Postanowienie NSA z 13 lutego 2007 r., I OSK 95/07

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 13 lutego 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1684/06 odrzucające skargę E. G. na postanowienie Prokuratora Prokuratury Krajowej z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie zarządzenia o odmowie przyjęcia zażalenia E. G. na zarządzenie z dnia 6 kwietnia 2006 r. o odmowie udostępnienia akt postanawia oddalić skargę kasacyjną

Skład

Sędzia NSA Zbigniew Rausz przewodniczący

Uzasadnienie

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, E. G. złożył do Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie wniosek o udostępnienie kompletnych akt postępowań prowadzonych przez jednostki Prokuratury w związku z "...domniemanymi występkami bądź przestępstwami..." A. K. w okresie przed objęciem urzędu Prezydenta RP. Skarżący powołał się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wyraził też stanowisko, że w tej sprawie wykluczone jest stosowanie art. 156 i 159 Kodeksu postępowania karnego. Udostępnienie tej informacji publicznej miało polegać, według wniosku skarżącego, na przesłaniu mu kserokopii powyższych akt, a celem wniosku było ich wykorzystanie do publikacji książkowej poświęconej realizacji konstytucyjnego prawa do informacji publicznej.

Zarządzeniem z dnia [...] Prokurator z Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie nie uwzględnił wniosku skarżącego. Podstawą tego zarządzenia był art. 156 kpk. Skarżący otrzymał to zarządzenie w dniu 11 kwietnia 2006 r., zawierało ono pouczenie co do terminu wniesienia zażalenia. W dniu 20 kwietnia 2006 r. E. G. nadał w urzędzie pocztowym pismo zatytułowane "odwołanie", które Prokuratura Apelacyjna w Lublinie potraktowała jako zażalenie na zarządzenie z dnia [...]. W dniu [...] Prokuratura Apelacyjna w [...] wydała zarządzenie odmawiające przyjęcia zażalenia z uwagi na złożenie go po upływie siedmiodniowego terminu. Jego podstawą był art. 429 § 1 w zw. z art. 465 kpk. Skarżący skierował skargę na powyższe zarządzenie z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, które Prokuratura Apelacyjna w Lublinie potraktowała jako zażalenie na to zarządzenie. Postanowieniem z dnia [...] Prokuratura Krajowa zażalenia powyższego nie uwzględniła i utrzymała w mocy zarządzenie z dnia [...]. Podstawą tego postanowienia był art. 429 § 2, 437 § 1, 465 § 1 i 2 oraz 466 kpk. W postanowieniu tym wskazano, że akta dwóch postępowań przygotowawczych, o których udostępnienie wnosił skarżący i które zostały na nowo podjęte w dniu 14 czerwca 2006 r., dołączono do akt postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Apelacyjną w Lublinie. W tym zakresie podstawą odmowy skarżącemu akt tych dwóch postępowań były przepisy procedury karnej. Akta dwóch innych postępowań przygotowawczych zostały natomiast zwrócone do Prokuratury Okręgowej w Warszawie, i dostęp do nich, zdaniem Prokuratury Krajowej, możliwy jest na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uznał w niej, że wydał je Minister Sprawiedliwości, że jest ono decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a organ niezasadnie odmówił zastosowania przepisów procedury administracyjnej i ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Prokurator Krajowy wniósł o jej odrzucenie uznając, że zostało ono wydane w trybie procedury karnej, skarga E. G. nie jest zaś skargą na bezczynność w załatwianiu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając skargę zważył, iż w niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że podejmowane przez poszczególne jednostki organizacyjne Prokuratury zarządzenia i postanowienie wydawane były na podstawie Kodeksu postępowania karnego i stanowią rozstrzygnięcia procesowe objęte tą właśnie procedurą. Nie zmienia tego uznanie przez skarżącego, że oparte one być powinny na przepisach procedury administracyjnej i kompetencją sądu administracyjnego dokonywanie oceny legalności takich rozstrzygnięć procesowych. Zauważyć należy, że stanowisko skarżącego nie jest konsekwentne. Powyższej oceny nie zmienia też fakt, iż, jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, Prokuratura przyznała, że po dniu 14 czerwca 2006 r. część akt, o które wystąpił skarżący, podlegać może ewentualnemu udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarga z 3 sierpnia 2006 r. jednoznacznie dotyczy bowiem postanowienia wydanego w całości w trybie przepisów procedury karnej. Przedmiotem badania przez sąd administracyjny nadal nie może być takie postanowienie.

Sąd przeanalizował też kwestię ewentualnego uznania skargi E. G. za skargę na bezczynność organu. Wniosek skarżącego z dnia 24 marca 2006 r. skierowany był do Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie. Skoro organ ten nie wydał, na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji, to skarżącemu przysługiwało prawo złożenia skargi na bezczynność organu. Z treści skargi wynika jednoznacznie, że jej przedmiotem jest postanowienie z dnia [...] a fakt skierowania jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a nie w Lublinie, potwierdza jedynie, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowo - administracyjnego jest to właśnie postanowienie Prokuratora Prokuratury Krajowej z dnia [...]. Gdyby bowiem skarżącemu chodziło o bezczynność Prokuratora Apelacyjnego w Lublinie, swoją skargę skierowałby do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jako miejscowo właściwego. Wobec powyższego zbędne, przedwczesne i niedopuszczalne byłoby podejmowanie przez Sąd oceny słuszności stanowiska prezentowanego przez Prokuratora Krajowego, że w niniejszej sprawie, odmowa udostępnienia akt postępowań przygotowawczych następować powinna w trybie procedury karnej, która "wyprzedza" ustawę o dostępie do informacji publicznej. Choć stanowisko to nie jest konsekwentne (w zaskarżonym postanowieniu wyrażono opinię, że po 14 czerwca 2006 r. ewentualne udostępnienie części akt podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej), to nie zmienia to faktu, iż zaskarżone postanowienie wydano w ramach i na podstawie przepisów procedury karnej. Decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia tej części akt nadal nie została wydana, nadal też nie wniesiono skargi na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Warszawie, ani innego organu Prokuratury, w zakresie wniosku o udostępnienie akt postępowań przygotowawczych.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2006 r. złożył E. G., który wniósł o jego uchylenie w całości i rozpatrzenie skargi względnie stwierdzenie jego nieważności lub uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący zarzucił powyższemu postanowieniu:

