierwsze, to nie zdefiniowane w ustawodawstwie pojęcie ówczesna doktryna interpretowała jako budowę domów mieszkalnych dla szerokich rzesz ludności przez gminę (ewentualnie Państwo). Za takim rozumieniem tego pojęcia przemawia również wykładnia językowa. Przymiotnik "społeczny" zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN (publ. www.sjp.pwn.pl) oznacza "odnoszący się do społeczeństwa lub jego części, wytworzony przez społeczeństwo i będący jego wspólną własnością, przeznaczony do obsługiwania społeczeństwa, pracujący bezinteresownie dla dobra jakiejś społeczności, dotyczący postaw lub działań większości członków społeczeństwa, zorganizowany przez jakąś społeczność samodzielnie, bez udziału państwa". Odnosi się on zatem do jakiejś zbiorowości, do ogółu – a nie jednostki. Budownictwo takie w stanie prawnym obowiązującym w roku 1950 (kiedy wydawane były decyzje dekretowe) realizowane było, w odróżnieniu od budownictwa indywidualnego, przez Państwo, w tym przede wszystkim poprzez Dyrekcje Osiedli Robotniczych utworzonych dekretem z 26 kwietnia 1948 r. o Zakładzie Osiedli Robotniczych (Dz.U. Nr 24, poz. 166) lub inne podmioty o charakterze społecznym, a więc z wyłączeniem budownictwa indywidualnego. Nie można także tracić z pola widzenia okoliczności, iż dekret warszawski miał na celu umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy (art.1), a dostarczenie mieszkań w ramach publicznego budownictwa było podstawowym celem dekretu warszawskiego tj. odbudowy stolicy. Również rozdział takich mieszkań był przedmiotem szczegółowej regulacji publicznoprawnej. Trudno wobec tego przyjąć możliwość ustanowienia w 1950 r. własności czasowej na rzecz osoby fizycznej, na którą nałożono by obowiązki, zmuszające ją do realizacji fragmentu większego założenia planistycznego np. osiedla mieszkaniowego. Z tego względu także realizacja tej funkcji planistycznej stała na przeszkodzie możliwości uwzględnienia wniosku dekretowego.
Niezależnie od powyższego, oceniając legalność negatywnych orzeczeń dekretowych podjętych w odniesieniu do nieruchomości przy ul [...], nie powinno się zdaniem Sądu I instancji abstrahować także od faktycznych zamierzeń, jakie na nieruchomości tej ówczesne władze zamierzały zrealizować, które - co istotne - z postanowieniami planu z 1948 r. były zbieżne. Z archiwalnej dokumentacji wynika zaś, że teren ten planowany był do przyłączenia do Ogrodu [...]. Wskazuje na to z jednej strony informacja podawana przez Prezydium Rady Narodowej w piśmie z 30 listopada 1950 r. (przekazującym do Ministerstwa Budownictwa odwołanie od orzeczenia), gdzie wskazywano na przeznaczenie nieruchomości po zieleniec publiczny i przekazanie jej do użytkowania Wydziałowi Terenów Zielonych Prezydium (k. 9 akt archiwalnych), a z drugiej strony treść pisma byłego właściciela z 9 czerwca 1950 r., gdzie powołuje się on na informację o przyłączeniu nieruchomości do terenów Ogrodu [...] (k.6 akt archiwalnych). Takie zamierzenie faktyczne stało bez wątpienia w kolizji z możliwością dalszego wykorzystywania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela w ramach własności czasowe. A skoro tak, to podjętym w roku 1950 w obydwu instancjach orzeczeniom odmawiającym uwzględnienia wniosku dekretowego, nie sposób skutecznie postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odmawiając zatem stwierdzenia ich nieważności Minister nie naruszył prawa. Przy podejmowaniu decyzji nadzorczej organ dopełnił także obowiązków wynikających z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i zrealizował wytyczne Sądów zawarte w wyrokach wydanych na gruncie niniejszej sprawy, które sprowadzały się w istocie do oceny legalności kontrolowanych dekretowych przez pryzmat każdej z ujętych w planie z 1948 r. funkcji w aspekcie przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Podjęte przez Ministra rozstrzygniecie nie stoi także w opozycji do poglądu prawnego przyjętego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r.
