Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 listopada 2013 r., II SA/Wa 1602/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez Zakład [...] sp. z o.o. w C. decyzję Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2013 r., nr [...] i decyzję organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów z [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia spółce komunalnej na założenie od dnia 1 września 2012 r. na czas nieokreślony gimnazjum pod nazwą "Gimnazjum w D.".
W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że organ stwierdził nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że decyzja Burmistrza wydana została bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m.in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane rozszerzająco.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Naruszenie prawa jest rażące wówczas, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, czy też niemożności akceptacji zaskarżonego orzeczenia, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2006 r., II OSK 490/05, Lex nr 196696 zawarto tezę, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych. W kolejnym wyroku z 2 lutego 2006 r., II OSK 489/05, Lex 196694, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja, w sposób kwalifikowany, została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Zatem, cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Istnienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, a nie być kwestią przypuszczeń czy dociekań. Zastosowanie przy wydawaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Odnosząc się do sprawy będącej przedmiotem postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Żaden przepis prawa nie zabrania spółkom komunalnym (w których gmina posiada 100% udziałów) tworzenia placówek oświatowych.
Stosownie do art. 10 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236), gmina może tworzyć spółki prawa handlowego. Zaś zgodnie z art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Z kolei, art. 5 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., zwanej dalej u.s.o.) stanowi, że szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. Wreszcie, art. 5 ust. 2 ustawy stwierdza, że szkoła i placówka z zastrzeżeniem ust. 3a-3e może być zakładana i prowadzona przez: 1. jednostkę samorządu terytorialnego, 2. inną osobę prawną, 3. osobę fizyczną. Zdaniem Sądu I instancji, wykładnia powyższych przepisów nie budzi wątpliwości, że Burmistrz Miasta i Gminy Cieszanów był uprawniony do utworzenia spółki prawa handlowego pod nazwą Zakład [...] Spółka z o.o. w C., której jedynym udziałowcem jest Gmina Cieszanów. Nie zabraniają one również wydania zezwolenia takiej spółce na prowadzenie działalności oświatowej.
Zaprezentowany powyżej pogląd Sądu I instancji znajduje odzwierciedlenie w ocenie wyrażonej przez Sąd Okręgowy w Rzeszowie, sygn. akt VI GC 264/13 (k-52). Kwestia prawidłowości powołania przez Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów przedmiotowej spółki komunalnej była przedmiotem oceny tego Sądu. Sąd Okręgowy w Rzeszowie stwierdził m.in., że w realiach niniejszej sprawy kwestia hipotetycznego założenia i prowadzenia przedszkola, szkoły i gimnazjum nie dotyczyła jednostki samorządu terytorialnego, tą bowiem jest gmina, a ocenie poddano możliwość prowadzenia przedszkola, szkoły, gimnazjum przez spółkę z o.o., która nie jest jednostką samorządu terytorialnego, co wynika z jej istoty. Nadto podkreślił, że zbadał, czy istnieją uregulowania prawne zakazujące i wykluczające, co do zasady, ujęcie w przedmiocie działalności spółki, prowadzenie przedszkola, szkoły, gimnazjum. I takich podstaw nie znalazł. Niewątpliwie z art. 5 ust. 5 u.s.o. wynika, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, szkół podstawowych oraz gimnazjum należy do zadań własnych gmin, co oznacza, że podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych, gimnazjów i przedszkoli jest gmina, a tym samym obowiązek gminy polegający na zakładaniu i prowadzeniu publicznych placówek oświatowych nie może być przekazany odrębnej osobie prawnej. Niemniej jednak w niniejszej sprawie, po pierwsze, nie doszło do utworzenia szkół, po drugie, nie doszło do przekazania im obowiązków dotychczas obciążających Gminę w rozpatrywanym zakresie, po trzecie, nie zlikwidowano w związku z tym żadnej szkoły gminnej.
