Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 stycznia 2023 r., II SA/Gd 619/22 w sprawie ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...]w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Wnioskiem z 17 czerwca 2021 r. D. D. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką D. W. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy P.odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad matką, co stanowi przesłankę negatywną z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", zaś niepełnosprawność matki strony nie nastąpiła do ukończenia 18 lat lub w trakcie nauki w szkole, co stanowi niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego podstawy odmowy wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego nie mogą stanowić przywołane przez organ pierwszej instancji przepisy art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium zobowiązało organ pierwszej instancji do ustalenia, czy pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką istnieje związek przyczynowy (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.). Organ odwoławczy zalecił, aby w celu ustalenia tych okoliczności organ pierwszej instancji ponownie przeprowadził wywiad środowiskowy nie tylko z D. W., ale także ze stroną, precyzując aktualny harmonogram dnia osoby sprawującej opiekę oraz szczegółowy zakres opieki i czynności dokonywanych przez wnioskodawczynię w związku z opieką nad matką. Kolegium zobowiązało organ pierwszej instancji do ustalenia, jakie wykształcenie i kwalifikacje zawodowe ma strona, czy aktualnie nie podejmuje zatrudnienia jedynie z uwagi na fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, czy też z uwagi na inne okoliczności (np. aktualny stan zdrowia, brak propozycji pracy, lub konieczność zapewnienia opieki dzieciom) oraz jaką pracę byłaby gotowa podjąć. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji wydał w dniu 17 grudnia 2021 r. decyzję, którą odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że przyczyną odmowy są uregulowania zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z ust. 1 b i w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu u.ś.r., jak również przy uwzględnianiu skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że rozstrzygnięcie odmowne ma związek z datą powstania niepełnosprawności matki wnioskodawczyni, która istnieje od 47. roku życia, co rzutuje wprost na odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo spełnienia przesłanek pozytywnych zawartych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ wskazał, że w czerwcu 2010 r. strona skończyła szkołę ponadgimnazjalną dla dorosłych, ale po jej ukończeniu nie podjęła zatrudnienia, gdyż choroba matki kolidowałaby z pracą w jakimkolwiek wymiarze czasu. Pogarszający się stan zdrowia matki spowodował, że wnioskodawczyni podjęła się opieki nad matką całodobowo, zaraz po ukończeniu szkoły. W pierwszych latach choroby matki strona kontynuowała naukę w systemie zaocznym, a w tym czasie D. W. opiekował się mąż wnioskodawczyni. Strona podała, że pomimo ukończenia szkoły średniej nigdy nie szukała pracy i nie korzystała z ofert zatrudnienia z uwagi na konieczność opiekowania się niepełnosprawną matką. Organ pierwszej instancji podał, że w sierpniu 2010 r. wnioskodawczyni nabyła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, które wygasło z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r., na rzecz nabycia prawa do zasiłku dla opiekuna, który jest wypłacany stronie do dnia dzisiejszego w związku z rzeczywistą, stałą opieką nad matką. Burmistrz wskazał następnie, że 29 listopada 2021 r. przeprowadzono w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej wywiad środowiskowy ze stroną i jej matką. W trakcie wywiadu wnioskodawczyni potwierdziła że czynności, które wykonuje przy matce wykluczają możliwość podjęcia pracy zawodowej chociażby w niepełnym wymiarze czasu, ponieważ codziennie zajmuje się matką, pomagając i uczestnicząc w jej codziennym funkcjonowaniu. Organ wskazał, że z uwagi na chorobę psychiczną (schizofrenię) oraz ogólny stan zdrowia lekarz specjalista psychiatrii ocenił, że D. W. wymaga stałej opieki. Odwołując się do ustaleń wywiadu środowiskowego organ podał, że strona od ponad 11 lat opiekuje się matką, która mieszka wraz z nią oraz z jej mężem i trojgiem dzieci w wieku 11, 8 i 2 