Sąd I instancji wyjaśnił nadto, że w orzecznictwie konsekwentnie przyjmuje się, że stronami postępowania nadzorczego są nie tylko przeddekretowi właściciele (ich spadkobiercy), ale także każdy, komu przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, a zatem obecni właściciele lokali (i to zarówno w budynkach dekretowych jak i podekretowych), jak i obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości. Nieruchomość, której współużytkownikiem wieczystym jest [...] SA (działka 24/15) w jej części północnej niewielkim fragmentem pokrywa się, wedle znajdujących się w aktach dokumentów, z dawną nieruchomością hipoteczną należąca do małżonków Komornickich. Z tego powodu podmiot ten ma przymiot strony w postępowaniu.
W skardze kasacyjnej strony zaskarżyły wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Wniesiono także oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i nierozpoznaniu zarzutów materialnoprawnych postawionych przez skarżące względem kontrolowanych decyzji wywłaszczeniowych,
- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w zaniechaniu ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów naruszenia przez kontrolowane decyzje przepisów dekretu warszawskiego,
- art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się poprzez tolerowanie niedostrzeżenia przez Ministra wad kontrolowanych decyzji wywłaszczeniowych, przy czym wady te uzasadniały unieważnienie decyzji kontrolowanych nie tylko przez wzgląd na zasadę proporcjonalności, ale i przez wzgląd na naruszenie podstawowych zasad funkcjonowania dekretu warszawskiego,
- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na tolerowaniu dopuszczenia przez Ministra sąsiadów jako stron postępowania, podczas gdy ci sąsiedzi nie mają żadnego interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a ich dopuszczenie przez Ministra do udziału w sprawie jest przejawem zamiaru potęgowania już rozległej obstrukcji w sprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na niedostrzeżeniu wad decyzji kontrolowanych, dyskwalifikujących te decyzje jako nieważne;
- art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że nie było przesłanek do ustanowienia użytkowania wieczystego w trybie dekretowym na rzecz skarżących;
- art. 5 ust. 2 pkt 3, 4 oraz 5-8 dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że plan nr 29 mógł funkcjonować bez linii rozgraniczających i bez zdefiniowanych funkcji i przeznaczenia dla poszczególnych terenów nim objętych;
- art. 320 rozporządzenia z 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli poprzez jego niezastosowanie;
- art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wartości poprzez ich niezastosowanie;
- art. 153 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na niedostrzeżeniu i nieuwzględnienia wytycznych i ocen z poprzednich wyroków NSA przez Ministra w tej sprawie;
- art. 190 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wytycznych i ocen z poprzednich wyroków NSA przez WSA w tej sprawie;
- art. 269 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wytycznych i ocen z uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 przy jednoczesnym zaniechaniu skierowanie zapytania do odpowiedniego składu NSA w przypadku, gdyby WSA chciał kwestionować tę uchwałę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ administracji prowadzi sprawę od 1997 r. (wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej jest z 2 maja 1997 r.) i przez cały ten okres Minister ignoruje wytyczne i oceny przekazywane mu przez Sądy. Wskazano, że Minister dopuszcza do postępowania podmioty nie mające żadnego interesu w sprawie, co służy celowemu skomplikowaniu postępowania i jego przewlekaniu. Wskazano, że gdyby Minister faktycznie doszedł, do wniosku, że działka hipoteczna skarżących została w części zwrócona sąsiadowi, to powinien wystąpić ze stosowaną sygnalizacją, a nie obracać ten fakt przeciwko skarżącym.
