Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 949/09

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r. II SA/Wa 1719/08 oddalił skargę P. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2008, nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) Szef Sztabu Generalnego WP rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2006, nr [...], wskutek złożonego przez P. S. wypowiedzenia stosunku służbowego, zwolnił go z zawodowej służby wojskowej z dniem 30 kwietnia 2007 r. Decyzja stała się prawomocna.

b) W dniu 15 kwietnia 2008 r. P. S. wniósł do Szefa Sztabu Generalnego WP oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli w zakresie wypowiedzenia stosunku służbowego. Natomiast pismem z dnia 16 maja 2008 r. wyjaśnił, że stosunek służbowy wypowiedział pod wpływem groźby wystawienia niedostatecznej opinii służbowej, co skutkowało wadliwością jego oświadczenia woli (art.82...88 Kodeksu cywilnego). Dlatego P. S. wniósł o wznowienie postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 5 w zw. z art.147 K.p.a. i uchylenie rozkazu personalnego o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej na podstawie art.151 § 1 pkt 2 K.p.a., albo — o uchylenie rozkazu na podstawie art.154 § 1 K.p.a. z uwagi na słuszny interes strony, albo — o stwierdzenie nieważności rozkazu na podstawie art.156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W kolejnym piśmie z dnia 23 czerwca 2008 r. P. S. wyjaśnił, że wniósł o wzruszenie prawomocnego rozkazu personalnego na podstawie art.145 § 1 pkt 5 w zw. z art.147 K.p.a., natomiast pozostałe podane przezeń przepisy prawa miały znaczenie posiłkowe (uzupełniające).

b) Decyzją z dnia [...] lipca 2008, nr [...] Szef Sztabu Generalnego WP odmówił wznowienia postępowania. Wniosek o wznowienie został złożony z uchybieniem miesięcznego terminu od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art.148 § 1 K.p.a.).

P. S. już w chwili składania wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej znał okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania. Termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania należy liczyć co najmniej od daty doręczenia P. S. rozkazu personalnego, czyli od dnia 15 grudnia 2006 r., stąd wniosek ten mógł być wniesiony najpóźniej 15 stycznia 2007 r. Gdyby nawet uznać, że okolicznością stanowiącą podstawę wznowienia jest data zwolnienia ze służby, czyli 30 kwietnia 2007 r., to termin miesięczny na wniesienie wniosku upłynąłby 31 maja 2007 r.

c) W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. wskazał, że termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania należy liczyć od dnia 15 kwietnia 2008 r., w którym Szef Sztabu Generalnego WP dowiedział się o oświadczeniu woli skarżącego o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia o wypowiedzeniu. Oświadczenie to jest nowym dokumentem, nieznanym Szefowi Sztabu Generalnego w dniu wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, a termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany, ponieważ oświadczenie o uchyleniu zostało złożone przed upływem roku od momentu, gdy ustał stan groźby, z zachowaniem terminu przewidzianego w art.88 Kodeksu cywilnego.

Skarżący podniósł ponadto, że nie została rozpatrzona jego skarga wniesiona w trybie art.227 K.p.a., a dotycząca wskazania istoty czynu zabronionego, leżącego u podstaw całej sytuacji skarżącego, w tym również niewykonania prawomocnej decyzji o wyznaczeniu na stanowisko.

1. d) Decyzją z dnia z dnia [...] września 2008, nr [...] Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy decyzję Szefa Sztabu Generalnego WP.

Oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli w zakresie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej jest nieistotne dla postępowania, ponieważ zostało złożone na podstawie art.88 Kodeksu cywilnego, co wyklucza możliwość jego skontrolowania w postępowaniu administracyjnym.

Jako podstawę żądanego wznowienia postępowania strona wskazała art.145 § 1 pkt 5 K.p.a. Już w chwili otrzymania decyzji o wypowiedzeniu strona znała przesłankę faktyczną wznowienia postępowania. Dlatego Minister uznał, że termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zaczął biec z dniem 15 grudnia 2006 r., gdy stronie doręczono decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie został złożony dopiero 15 kwietnia 2008 r. czyli z przekroczeniem 1-miesięcznego terminu.