lat. Mąż wnioskodawczyni pomaga w opiece nad jej matką pod nieobecność strony, gdy zachodzi potrzeba wyjścia np. po lekarstwa. Wnioskodawczyni podała, że jej matka wymaga przede wszystkim całodobowego nadzoru, ponieważ z powodu schizofrenii ma zaburzenia orientacji co do czasu i miejsca przebywania. Strona przygotowuje posiłki, które matka sama spożywa, jednak sama nie czuje potrzeby zjedzenia, umycia się, czy ubrania. Wnioskodawczyni przygotowuje matce wodę do mycia, odzież do ubrania i pomaga w tej czynności, dawkuje lekarstwa i pilnuje aby matka je zażyła. W ocenie pracownika socjalnego opieka nad matką jest niezbędna i na tyle absorbująca czasowo, że strona nie może podjąć zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu. Podsumowując organ pierwszej instancji podniósł, że podobnie jak w pierwszej decyzji również obecnie za przesłankę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przyjął przesłankę z art. 17 ust. 1b u.ś.r., albowiem zgodnie z orzeczeniem z dnia 1 marca 2021 r. niepełnosprawność matki wnioskodawczyni istnieje od 47. roku życia.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. utrzymało ją w mocy. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie organu odwoławczego nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z dnia 21 października 2014 r., K 38/13). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium podniosło, że ww. wyrok przesądza o tym, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez Trybunał ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organ odwoławczy uznał natomiast, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką. Kolegium przyznało, że u.ś.r. nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Nie może to być zatem opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W ocenie organu odwoławczego z dokonanych w toku postępowania ustaleń nie wynika, aby rozmiar i zakres opieki sprawowanej nad matką wymuszał na wnioskodawczyni niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wraz ze stroną i jej matką zamieszkuje również mąż wnioskodawczyni, który nie mając stałego zatrudnienia uczestniczy w opiece nad teściową. Ponadto w gospodarstwie domowym strony zamieszkują również jej dzieci w wieku 11, 8 i 2 lata. Kolegium podniosło, że w świetle zasad doświadczenia życiowego niezwykle trudne jest w takiej sytuacji pogodzenie czynności opiekuńczych nad dziećmi z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną. Tego typu sytuacja faktyczna wskazuje z jednej strony na to, że w rzeczywistości wnioskodawczyni nie może poświęcać całego swojego czasu na opiekę nad matką (która w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. ma być opieką stałą lub długotrwałą), z drugiej zaś, że ewentualne niepodejmowanie zatrudnienia jest podyktowane nie koniecznością opieki nad matką (jako okoliczność wyłączna), lecz także opieką nad małoletnimi dziećmi.
W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego D. D. zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy przez błędna ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. ustalenie, że nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez nią pracy, a sprawowaniem opieki nad matką, tj. że nie zaszła przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., podczas gdy zachodzi oczywisty związek przyczynowy, bowiem skarżąca od zakończenia szkoły średniej niezmiennie zajmuje się chorą i wymagającą stałej opieki matką, której orzeczenie o niepełnosprawności uzasadnia konieczność takiej opieki, a jej stan zdrowia z biegiem czasu uległ pogorszeniu, co nie ma związku z faktem założenia rodziny przez skarżącą, która z powodu opieki nad matką nie dała nigdy rady podjąć zatrudnienia.
Kolegium w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już uporać się ze sporem prawnym co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. pomimo, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jej o opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończenieniem18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Sąd I instancji wskazał, że podzielił stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawne mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. stała się niekonstytucyjna. Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie a limine wadliwe, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy.