Skarżące kasacyjnie zwróciły uwagę, że nadal pozostaje otwarta kwestia, czy plan nr 29 jest w ogóle planem. W ocenie skarżących plan nr 29 rażąco narusza wymogi przewidziane w art. 5 ust. 2 dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju. Nie zawiera bowiem linii rozgraniczających (wymóg z pkt 3 art. 5 ust. 2), nie wskazuje sposobu zabudowania (wymóg z pkt 4 art. 5), nie zawiera danych wymaganych przez pkt 5-8 art. 5, nie ma także części opisowej. Taka ogólność powoduje, że może on być co najwyżej traktowany jak plan regionalny w rozumieniu dekretu z 2 kwietnia 1946 r. A jeżeli jest planem regionalnym, to nie mógł być podstawą do wydania decyzji odmownej w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, gdyż stwierdzenie zawartej w tym przepisie przesłanki negatywnej wymaga operowania na najdalej idącym stopniu szczegółowości. Zwrócono także uwagę, że plan nr 29 nie tylko nie zawiera linii rozgraniczających, ale także nie zawiera projektowanych granic ewentualnego osiedla. Podniesiono, że brak linii rozgraniczających jest wadą planu, która ten plan dyskwalifikuje jako jakiekolwiek narzędzie planistyczne w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. W związku z tym twierdzenia WSA na str. 11 uzasadnienia, że organ nie musiał się zajmować kwestią zgodności planu z art. 5 dekretu są nieprawdziwe. Podkreślono, że obecnie nie ma wątpliwości, że w każdym przypadku powoływania się na przeszkodę w ustanowieniu własności czasowej z powodu przeznaczenia nieruchomości pod użyteczność publiczną, konieczne jest wykazanie, dlaczego dany "rodzaj" tej użyteczności wyłącza przyznanie własności czasowej. Takie stanowisko zostało również zawarte w powołanej w uchwale. Wskazano, że Sąd I instancji za Ministrem zaaprobował błędny pogląd, iż wniosek dekretowy mógł być uwzględniony tylko w przypadku działki "jednorodzinnej", a w każdym innym przypadku mamy do czynienia z użytecznością publiczną, która wyklucza uwzględnienie wniosku dekretowego. Podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jest to obecnie pogląd już niespotykany.
Autorki skargi kasacyjnej podniosły, że zarówno Minister, jak i Sąd I instancji za tożsame uznają pojęcia przeznaczenia w planie z niezbędnością na cel wywłaszczenia, podczas, gdy są to dwie różne kwestie. Czym innym jest bowiem zwrot dekretowy gruntu przeznaczonego na budownictwo społeczne, a czym innym ewentualna późniejsza i zupełnie niepewna konieczność jego użycia w celu realizacji takiego przeznaczenia, upoważniająca ewentualnie do wywłaszczenia w następnych dekadach. Wskazano, że ani Minister, ani WSA nie analizowali art. 320 rozporządzenia z 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, którego lektura także wykazuje błędy w pojmowaniu pojęcia "użyteczności publicznej" przez Ministra. Zgodnie z tą normą użyteczność publiczna jest pojęciem szerokim i w żadnym przypadku nie można twierdzić, że ogólnikowe przeznaczenie przedmiotowego gruntu w planie na użyteczność publiczną wyklucza jego zwrot dekretowy.
Końcowo wskazano, że działka skarżących jest jedyną działką w sąsiedztwie, gdzie jeszcze nie unieważniono decyzji odmownej. Wszyscy bezpośredni sąsiedzi mają już unieważnione decyzje odmowne i nieruchomości zostały im zwrócone w trybie dekretu warszawskiego. na niektórych nieruchomościach zbudowano budynki mieszkalne.