Oparcie zaskarżonej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza na podstawie art. 58 ust. 3 u.s.o. nie znajduje zrozumienia, skoro stanowi, że założenie szkoły wymaga zezwolenia właściwego organu (...). W sprawie bezsporne jest, że organem właściwym był Burmistrz, który przedmiotową decyzję wydał. Przywołany przez organ przepis art. 79 ust. 1 u.s.o., który uzasadniać ma stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza, stanowi, że przedszkola, szkoły i placówki publiczne zakładane i prowadzone przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi (...). Uszło jednak uwadze organu, że przedmiotem decyzji Burmistrza było wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki oświatowej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością i że żaden przepis prawa nie zabrania Burmistrzowi, by takie zezwolenie spółce komunalnej wydał.
Podzielając w pełni i uznając za własne ustalenia i ocenę prawną, zaprezentowaną przez Sąd Okręgowy w Rzeszowie, Sąd wskazał dodatkowo na pogląd wyrażony przez Rzecznika Praw Obywatelskich w piśmie RPO-697700-1/12/Nc skierowanym do Ministra Edukacji Narodowej w omawianym przedmiocie, w którym prezentuje on swoje uwagi w przedmiocie przypadków przejęcia prowadzenia publicznych szkół przez spółki komunalne, stwierdzając m.in., iż zgodnie z art. 58 ust. 3 u.s.o. możliwe jest prowadzenie szkoły publicznej przez osobę fizyczną lub osobę prawną. Ustawa nie przewiduje wyłączenia dla żadnej kategorii osób prawnych, w szczególności zaś nie różnicuje spółek ze wzglądu na ich fundatorów, co może być rozumiane jako brak przeciwwskazań do prowadzenia placówek oświatowych przez spółkę komunalną. Brakuje bowiem wyraźnej podstawy prawnej do uznania podobnego rozwiązania za naruszenie art. 58 ust. 3 ustawy. Jednak taka możliwość wydaje się być wykluczona przez treść innych aktów normatywnych rangi ustawowej.
Opisane rozróżnienie, jakkolwiek prowadzi do odmiennego traktowania pewnej grupy spółek, nie wydaje się stanowić naruszenia konstytucyjnej gwarancji równości. Należy podkreślić, że ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, różnicuje status prawny spółek, których właścicielem jest gmina i osób prawnych będących w pełni podmiotami prywatnymi. Z tego względu sam fakt braku jednoznacznego wykluczenia prowadzenia szkół publicznych przez spółki komunalne w art. 58 ust. 3 u.s.o. niekoniecznie musi oznaczać, że wykluczenie spółek komunalnych z możliwości prowadzenia szkół publicznych stanowiłoby naruszenie prawa. Należy bowiem podkreślić, że istnienie konstytucyjnej gwarancji równości nie skutkuje bezwzględnym nakazem jednakowego traktowania wszystkich podmiotów. Odmienne traktowanie, o ile odbywa się na podstawie niearbitralnego i niedyskryminacyjnego kryterium uzasadnionego koniecznością realizacji innych konstytucyjnych wartości jest niewątpliwie dopuszczalne. Zakaz przejmowania prowadzenia szkół publicznych przez spółki komunalne znajduje zaś uzasadnienie w wynikającym z konstytucji i ustawy modelu systemu oświaty. Prowadzenie szkół publicznych przez spółki komunalne wydaje się pozostawać w sprzeczności z art. 5 ust. 5 i art. 79 ust. 1 u.s.o. oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. Prowadzenie szkół podstawowych oraz gimnazjów należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, a odpowiedzialność za założenie i utrzymanie sieci publicznych szkół spoczywa zawsze na jednostce samorządu terytorialnego (a więc nie może zostać przeniesiona np. na organ gminy lub prowadzoną przez nią spółkę). Zgodnie z art. 58 ust. 3 u.s.o. możliwe jest zakładanie szkół publicznych przez osoby fizyczne i prawne, rozwiązanie takie powinno być jednak traktowane jako wyjątek.
Powyższe stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich dodatkowo potwierdza stanowisko Sądu, że możliwość prowadzenia przez spółki komunalne szkół publicznych wymaga doprecyzowania przez ustawodawcę, albowiem zakaz taki nie jest jednoznaczny.