Błędnie skarżący uznaje swoje własne oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli za nowy dowód w sprawie, o jakim mowa w art.145 § 1 pkt 5 K.p.a.

1. e) W skardze od powyższej decyzji P. S. zarzucił organowi administracyjnemu:
2. - naruszenie przepisów o właściwości organów administracji z uwagi na podpisanie decyzji przez osobę nieposiadającą upoważnienia;
3. - naruszenie art.138 § 1 ust.2 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji o odmowie wznowienia postępowania w sytuacji, gdy zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o wznowieniu postępowania;
4. - naruszenie przepisów artykułów 7 i 77 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony.

Oświadczenie o wypowiedzeniu zostało złożone w okolicznościach noszących znamiona przestępstwa i pod wpływem groźby wystawienia niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Stan ten ustał w chwili upływu okresu wypowiedzenia, czyli 30 kwietnia 2007 r., a oświadczenie o uchyleniu się od skutków wypowiedzenia zostało złożone 15 kwietnia 2008 r., a więc z zachowaniem rocznego terminu przewidzianego w art.88 Kodeksu cywilnego. Sposób obliczania początku biegu terminu przyjęty przez organy skraca zarówno miesięczny termin z art.148 § 1 K.p.a., jak również roczny termin z art.88 Kodeksu cywilnego.

1. 2. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r. II SA/Wa 1719/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2008, nr [...].

Artykuł 148 § 1 K.p.a. precyzyjnie wskazuje, że podanie o wznowienie postępowania może być wniesione w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Skarżący o podstawie wznowienia postępowania wiedział już w chwili wypowiedzenia stosunku służbowego. W dacie tej nie była jeszcze wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby. Organ administracyjny jest związany wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia stronie. Wznowić może jedynie takie postępowanie, które zakończono już decyzją ostateczną. W konsekwencji termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie należy liczyć od dnia doręczenia decyzji skarżącemu.

Kodeks cywilny reguluje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (art.1 k.c.). Tymczasem stosunki służbowe żołnierzy zawodowych poddane zostały reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego (art.8 ust.1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Dz.U. z 2008, nr 141, poz.892), zatem przepisy tej ustawy muszą być stosowane w przedmiotowej sprawie.

Powoływanie się przez skarżącego na nowy dowód w sprawie, czyli oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli jest bezzasadne, ponieważ oświadczenie to nie istniało w chwili wydawania decyzji (art.145 § 1 pkt 5 K.p.a.).

Zgodnie z upoważnieniem Ministra Obrony Narodowej z dnia 18 czerwca 2008 r. (Dz. Urz. MON nr 13, poz.171), wydanym na podstawie art.268a K.p.a., osobą właściwą do wydawania decyzji w imieniu Ministra w II instancji w sprawie wniosku o wznowienie postępowania jest Sekretarz Stanu w Ministerstwie Obrony Narodowej. W ocenie Sądu I. instancji nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów o właściwości, ponieważ zaskarżona decyzja została podpisana przez osobę odpowiednio do tego umocowaną.

3. P. S. w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. a) art.1 § i i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269 ze zm.) i art.145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a. ") poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo zaistnienia określonej w art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. podstawy stwierdzenia nieważności decyzji;
2. b) art.134 § 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, prowadzące do uznania, że skarżący nie złożył w terminie określonym w art.148 § 1 K.p.a. podania o wznowienie postępowania, podczas gdy stan faktyczny niniejszej sprawy jednoznacznie wskazuje na to, że skarżący ten termin zachował składając w dniu 24 maja 2007 r. pismo zatytułowane "Skarga", które zgodnie z art.235 § 1 K.p.a. powinno być potraktowane jako żądanie wznowienia postępowania;
3. c) art.1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art.145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania tj. art.138 § 1 pkt 2 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie;
4. d) art.1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art.145 § 1 pkł 1 lit.c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art.7, art.8, art.77 § 1, art.80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie;
5. e) art.141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu niniejszej sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym.

Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. § 7 ust 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz.U. nr 50, poz.483) w zw. z art.87 i 88 k.c. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż do oświadczenia woli złożonego przez żołnierza zawodowego oraz ewentualnych wad tego oświadczenia woli nie znajdują zastosowania przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz.93 ze zm.), lecz wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określony w art.148 § 1 K.p.a. powinien być liczony od dnia 30 kwietnia 2007 r. tj. od ustania stanu groźby. W miesięcznym okresie liczonym od tej daty strona złożyła w trybie art.227 K.p.a. skargę, którą skarga kasacyjna uznaje za pierwszy wniosek o wznowienie postępowania.

Wniosek o zwolnienie ze służby wojskowej był oświadczeniem woli, który podlega ocenie na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego o wadach oświadczeń woli i uchylaniu się od skutków wadliwych oświadczeń.

Sąd I. instancji przedstawił stan faktyczny sprawy w kształcie ustalonym nieprawidłowo przez organy administracji publicznej i tym samym niezgodny ze stanem rzeczywistym. Za przesłankę żądanego wznowienia postępowania powinno być uznane oświadczenie strony o groźbie bezprawnej, pod wpływem której strona wypowiedziała stosunek służbowy. Sąd I instancji nie dostrzegł przez co naruszył art.141 § 4 P.p.s.a.

Oddalając skargę Sąd I. instancji naruszył art.145 § 1 pkt 1 lit. c, pkt 2 oraz art.141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

A. Skarga kasacyjna nie kwestionuje ustalenia organów administracyjnych oraz sądu administracyjnego, że przedmiotem postępowania administracyjnego był wniosek P. S. o wznowienie postępowania, zakończonego ostatecznym rozkazem Szefa Sztabu Generalnego z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...].

Organy administracyjne odmówiły rozpoznania tego wniosku uznając, że został on wniesiony po upływie ustawowego terminu. Ocenę tę za prawidłową uznał Sąd I. instancji. Skarga kasacyjna dąży do podważenia tej oceny w ten sposób, że za pierwszy wniosek o wznowienie postępowania uznaje już pismo strony z dnia 24 maja 2007 r., a nie — pisma z dnia 15 kwietnia 2008 r., jak przyjęły organy administracyjne i Sąd I. instancji. Taka linia działania skarżącego jest logiczną konsekwencją tezy skarżącego (s.7 skargi kasacyjnej), że miesięczny termin do żądania wznowienia postępowania (art.148 § 1 K.p.a.) upływał nie później niż 31 maja 2007 r. Skarga P. S. z dnia 24 maja 2007 r. mieściłaby się w tak obliczonym terminie.

Organy administracyjne (s.2 decyzji organu I.instancji oraz s.4 decyzji organu II.instancji) oraz Sąd I. instancji (s.5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) przyjęły, że termin do wniesienia żądania o wznowienie postępowania upływał z dniem 15 stycznia 2007 r. Wystąpienie w dniu 15 kwietnia 2008 r. z żądaniem wznowienia z całą pewnością nastąpiło już po tej dacie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby pismo z dnia 24 maja 2007 r. interpretować, jako żądanie wzruszenia rozkazu o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Zdaniem autora tego pisma, celem wystąpienia było "umożliwienie Panu płk Czekanowskiemu znalezienie rozwiązania zgodnego z prawem i zarazem honorowego, o którym mowa w pkt 5 Kodeksu Honorowego Żołnierza, tj. żołnierz zawodowy zawsze poczuwa się do odpowiedzialności za podjęte decyzje i działania, nie obarcza winą innych." Następnie P. S. oświadczył (s.2 pisma), że "nie ma tu dla mnie miejsca i nadszedł czas zakończyć służbę wojskową (...) każdy kto ma poczucie własnej wartości i godności uczyniłby podobnie (...) Osobiście jestem zdania że to nie ja powinienem złożyć wypowiedzenie, jednak nie odnalazłem w sobie już dość siły, aby brnąć w tym nonsensie, czy udawać, że wszystko jest w porządku.

Nie tak wyobrażam sobie esprit de corps." Słowa te trudno byłoby potraktować, jako wolę kontynuowania służby wojskowej, czemu miałoby służyć uchylenie rozkazu o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej.