1. rozpatrzenie sprawy przez podmiot nieznany Konstytucji jednoznacznie stwierdzającej w art. 178,179 oraz 180, w związku z art. 16 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, iż urząd sędziowski sprawują sędziowie i tylko im, a nie asesorom, Konstytucja zapewniła niezawisłość oraz nieusuwalność.
2. naruszenie art. 2 Konstytucji w związku z art. 184 Konstytucji oraz w związku z art. 45 ustęp 1 Konstytucji poprzez pozbawienie skarżącego prawa do Sądu wskutek zastąpienia sędziego przez asesora.
3. naruszenie przepisów postępowania art. 134 § 1 pppsa w związku z art. 45 Konstytucji i w związku z art. 7 Konstytucji poprzez nie rozróżnienie pojęć: "działanie na podstawie prawa" "działanie w granicach prawa".
4. naruszenie przepisów postępowania art. 134 § 1 pppsa w związku z art. 45 ustęp 1 Konstytucji przez nie rozpoznanie istoty sprawy i nie rozpatrzenie merytoryczne oraz rzetelne sprawy skutkujące pozbawieniem skarżącego prawa do Sądu.
5. naruszenie art. 141 § 4 pppsa poprzez zastąpienie obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej niezrozumiałymi twierdzeniami Sądu w odniesieniu do pism skarżącego oraz decyzji organu administracji publicznej Ministra Sprawiedliwości - Prokuratora Generalnego. Skarżący zaznacza iż wszystkie wskazane wyżej naruszenia prawa miały oczywisty wpływ na wynik postępowania tym znamiennego, iż organ nie znany ustawie pppsa pozbawił skarżącego prawa do Sadu przyjmując iż organ administracji publicznej Minister Sprawiedliwości - Prokurator Generalny zwolniony jest z obowiązków ustanowionych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego, u podstaw rozstrzygania sprawy przez Sąd Wojewódzki w Warszawie, legła najdalej idąca nieznajomość ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle bowiem obowiązującego ustawodawstwa, prawo do Sądu, tak powszechnego jak i administracyjnego, realizuje się poprzez "powództwo", odpowiednio poprzez skargę, którą doktryna określa mianem "twierdzonej". Nie ma we współczesnej doktrynie i aktualnym sposobie definiowania prawa do Sądu miejsca na powództwo bądź skargę "obiektywną". Jest to absolutnie elementarna wiedza na temat funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Sąd Wojewódzki w Warszawie błędnie zatem przyjął, iż to nie skarżący decyduje o tym, co przedstawia jako skargę oraz jakiego subiektywnie dokonuje wyboru. Sąd Wojewódzki w Warszawie przyjął, że to jest kompetencja Ministra Sprawiedliwości, który wedle własnego wyboru, skargę pochodzącą od niezadowolonego petenta, skierowaną precyzyjnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, może -po pierwsze, zakwalifikować jako "zażalenie", po drugie, samego petenta (skarżącego) potraktować jako osobnika działającego na gruncie kodeksu postępowania karnego, a nie realizującego prawo do informacji publicznej, w rozumieniu nadanym przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez E. G. powyższe wymogi przewidziane dla tego rodzaju środka zaskarżenia spełnia. Skarga ta oparta została o zarzut naruszenia Konstytucji RP oraz przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zdaniem Sądu podjęcie przedmiotowego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie asesora sądowego nie narusza wymienionych przez skarżącego przepisów Konstytucji RP.

Jak wynika z akt sprawy niniejszej E. G. pismem z dnia 24 marca 2006 r. zwrócił się do Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie z żądaniem udzielenia informacji publicznej w postaci udostępnienia akt postępowania prowadzonego w sprawie A. K. w okresie przed objęciem urzędu Prezydenta RP. Pomimo tego jednak zarówno zarządzenie Prokuratury Apelacyjnej w Lublinie z dnia [...] i z dnia [...] jak i zaskarżone do sądu administracyjnego postanowienie Prokuratury Krajowej z dnia [...] wydane zostały w oparciu o stosowne przepisy Kodeksu postępowania karnego w ramach procedury karnej nie zaś w oparciu o regulację ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Trafnie zatem uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż tego rodzaju rozstrzygnięcia w tym zaskarżone postanowienie Prokuratury Krajowej z dnia [...] jako wydane w ramach postępowania karnego nie podlegają kognicji sądu administracyjnego, nie mieszczą się bowiem w katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który obejmuje akty działalności administracji publicznej. Bez wątpienia organy prokuratury nie należą do organów administracji publicznej a podjęte w sprawie niniejszej orzeczenia jako wydane w ramach postępowania karnego także nie należą do aktów z dziedziny administracji publicznej. Powyższa ocena nie przesądza o możliwości udostępnienia żądanych przez E. G. informacji na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Należy również podzielić pogląd Sądu I instancji, iż skargi E. G. na przedmiotowe postanowienie Prokuratury Krajowej z dnia [...] nie można było ze względu na jej wyraźną treść wskazującą, iż jej przedmiotem jest powyższy akt, potraktować jako skargi na bezczynność prokuratury w zakresie udzielenia informacji publicznej.

Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.