Zaskarżone decyzje stwierdzające nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów oparte zostały na wykładni systemowej, zamiast na wskazaniu konkretnego przepisu prawa, któremu Burmistrz rażąco uchybił. Zatem, brak było podstaw prawnych do stwierdzenia przez organ nieważności decyzji Burmistrza jedynie w oparciu o dokonaną przez organ wykładnię przywołanych przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że znany jest mu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2013 r., I OSK 93/13, ale powyższy wyrok nie dotyczył trybu nadzwyczajnego. Nadto dotyczył innego stanu faktycznego (art. 5 ust. 5g u.s.o.). W niniejszej sprawie organ stwierdził nieważność decyzji Burmistrza na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 2, a nie art. 5 ust. 5g u.s.o., a zatem jakiekolwiek analogie nie mogą znaleźć zastosowania.
W żaden sposób nie można uznać "gołym okiem", że decyzje Burmistrza dotknięte zostały kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności - wobec istnienia wyraźnej luki prawnej w ustawie o systemie oświaty, ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o swobodzie działalności gospodarczej w przedmiocie prowadzenia przez gminne spółki działalności oświatowej – było oparcie rozstrzygnięcia jedynie na wykładni systemowej.
Zablokowanie inicjatywy Gminy Cieszanów w zakresie powstawania szkół, przedszkoli w formie spółek komunalnych, prowadzić może ze względów ekonomicznych do likwidacji części z istniejących aktualnie placówek oświatowych, co w praktyce oznacza likwidację etatów nauczycielskich. Sąd zauważył, że organ rozstrzygnął sprawę przez pryzmat ewentualnej utraty przywilejów przez grupę zawodową nauczycieli. Przedmiotowe postępowanie, jak podał organ, zostało wszczęte z urzędu w wyniku interwencji Prezesa Związku Nauczycielstwa Polskiego (pismo z 3 lipca 2012 r.) oraz Radnego Rady Miejskiej w Cieszanowie (pismo z 4 lipca 2012 r.). Organ zaniechał natomiast rozważań, czy i jakie korzyści przysporzy Gminie, odpowiedzialnej za utworzenie i prowadzenie placówek oświatowych, powołanie w tym celu spółek komunalnych. Okoliczność utraty przywilejów wynikających z ustawy – Karta Nauczyciela, która dotykać będzie nauczycieli zatrudnionych w komunalnych spółkach gminnych, w żadnym stopniu nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza o wyrażeniu zgody na utworzenie komunalnych placówek oświatowych. Zaistniały brak równowagi w rozważeniu powyższych kwestii upoważniał zatem do postawienia organom zarzutu, że rozpoznały przedmiotową sprawę przez pryzmat ustawy "okołosystemowej", tj. ustawy - Karta Nauczyciela, zamiast ustawy podstawowej, jaką stanowi ustawa o systemie oświaty.
Skargą kasacyjną Minister Edukacji Narodowej zaskarżył opisany wyżej wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest:
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3, art. 79 ust. 1 oraz art. 105 u.s.o., poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że burmistrz może wydawać spółce komunalnej, w których 100 % udziałów ma gmina, zezwolenie na zakładanie i prowadzenie szkół i przedszkoli w siedzibach dotychczasowych szkół i przedszkoli co doprowadzi do likwidacji bądź wygaszenia wszystkich szkół i przedszkoli prowadzonych przez gminę, a w konsekwencji
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 pkt 2, art. 58 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 u.s.o. poprzez niewłaściwe zastosowanie.
Z uwagi na wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Zakładu [...] sp. z o.o. w C. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z [...] czerwca 2013 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że zakładanie przez spółki komunalne nowych szkół i przedszkoli publicznych, a następnie likwidowanie przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzonych przez nie szkół i przedszkoli zmierza do prowadzenia szkół i przedszkoli publicznych przez spółki komunalne, zamiast przez jednostki samorządu terytorialnego (dalej również jako "j.s.t."), co stanowi obejście obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności przepisów ustawy – Karta Nauczyciela, która w pełnym zakresie obowiązuje tylko nauczycieli zatrudnionych w szkołach publicznych prowadzonych przez j.s.t. Dlatego też należy stwierdzić, że taka działalność spółki komunalnej i jednostek samorządu terytorialnego narusza prawo i tym samym nie zasługuje na ochronę.