Jeszcze wyraźniej można ocenić cel, jaki przyświecał stronie piszącej powyższe pismo z dnia 24 maja 2007 r., gdy zestawi się powyższe sformułowania z późniejszym pismem tejże strony z dnia 15 kwietnia 2008 r. zawierającej "oświadczenie o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli w zakresie wypowiedzenia". Tym razem Strona oświadczyła (s.3): "stan groźby ustał z dniem (...) 30 kwietnia 2007 r." i dlatego strona wycofała tym pismem swoje wypowiedzenie (s.5). Precyzując swoje stanowisko pismem z dnia 23 czerwca 2008 r. P. S. wskazał na art.145 § 1 pkt 5 K.p.a. jako podstawę prawną decyzji, która uwzględniałaby jego żądanie wznowienia postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

Biorąc pod uwagę te fakty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za w pełni uzasadnione i prawidłowe ustalenie poczynione przez Sąd I. instancji, że dopiero w dniu 15 kwietnia 2008 r. strona po raz pierwszy wystąpiła o wznowienie postępowania. Ani w odwołaniu, ani w skardze do sądu administracyjnego (s.10) strona nie twierdziła że już pismem z dnia 24 maja 2007 r. żądała uchylenia ostatecznego rozkazu o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej.

Powyższe przesłanki uzasadniają oddalenia zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I. instancji art.141 § 4 P.p.s.a. mające (zdaniem skargi kasacyjnej) polegać na przedstawieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu niniejszej sprawy w sposób niezgodny ze stanem faktycznym.

Skoro ustalone zostało, że wniosek o wznowieni postępowania został złożony po upływie ustawowego terminu wyznaczonego ustawą dla tej czynności, to prawidłowo Sąd I. instancji oddalił skargę na decyzję odmawiającą wznowienia postępowania w tej sprawie.

B. W takiej sytuacji nie mogą być skuteczne zarzuty dotyczące nieprawidłowej (zdaniem strony) kwalifikacji czynności strony.

Skoro nie ma wątpliwości, że zwolnienie ze służby nastąpiło decyzją ostateczną, to podważenie tej decyzji może nastąpić wyłącznie w trybie administracyjnoprawnym. W niniejszej sprawie strona zadecydowała o podjęciu próby wznowienia postępowania. Ustalenie, że nie został dochowany termin do złożenia wniosku o wznowienie, nie może zostać podważone przez zastosowanie przepisów o terminach do uchylenia się od skutków prawnych własnego oświadczenia woli. Spór o charakter i skutki prawne wniosku strony z dnia 15 kwietnia 2008 r. o wznowienie mógłby być rozstrzygnięty, gdyby doszło do wznowienia postępowania, a do tego organ nie dopuścił.

Skarga kasacyjna zgadza się, że "skracanie terminów administracyjnych jest niedopuszczalne" (s.9 skargi kasacyjnej), ale równie niedopuszczalne jest wydłużanie ustawowego terminu z art.148 § 1 K.p.a. poprzez odwołanie się do artykułów 87 i 88 K.c., regulujących uchylanie się od skutków własnego oświadczenia woli. Niezależnie od tego czy dla oceny wniosku o wznowienie powstępowania można stosować powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa cywilnego, nie można ustaleniami w tym zakresie uzasadniać zmianę czy odmowę zastosowania w niniejszej sprawie bezwzględnie obowiązującego terminu z art.148 § 1 K.p.a. Przepis ten jest lex specialis w tym zakresie.

Dlatego ani organy administracyjne, ani Sąd I. instancji nie dopuścił się naruszenia artykułów 87 i 88 K.c. przez przyjęcie, że termin do złożenia wniosku o wznowienia postępowania nie może być modyfikowany przez zasady uchylania się od skutków oświadczeń woli.

C. Skoro postępowanie administracyjne nie wkroczyło w fazę merytorycznego ponownego załatwiania sprawy, organy administracyjne nie mogły naruszyć przepisów materialnoprawnych (§ 7 ust.3 rozporządzenia w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej), a Sąd I. instancji nie mógł naruszyć Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi akceptując interpretację tego przepisu w postępowaniu administracyjnym. Tym bardziej nie można temu Sądowi skutecznie zarzucić naruszenia art.145 w związku z art.134 P.p.s.a. przez niedostrzeżenie naruszenia przez organy administracyjne art.156 K.p.a.

D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. — oddalił skargę kasacyjną.