W piśmie z dnia 1 grudnia 2017 r. skarżące podtrzymały skargę kasacyjną. Do pisma załączono opinię urbanistyczną, z której – w ocenie skarżących – wynika, że nie było żadnych przeciwwskazań do uwzględnienia wniosku dekretowego skarżących, nawet jeśli by uznać, że brak linii rozgraniczających w planie nr 29 nie dyskwalifikuje tego planu. Załączono także decyzje wydane w innych sprawach celem wykazania, że w analogicznych przypadkach doszło do stwierdzenia nieważności odmownych decyzji dekretowych.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny podlegały zarzuty naruszenia prawa procesowego, mogą one odnieść skutek pod warunkiem wykazania, że uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że pozbawione są one merytorycznego uzasadnienia, jakie jest konieczne dla ich rozważenia przez sąd odwoławczy. Zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały przedstawione w 4 punktach, uzasadnienie skargi kasacyjnej w części określonej jako "zarzuty formalne" także zawiera 4 punkty, co pozwala łączyć ze sobą obie te części skargi kasacyjnej, zwłaszcza że kolejne pkt 5-46 uzasadnienia zawarte w jego części oznaczonej jako "zarzuty materialne" nie zawierają żadnych odniesień do art. 134, 135, 141 p.p.s.a. czy art. 77, 80 i 28 k.p.a. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować argumentacji skargi kasacyjnej, powinna ona być tak skonstruowana, aby w sposób względnie jednoznaczny możliwe było przyporządkowanie argumentów uzasadnienia do poszczególnych zarzutów wskazujących naruszone przepisy. Argumenty zawarte w pkt 1-4 uzasadnienia nie dostarczają koniecznych danych. Podano w nich, że organ rozpoznawał sprawę 6 razy, prowadzi sprawę od 1997 r. i stwierdzono w sprawie o sygn. I SAB/Wa 537/12 bezczynność, organ popełnia te same błędy i lekceważy wytyczne sądów oraz uchwałę I OPS 5/08, czego nie dostrzegł WSA w zaskarżonym wyroku. Takie argumenty, ze względu na swoją ogólnikowość, pozbawione są skuteczności, nie pozwalają bowiem na identyfikację konkretnych uchybień. W konsekwencji nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez Sąd I instancji do zarzutów naruszenia przez decyzje przepisów dekretu warszawskiego, wskazanych w skardze do WSA. Nie określono bowiem, do którego z zarzutów Sąd I instancji się nie odniósł i jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Nie jest wszak tak, że wyrok nie zawiera koniecznych elementów uzasadnienia, Sąd I instancji przedstawił zarówno przyjęty za podstawę orzekania stan faktyczny, jak i podstawę prawną. Identyfikacja kwestii, które pozostały poza zakresem rozważań Sądu I instancji i wykazanie wypływu tego zaniechania na wynik sprawy obciąża skarżącego kasacyjnie.
Analogicznie wygląda sprawa zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a. wyrażającego się w nierozpoznaniu istoty sprawy i zarzutów materialnoprawnych postawionych przez skarżące względem decyzji. Sąd niewątpliwie badał kwestię przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych w kontekście zasadności odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, wobec czego nie jest jasne, o jaką inną "istotę" sprawy może chodzić. Nie zidentyfikowano także jakie zarzuty materialnoprawne pozostały poza zakresem kontroli Sądu I instancji.
Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarzuty naruszenia tych przepisów, prawidłowo połączone z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wymagają zatem określenia, jakie okoliczności faktyczne istotne dla sprawy nie zostały wykazane, jakie dowody zostały pominięte, na czym polegał błąd organu w ocenie określonych dowodów, a nadto wskazania, że naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że postępowanie dowodowe odnosi się do sfery ustaleń faktycznych, a nie kwalifikacji prawnej tych ustaleń, której nie można zwalczać poprzez zarzuty naruszenia przepisów postępowania, kwalifikacja łączą się bowiem z etapem subsumpcji, a nie ustaleń faktycznych. Skarga kasacyjna w odniesieniu do wskazanych zarzutów nie zawiera wymaganego stopnia konkretności, nie ma zatem podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w odniesieniu do wymienionych przepisów k.p.a.