Komunalna spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wchodzi w skład struktury gminy i ma możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. Działalność oświatowa natomiast nie może być rozumiana jako działalność gospodarcza, a jednostka samorządu terytorialnego nie może zrzec się obowiązków nałożonych ustawą o systemie oświaty, przekazując w efekcie działalność oświatową, do prowadzenia której jest zobowiązana, w ręce powoływanych przez siebie spółek prawa handlowego. Obecny stan prawa oświatowego nie zezwala na przekazanie szkoły publicznej do prowadzenia spółce powołanej przez gminę, w związku z czym zakładanie szkół i placówek publicznych przez spółkę prawa handlowego, utworzoną przez gminę, jest rozwiązaniem, które nie znajduje umocowania w obecnym systemie prawnym. Przekazywanie szkół i przedszkoli spółkom z o.o. powoływanym przez gminy należy ocenić, jako działanie naruszające przepisy art. 5 ust. 5 oraz art. 104 ust.1 i art. 105 u.s.o. Jednostki samorządu terytorialnego mogą współpracować z innymi podmiotami przy wykonywaniu swych zadań, ale współpraca ta nie może prowadzić do wyzbycia się przez nie odpowiedzialności za realizację obowiązkowych zadań.
Zdolność jednostek samorządu terytorialnego do tworzenia i przystępowania do spółek kapitałowych nie ma charakteru absolutnego i ograniczona jest przez szereg przepisów. Prowadzenie szkół publicznych przez spółki komunalne, zamiast przez gminy, pozostaje w sprzeczności z ww. przepisami ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem edukacja publiczna należy do zadań własnych gminy polegających na zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Stąd też odpowiedzialność za założenie i utrzymanie sieci publicznych szkół spoczywa zawsze na jednostce samorządu terytorialnego. Natomiast możliwość zakładania i prowadzenia szkół publicznych przez osoby fizyczne i prawne na podstawie art. 58 ust. 3 u.s.o. należy traktować jako wyjątek uzasadniony szczególnymi potrzebami w danej gminie i nie może stanowić zasady polityki oświatowej gminy. Błędne jest zatem twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że "żaden przepis prawa nie zabrania Burmistrzowi, by takie zezwolenie spółce komunalnej wydał." Ponadto zapewnienie miejsca w przedszkolu, szkole podstawowej oraz gimnazjum jest obowiązkiem gminy, a jego niewykonanie stanowi naruszenie przepisów prawa. Prowadzenie szkół i przedszkoli publicznych przez spółki komunalne, wyposażone we własny majątek i mogące zaciągać zobowiązania, narusza również art. 79 ust. 1 u.s.o., gdyż szkoły zakładane i prowadzone przez j.s.t. są jednostkami budżetowymi, które są całkowicie powiązane z budżetem państwa lub jednostkami samorządu terytorialnego.