Jako dotyczący naruszenia prawa procesowego został także w skardze kasacyjnej określony zarzut odnoszący się do art. 28 k.p.a. Zasadniczo, ze względu na zawartą w nim przesłankę interesu prawnego, przepis ten kwalifikowany jest jako przepis prawa materialnego, nie jest jednak wykluczone powołanie go w kontekście naruszeń prawa procesowego, wówczas w zestawieniu z przepisami procedury uzależniającymi np. określone czynności procesowe od inicjatywy podmiotów mających legitymację w sprawie. W takim wydaje się kontekście został powołany ten przepis w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. Teza, że osoby legitymujące się prawem rzeczowym do gruntu wchodzącego w skład nieruchomości warszawskiej objętej wnioskiem, nie mają interesu prawnego w sprawie nie jest uzasadniona. Kwestia ta budziła kontrowersje w orzecznictwie sądowym w kontekście postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej (por. M. Gdesz: Rewindykacja gruntów warszawskich. Zagadnienia administracyjnoprawne. Warszawa 2012. s. 84-86). Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do stanowiska, że użytkownicy wieczyści gruntu i właściciele lokali w budynkach nieruchomości warszawskich mają status stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności odmownej decyzji dekretowej. Służy to zabezpieczeniu także interesów następców prawnych właścicieli nieruchomości warszawskiej, albowiem zapobiega, w przypadku uwzględnienia ich wniosku, wszczynaniu postępowań nadzwyczajnych opartych na przesłance wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Trzeba też przy tym zauważyć, że w niniejszej sprawie okoliczność dopuszczenia do postępowania tych osób nie wpłynęła na jej rozstrzygnięcie. Natomiast kwestia, z jakich powodów aktualny stan geodezyjny skutkuje sytuacją, w której część działki objętej wnioskiem dekretowym załatwionym odmownymi decyzjami kwestionowanymi w trybie nadzwyczajnym, znajduje się w granicach innych działek geodezyjnych, nie jest przedmiotem sprawy i nie wymagała w jej granicach ani ustalania, ani weryfikowania prawidłowości tego stanu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał także zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Ich uzasadnienie z kolei zostało przedstawione w sposób mało czytelny, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie połączono poszczególnych zarzutów z odnoszącymi się do nich argumentami uzasadnienia, lecz przedstawiono szczegółową listę zastrzeżeń i stawianych retorycznie pytań pod adresem głównie Ministra, a częściowo Sądu I instancji. Taka redakcja skargi kasacyjnej jest niewątpliwie wadliwa. Jak wyżej zastrzeżono, Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie ustalać argumentacji skargi, kwalifikować charakteru naruszeń prawa materialnego, w ten sposób sąd II instancji byłby bowiem autorem następnie rozpoznawanych zarzutów.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Są to dwie formy naruszenia prawa materialnego. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Zarzut niewłaściwego zastosowania natomiast wymaga wykazania, że w ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej i stan faktyczny nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej. Jak się wobec tego wskazuje, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może odnieść skutek w sytuacji, gdy nie jest kwestionowany stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. II OSK 270/08). Jeśli podstawę kasacyjną stanowi zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, to uzasadnieniem takiego zarzutu powinno być wyjaśnienie, dlaczego przepis przyjęty jako podstawa prawna nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki przepis powinien być zastosowany.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego określono jako "naruszenie przez niezastosowanie". Nie jest to forma naruszenia przewidziana w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Niemniej jednak dopuszcza się w orzecznictwie zgłoszenie takiej formy naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu, który winien znaleźć zastosowanie, co wymaga oczywiście uzasadnienia (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski. Warszawa 2011, s. 587). Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zdyskwalifikowania zarzutów naruszenia prawa materialnego ze względu na ich wadliwe postawienie, uznał za możliwe i konieczne ich rozpoznanie, jednak z zachowaniem ostrożności w łączeniu argumentów uzasadnienia z poszczególnymi zarzutami, ograniczając się do tych fragmentów uzasadnienia, które w dostatecznie wyraźny sposób wykazują powiązanie z konkretnym zarzutem.
Nie mogło dojść w sprawie do naruszenia art. 320 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. 1939, nr 34, poz. 216) poprzez jego niezastosowanie, albowiem przepis ten ma charakter kompetencyjny, upoważniał Ministra Spraw Wewnętrznych do wydawania w drodze rozporządzeń szczegółowych przepisów o budowie określonych w nim budynków i w "ogóle budynków, przeznaczonych do użytku publicznego". Nie jest to przepis prawa materialnego. Jako kompetencyjny, nie mógł mieć zastosowania w sprawie, rozumianego jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Jeśli natomiast w zamiarze autora skargi kasacyjnej było przywołanie go w charakterze argumentu interpretacyjnego (w odniesieniu do pojęcia budynków użyteczności publicznej), to należało wskazać na zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego podanego w podstawie rozstrzygnięcia, który ewentualnie wymagał interpretacji w tym zakresie, a także wskazania naruszonych dyrektyw interpretacyjnych, czego w skardze kasacyjnej zaniechano.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Sąd I instancji bynajmniej nie zadeklarował, że nie podziela stanowiska wyrażonego w uchwale z 26 listopada 2008 r. sygn. I OPS 5/08 i nie odmówił jej stosowania, a tylko w takim przypadku byłby zobowiązany do wystąpienia w trybie powołanego przepisu.
Nie znajdują także potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 153 i 190 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie. Po pierwsze, wątpliwości budzi zakwalifikowanie tych przepisów jako materialnoprawnych. Niezależne jednak od tej wątpliwości trzeba wskazać, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzut naruszenia tego przepisu również winien być zatem połączony z zarzutem błędnej wykładni określonego przepisu prawa materialnego (lub procesowego), w stosunku do którego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał w sprawie wykładni. Nie jest jasne, w stosunku do którego przepisu takie związanie zaistniało, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miało to miejsca, każdorazowo w wyrokach zalecano dokonanie wszechstronnej oceny przesłanek zastosowania art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przy uwzględnieniu wszystkich funkcji terenu przewidzianych w planie, co nie jest tożsame z przyjęciem przez NSA wykładni określonego przepisu.
Nie zostały w postępowaniu pominięte czy zignorowane oceny i zalecenia zawarte w uprzednio wydanych wyrokach. Sprowadzały się one do wskazania, że po pierwsze należy zweryfikować, jaki plan miejscowy obowiązywał w dacie wydania odmownej decyzji dekretowej (wyrok NSA z 21 grudnia 2000 r., sygn. I SA 1785/99), a po drugie, że należy dokonać oceny prawidłowości decyzji odmownych z uwzględnieniem wszystkich funkcji przewidzianych w tym planie dla terenu nim objętego, a to ze względu na brak wydzielenia w planie poszczególnych jednostek planistycznych (tak wyrok NSA z 29 września 2004 r., sygn. OSK 396/04 i wyrok WSA w Warszawie z 8 lutego 2005, sygn. I SA/Wa 1867/04), z uwzględnieniem tez uchwały NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 5/08 (wyrok NSA z 13 maja 2015 r., sygn. I OSK 2452/14). Te zalecenia zostały zrealizowane. Nakazy wynikające z tych wyroków nie skutkowały natomiast obowiązkiem dokonania określonej oceny stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej. Takiego związania Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie nie dostrzega, a skarga kasacyjna go wyraźnie nie wskazuje.
Nie mogły także skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące legalności planu miejscowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości w dacie wydawania decyzji dekretowych. Podstawowym powodem jest fakt, że kontrola legalności tego planu nie była i nie mogła być przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Obowiązywanie tego planu nie zostało zakwestionowane przez orzekające w sprawie sądy administracyjne. W pierwszym z wydanych wyroków z dnia 21 grudnia 2000 r., sygn. I SA 1785/99 dostrzegł konieczność ustalenia, jaki plan obowiązywał dla działki, a to w kontekście rozbieżności między stanowiskiem zajętym w decyzji Ministra Budownictwa z [...] grudnia 1950 r. i w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] czerwca 1950 r., które powoływało się na plan dopiero przygotowywany. W dalszym postępowaniu kwestia ta została rozstrzygnięta, fakt uchwalenia planu nr 29 i opublikowania obwieszczenia o jego uchwaleniu nie zostały zakwestionowane, wnioski o jego obowiązywaniu nie były w konsekwencji negowane, jego obowiązywanie było przez orzekające w sprawie sądy uznawane. Konsekwencją tego, że plan nie wyodrębniał terenów objętych poszczególnymi jednostkami planistycznymi było zaś to, że w sprawie sądy dostrzegły konieczność rozważenia możliwości uwzględnienia wniosku dekretowego o ustanowienie własności czasowej przy rozważeniu wszystkich przewidzianych w planie funkcji, co zostało przeprowadzone. Należy natomiast mieć na uwadze, że postępowanie prowadzone było w trybie nieważnościowym, w którym dokonuje się oceny legalności decyzji w relacji do stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Nie jest zatem możliwe, w stosunku do przepisów już nieobowiązujących, oparcie przez sąd wniosku o rażącym naruszeniu prawa, na zakwestionowaniu legalności aktu prawnego mającego zastosowanie w sprawie i odmowie jego zastosowania, stanowiłoby to następczą zmianę stanu prawnego. W sprawie nie kontrolowano decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej, ale decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, co jest istotną różnicą. Z tych względów prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że badanie legalności planu, w tym spełnienie wymogów jakie winien spełniać w świetle przepisów dekretu z 2 kwietnia 1946 r., wykraczało poza granice rozstrzyganej sprawy o stwierdzenie nieważności. Nie może stanowić zatem podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut dotyczący art. 5 ust. 2 pkt 3, 4 i 5-8 dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. 1946, nr 16, poz. 109), przepisy te nie miały bowiem w sprawie zastosowania.