Niezgodne z przepisami prawa jest również zakładanie i prowadzenie szkół i przedszkoli publicznych przez spółki komunalne na podstawie przepisu art. 10 ust. 3 ustawy o gospodarce komunalnej. Gospodarka komunalna j.s.t. nie obejmuje działalności oświatowej, a więc działalności szkół i innych placówek oświatowych. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest spółką handlową o kapitałowym charakterze, mającą osobowość prawną, działającą w oparciu o kapitał zakładowy podzielony na udziały, ponoszącą odpowiedzialność całym swoim majątkiem za zobowiązania spółki. Celem spółek prawa handlowego jest wypracowanie zysku, co stoi w sprzeczności z art. 83a u.s.o., zgodnie z którym prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu, o którym mowa w art. 90a ust. 1, oraz innej formy wychowania przedszkolnego, o której mowa w art. 14a ust. 1a, nie jest działalnością gospodarczą. Z tego też względu powołanie przez gminę spółek z o.o. celem prowadzenia przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów należy uznać za obejście art. 5 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 u.s.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął za Sądem Okręgowym w Rzeszowie, że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może prowadzić szkoły i przedszkola na zasadzie swobody działalności gospodarczej. Nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia "stworzenie alternatywy dla modelu kształcenia i systemu zatrudniania pracowników przewidzianego przez ustawodawcę i MEN". Przepis art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej określając zasady i formy gospodarki komunalnej j.s.t. stwierdza, że poza sferą użyteczności publicznej gmina może tworzyć spółki prawa handlowego i przystępować do nich, jeżeli zostaną spełnione następujące warunki: istnienie niezaspokojonych potrzeb wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym, bądź występujące bezrobocie w gminie w znaczny sposób wpływa ujemnie na poziom życia w gminie. W przypadku wydanych przez Burmistrza Cieszanowa zezwoleń na prowadzenie szkół i przedszkoli przez Zakład [...] sp. z o.o. nie mają miejsca ww. wymienione okoliczności. Prowadzenie przedszkoli i szkół przez spółkę w żaden sposób nie dotyczy niezaspokojonych potrzeb wspólnoty samorządowej, gdyż prowadzenie szkół i przedszkoli jest obowiązkiem gminy nałożonym ustawą.
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438 ze zm.) uzależnia także wydanie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej od spełnienia wymogów zawartych w § 4 ust. 1 pkt 5. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że utworzenie szkoły lub placówki w miejscowości wskazanej przez założyciela musi stanowić korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości. Korzystne uzupełnienie sieci szkół i przedszkoli musi mieć odniesienie do art. 14a ust. 1 i 2 u.s.o. Tymczasem Burmistrz zezwolił na założenie kolejnych publicznych szkół i przedszkoli w tych samych budynkach i w tych samych pomieszczeniach, w których obecnie funkcjonują szkoły i przedszkola samorządowe. Według danych zawartych w Systemie Informacji Oświatowej na dzień 29 marca 2012 r. przykładowo do dwóch oddziałów Samorządowego Przedszkola w C. uczęszcza 50 dzieci. W wydanej decyzji brak jest zatem jakiegokolwiek uzasadnienia dla podstaw wydania zezwolenia, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie badał.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się do argumentacji przedstawionej przez Ministra w odpowiedzi na skargę. Sąd ten błędnie założył, że główną przyczyną dla której Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów w przedmiocie wydania zezwolenia spółce komunalnej na założenie szkoły, była utrata przywilejów wynikających z ustawy Karta Nauczyciela, która dotykać będzie nauczycieli zatrudnionych w szkole prowadzonej przez spółkę komunalną. Nie zwrócił natomiast uwagi, że decydujące znaczenie miała argumentacja organów dotycząca wyzbycia się przez gminę obowiązkowych zadań własnych, tj. prowadzenia szkół i przedszkoli. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie przyjął, że Minister Edukacji Narodowej nie wykazał, iż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów dotycząca wydania zezwolenia spółce komunalnej Zakład [...] sp. z o.o. w C. na założenie szkoły została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa oraz że istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest oczywiste.
Powyższy wyrok został zaskarżony w całości, również przez Związek Nauczycielstwa Polskiego. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 79 ust. 1 u.s.o. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że rada gminy ma prawo decydować o formie organizacyjno-prawnej, w jakiej realizuje zadanie z zakresu gospodarki komunalnej, polegające na prowadzeniu przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów oraz przyjęcie, że brak jest przepisu prawa, który zabraniałby spółkom komunalnym tworzenia i prowadzenia szkół i przedszkoli,
- art. 9 ust. 1 i 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 5 ust. 5 i w zw. z art. 79 ust. 1 u.s.o., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że gmina ma prawo utworzyć spółkę komunalną w celu wykonywania zadania własnego, polegającego na prowadzeniu przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów, działających w formie jednostek budżetowych gminy,
- art. 83a ust. 1 u.s.o., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie wbrew literalnemu brzmieniu tego przepisu, że prowadzenie przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów jest działalnością gospodarczą,
- art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zasada swobody działalności gospodarczej przesądza o tym, że spółka komunalna ma prawo prowadzić przedszkola, szkoły podstawowe i gimnazja,
- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów nr [...] nie została dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w tym przepisie.