Niewątpliwie kluczowe znaczenie dla sprawy ma kwestia zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., nr 50, poz. 279 - dalej dekret warszawski). Objęcie w skardze kasacyjnej zarzutem także przepisu art. 7 ust. 1 dekretu nie jest zasadne, albowiem nie było kwestionowane skuteczne i terminowe zgłoszenie przez dotychczasowych właścicieli wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej, i nie z powodu przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 dekretu doszło do odmowy ustanowienia tego prawa.
Postępowanie w sprawie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności z powodu przesłanki wydania rozstrzygnięć dekretowych z rażącym naruszeniem prawa. Badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, dotyczy stanu faktycznego i prawnego mającego miejsce w dacie wydawania rozstrzygnięć dekretowych. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, że na skutek różnych stanów faktycznych, w tym będących skutkiem zaniechania rozpoznania wniosków dekretowych czy stwierdzenia ich nieważności, również aktualnie dochodzi do stosowania art. 7 ust. 2 dekretu, wówczas przesłanki do ustanowienia prawa do nieruchomości są badane na poziomie postępowania prowadzonego w trybie zwyczajnym. Te dwa różne poziomy badania w postępowaniach przesłanek dekretowych z art. 7 ust. 2 nie mogą być zacierane. W skardze kasacyjnej podkreślano znaczenie stanowiska wyrażonego w uchwale siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. OPS 5/08, odnoszącej się do możliwości przyznania poprzedniemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej prawa własności czasowej wówczas, gdy w planie nieruchomość była przeznaczona na cele użyteczności publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w tej uchwale przyjął, że takie oznaczenie przeznaczenia nieruchomości w planie nie wyłączało przyznania prawa własności czasowej. Wyłączając "automatyzm" odmowy wskazano, że każdorazowo konieczne jest badanie zarówno możliwości wykorzystania nieruchomości prywatnej na określony cel publiczny (dopuszczalność realizacji celów publicznych przez osoby prywatne), jak i ocena, na ile ogólność powołania w planie celów publicznych nie prowadzi do arbitralności rozstrzygnięć. Dostrzegając ówczesne realia NSA stwierdził, że konkretyzacja celów publicznych powinna następować w planie, ale mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana. Na uwagę zasługuje także ostatni akapit uzasadnienia uchwały, w którym NSA zwrócił uwagę, że przyjęte w uchwale rozumienie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu nie oznacza, że tym samym inne rozumienie tego przepisu stanowiło rażące naruszenie prawa. Jest to zastrzeżenie bardzo istotne właśnie ze względu na istnienie dwóch poziomów weryfikowania przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, raz w postępowaniu zwykłym o ustanowienie prawa, a dwa w przypadkach prowadzenia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia dekretowego. W przypadku prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa, ocena tego naruszenia, jego zaistnienia i intensywności, nie mogą być dokonywane przez pryzmat aktualnie obowiązujących standardów staranności działania administracji. W takim postępowaniu organy nie prowadzą także po raz kolejny postępowania w sprawie i nie ustalają okoliczności faktycznych będących podstawą wydania weryfikowanej decyzji.
Zgodnie z zaleceniami zawartymi przez sądy administracyjne w wydanych w sprawie wyrokach, kwestię możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy rozważono z punktu widzenia wszystkich funkcji przewidzianych w planie. Funkcjami tymi było: budownictwo i urządzenia użyteczności publicznej, budownictwo społeczne, place publiczne, parki, skwery, ogrody oraz drogi i inne linie komunikacyjne wraz z urządzeniami pomocniczymi. W uchwale I OPS 5/08 NSA zalecił każdorazowo rozważenie, w oparciu o różne materiały, jaka miała być faktyczna funkcja terenu przeznaczonego ogólnie w planie pod budownictwo i urządzenia użyteczności publicznej. W niniejszej sprawie takie ustalenia poczyniono, zgodnie z zaleceniami również zawartymi w wydanych wyrokach, w których wskazywano zarówno na konieczność odniesienia się do wszystkich funkcji planu, jak i konkretnie dla tej części terenu, na której znajduje się nieruchomość. Jak zauważył Sąd I instancji, przy ocenie legalności odmownych decyzji dekretowych nie powinno się abstrahować od tego, co ówcześnie przewidziane było do realizacji na określonej nieruchomości. Zebrany materiał archiwalny, zatem pochodzący bezpośrednio z okresu wydania rozstrzygnięć kwestionowanych w postępowaniu nadzorczym, wskazuje na zamiar przeznaczenia terenu pod przyłączenie do Ogrodu [...]. Taki cel wskazany został w orzeczeniu organu I instancji z [...] czerwca 1950 r. (zieleniec publiczny), jak i w piśmie przewodnim kierowanym do organu odwoławczego. Wskazano przy tym na przydzielenie terenu Wydziałowi Terenów Zielonych. Także stanowisko poprzedniego właściciela wyrażone w piśmie z 9 czerwca 1950 r. nawiązuje do przeznaczenie terenu do przyłączenia do Ogrodu. Parki, skwery, ogrody były przewidziane do realizacji na terenie objętym planem, a lokalizacja nieruchomości nie czyniła tego zamierzenia niemożliwym do realizacji. Kwalifikując przeznaczenie terenu jako "cele użyteczności publicznej" Minister Budownictwa nie posłużył się terminologią planu (w którym jest mowa o budynkach i urządzeniach użyteczności publicznej), niewątpliwie jednak rozpoznawał odwołanie od rozstrzygnięcia organu I instancji, uzyskiwał także od niego wyjaśnienia dotyczące planu obowiązującego dla terenu nieruchomości. Ocena Ministra, że ze względu na przeznaczenie terenu na cele użyteczności publicznej korzystanie przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z tym celem, musi być odnoszona do przeznaczenia przyjętego przez organ I instancji, a zakwalifikowanego przez Ministra jako cel użyteczności publicznej (czego nie należy mylić z budynkami i urządzeniami użyteczności publicznej). Już zatem choćby z tego powodu, trafnie wyeksponowanego przez Sąd I instancji, nie można przyjąć, że odmowa udzielona w roku 1950 była wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa, czyli cechującego się oczywistością, sprzecznością z przyjętymi okolicznościami faktycznymi. To, czy zamierzenie planistyczne zostało następnie zrealizowane, nie może rozstrzygać o działaniu z rażącym naruszeniem prawa.
Nie doszło zatem w sprawie do naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu poprzez przyjęcie, że nie było przesłanek do ustanowienia prawa własności czasowej na rzecz poprzedników prawnych skarżących. Zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie można zwalczać ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, a te dotyczą identyfikacji funkcji przyjętej z uwzględnieniem planu miejscowego i możliwości pogodzenia korzystania przez dotychczasowego właściciela z nieruchomości z planowanym jej przeznaczeniem. Na ocenę tej możliwości musi także wpływać niewielka powierzchnia gruntu. Ustalony stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania rozstrzygnięć objętych postępowaniem nadzorczym nie dawał Sądowi I instancji podstaw do uznania, że w sprawie doszło do wykazania wydania tych rozstrzygnięć z rażącym naruszeniem prawa.
Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.