Na tej podstawie wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że Gmina nie może prowadzić szkół i przedszkoli za pośrednictwem spółki kapitałowej, ponieważ szkoły i przedszkola prowadzone przez spółki kapitałowe nie są jednostkami budżetowymi. Forma jednostki budżetowej jest obligatoryjną i jedyną formą organizacyjno-prawną, w jakiej gmina może realizować zadania z zakresu gospodarki komunalnej polegające na prowadzenie szkół i przedszkoli. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej. W zakresie prowadzenia szkół i przedszkoli, organ stanowiący j.s.t., jakim jest rada gminy, nie ma swobody wyboru sposobu i formy prowadzenia gospodarki komunalnej. Forma ta została bowiem ściśle określona w art. 79 ust. 1 u.s.o.ty, który stanowi, że szkoły zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego są jednostkami budżetowymi. Jak wskazuje M. Pilich w komentarzu do przedmiotowego artykułu, forma jednostek budżetowych dla szkół gminnych jest formą obligatoryjną (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Lex, 2013).
Spółka komunalna (w której gmina ma ponad 50% udziałów) jest gminną jednostką organizacyjną. Spółka taka (podobnie zresztą jak i inne jednostki organizacyjne) może być przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego tworzona jedynie w celu wykonywania zadań (własnych lub zleconych) spoczywających na danej macierzystej jednostce samorządu terytorialnego i nie może być tworzona w żadnym innym celu (A. Szewc w komentarzu do art. 9 ustawy o samorządzie gminnym [w:] Jyż G., Pławecki Z., Szewc A., Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX, 2012). Zadaniem własnym gminy jest prowadzenie szkół i przedszkoli w formie jednostek budżetowych gminy, tym samym spółka gminna nie może być zakładana w celu prowadzenia szkół, gdyż spółka nie ma prawnych możliwości zakładania i prowadzenia jednostek budżetowych gminy. Wydanie przez wójta gminy, spółce gminnej zezwolenia na założenie szkoły, w sposób rażący narusza art. 79 ust. 1 u.s.o. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej.
Prowadzenie przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawarta w art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zasada swobody działalności gospodarczej, jest zasadą nadrzędną i przesądza o tym, że spółka komunalna ma prawo prowadzić szkoły i przedszkola. Tymczasem zgodnie z art. 83a ust. 1 u.s.o. prowadzenie szkół i przedszkoli nie jest działalnością gospodarczą. Jak wskazuje M. Pilich, przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2008 r. (II GSK 214/08, Lex nr 566040), art. 83a u.s.o. wyklucza podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w formie szkoły lub placówki oświatowej. Jest to wprawdzie ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże dopuszczalne w świetle art. 20 i 22 Konstytucji RP, gdyż znajduje oparcie w ustawie, a ponadto usprawiedliwione, bowiem następuje ze względu na ważny interes publiczny (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Lex 2013).
Decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów nr [...] została dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle art. 79 ust. 1 u.s.o. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej spółka gminna nie ma prawa zakładać i prowadzić szkół podstawowych, gimnazjów i przedszkoli. Jednocześnie w myśl art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 5 ust. 5 i z art. 79 ust. 1 u.s.o., gmina nie ma prawa utworzyć spółki komunalnej w celu wykonywania zadania własnego polegającego na prowadzeniu przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów w formie jednostek budżetowych gminy.
Zakład [...] sp. z o.o. w odpowiedzi na tę skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podkreślił, że decyzja wydana przez Burmistrza dotyczy zezwolenia na założenie nowej szkoły lub placówki na podstawie art. 58 ust. 3 u.s.o. Nie dotyczy to szkoły lub placówki istniejącej, która jest przekazywana pomiędzy jednostką samorządu a osobą prawną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego podstawą prawną stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Konstrukcja prawna tej podstawy stwierdzenia nieważności wywołuje wątpliwości interpretacyjne w doktrynie i orzecznictwie sądowym. Znalazły one też wyraz w zaskarżonym wyroku, który uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. decyzję Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2013 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Cieszanów z [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia spółce komunalnej na założenie od dnia 1 września 2012 r. na czas nieokreślony gimnazjum pod nazwą "Gimnazjum w D.". Zgodnie z art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy". Zastosowanie przez organ administracji publicznej sankcji nieważności wobec decyzji, która nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jest co najmniej naruszeniem prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy. Przy czym jaskrawe nadużycie tego nadzwyczajnego środka prawnego jest rażącym naruszeniem prawa, które powoduje zastosowanie sankcji nieważności decyzji wobec decyzji stwierdzającej nieważność decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W ustaleniu pojęcia rażącego naruszenia prawa w orzecznictwie sądowym przyjmuje się wyjaśnienie tego pojęcia w kontekście konstrukcji sankcji nieważności ograniczonej do naruszenia kwalifikowanego, a zatem ograniczające zakres pojęcia rażącego naruszenia prawa do norm prawa, których stosowanie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Drugie ujęcie rażącego naruszenia prawa odsyła do skutków społeczno-gospodarczych decyzji, których nie można zaakceptować z uwagi na zasadę praworządności. W zaskarżonym wyroku Sąd prawidłowo ograniczył zastosowanie sankcji nieważności do naruszenia przepisów prawnych, które nie wywołują wątpliwości interpretacyjnych. Wyprowadzenie w drodze złożonego procesu wykładni systemowej zakazu określonego rozstrzygnięcia, opartego na założeniu, że działanie zmierza do obejścia prawa, nie mieści się w zakresie pojęcia "rażącego naruszenia prawa", uzasadniającego zastosowanie sankcji nieważności decyzji.
Art. 5 ust. 2 pkt 2 u.s.o. stanowi, że szkoły i placówki mogą być zakładane i prowadzone przez inne osoby prawne. Minister Edukacji Narodowej nie podważył statusu osoby prawnej, o której mowa w art. 5 ust. 2 pkt 2 u.s.o. Z kolei art. 58 ust. 3 u.s.o. nie ustanawia przesłanek udzielenia zgody. Przesłanki te wyprowadzane są z § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania, cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną. Wystąpienie tych przesłanek podlega ocenie, a zwłaszcza, w kontekście rozpoznawanej sprawy, czy utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Zatem z art. 5 ust. 2 i art. 58 ust. 3 u.s.o. z uwagi na przyjętą regulację nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa.
Nie ma podstaw do wyprowadzenia w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa z art. 79 ust. 1 i art. 105 u.s.o. Art. 79 ust. 1 dotyczy określenia formy gospodarki finansowej szkół prowadzonych przez gminę. Nie ma zatem zastosowania do udzielenia zezwolenia na założenie szkoły. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 105. Przepis ten nie ma bowiem zastosowania w rozpoznawanej sprawie. To, że do zadań gminy należy prowadzenie szkół, nie wyłącza możliwości wydania zezwolenia dla innych osób prawnych (art. 5 ust. 2 pkt 2 u.s.o.).
Także przepisy art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym (stanowiący o prawie gmin do tworzenia jednostek organizacyjnych i formach prowadzenia gospodarki gminnej, art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (ustanawiający zasadę swobody działalności gospodarczej) i art. 83a ust. 1 u.s.o. (stanowiący, że prowadzenie szkoły nie jest działalnością gospodarczą) nie mogły być naruszone, bo nie mają zastosowania do udzielenia zezwolenia na założenie szkoły, a zatem zarzuty ich naruszenia przez Sąd i instancji są bezpodstawne.
W zaskarżonym wyroku zasadnie wyprowadzono brak rażącego naruszenia prawa uzasadniający zastosowanie sankcji nieważności. W tym stanie rzeczy zarzuty wywiedzione w obu skargach kasacyjnych należało uznać za bezzasadne. Skoro zatem skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionej podstawie, to Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.