Sąd Wojewódzki wskazał również, że lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w swoich rozważaniach całkowicie pominął specyfikę choroby, na jaką cierpi matka skarżącej. Wyjaśnił, że schizofrenia jest przewlekłą chorobą psychiczną cechującą się zaburzeniem w sposobie myślenia, postrzegania, porozumiewania się, a także spłyconym i niedostosowanym afektem (ekspresją emocjonalną). Choroba ta charakteryzuje się znacznym upośledzeniem w postrzeganiu rzeczywistości oraz zmianami w sposobie zachowania pacjenta. Oczywiste więc jest, że osoba chora na schizofrenię wymaga innych czynności opiekuńczych niż np. osoba ze schorzeniami fizycznymi (np. sparaliżowana, leżąca). W literaturze fachowej wskazuje się, że choć leczenie schizofrenii przebiega najczęściej farmakologicznie, to wymaga również ukształtowania podtrzymującego środowiska rodzinnego i społecznego jako istotnego czynnika modyfikującego przebieg choroby. Mimo, że D.W. nie jest osobą leżącą, to i tak skarżąca sprawuje przy niej czynności opiekuńcze, które dostosowane są do przebiegu i rodzaju jej choroby. Sąd I instancji podkreślił, że nie można również podzielić stanowiska organu odwoławczego, który argumentował, że skoro skarżąca zamieszkuje wspólnie z matką i przez długie okresy w ciągu dnia nie wykonuje przy matce żadnych czynności opiekuńczych (w okresie pomiędzy śniadaniem a obiadem i obiadem a kolacją) to może podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze. Zdaniem Sądu I instancji, Kolegium nie dostrzegło, że matka skarżącej cierpi na schizofrenię paranoidalną, musi przyjmować odpowiednie leki, które pozwalają jej na funkcjonowanie w społeczeństwie i redukcję objawów choroby. Przebieg schizofrenii może być ciągły i postępujący lub epizodyczny, wówczas występują okresy nasilenia objawów choroby i powrotów do częściowego zdrowia. Nie da się zatem przewidzieć ani tego, kiedy objawy choroby się nasilą, ani tego, w jakim rozmiarze te nasilenia wystąpią, co wymusza ciągłą czujność i gotowość do natychmiastowej reakcji. Zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że choroba matki skarżącej cechuje się nieprzewidywalnością, co w sposób oczywisty wpływa na możliwość podjęcia zatrudnienia przez stronę. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego, że przy dobrej organizacji dnia skarżąca mogłaby podjąć zatrudnienie, gdyż korzysta z pomocy męża, Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy opieki podejmuje się jeden z członków rodziny, który należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
* prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd I instancji normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, co nastąpiło w wyniku błędnego przyjęcia, że przesłanka faktyczna "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną" spełniona jest także wówczas, gdy podjęciu zatrudnienia stoi na przeszkodzie nie wyłącznie opieka i pielęgnacja osoby niepełnosprawnej, ale także czynności dnia codziennego oraz czynności dotyczące zajmowania się domem, podczas gdy prawidłowo zastosowania norma wyrażona w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w okolicznościach niniejszej sprawy winna prowadzić do wniosku, że brak aktywności zawodowej spowodowany choćby po części innymi okolicznościami niż konieczność bezpośredniej opieki i pielęgnacji osoby niepełnosprawnej, np. prowadzeniem gospodarstwa domowego, czy zajmowaniem się własnymi dziećmi, nie może być uznany za okoliczność uzasadniającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które to naruszenie doprowadziło Sąd I instancji do błędnych ocen w zakresie podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia;
* przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się w bezpodstawnym i nie popartym analizą całego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego zanegowaniu przez Sąd I instancji dokonanej przez orzekające organy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą brak jest związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowaną przez nią nad matką opieką, co doprowadziło Sąd I instancji do przypisania orzekającym organom naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca oraz do naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy;
* przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 106 § 1 oraz art. 133 § 1 oraz w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. polegające na przekroczeniu granic sądowej kontroli administracji poprzez sformułowanie przez Sąd w miejsce zanegowanej oceny orzekających organów, własnej oceny zebranych w sprawie dowodów i wynikających z nich okoliczności faktycznych sprawy, co doprowadziło do błędnego zastosowania prawa materialnego i nieuzasadnionego uchylenia wydanej w sprawie decyzji; które to naruszenia doprowadziły Sąd I instancji do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 153 p.p.s.a. przez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do naruszenia norm prawa materialnego i procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, prowadząc do uwzględnienia w miejsce oddalenia skargi.
Powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Mając na uwadze powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o obciążenie kosztami postępowania Skarbu Państwa.
Pismem z dnia 4 kwietnia 2024 r. skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Do ww. pisma załączyła dokumentację medyczną matki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Stosownie do art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Powołany wyżej przepis u.ś.r. określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, których spełnienie jest konieczne, by danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Opisywana norma formułuje warunek rezygnacji (zaprzestania) lub niepodejmowania zatrudnienia (bądź innej pracy zarobkowej), który należy brać pod uwagę przy ocenie spełnienia przesłanek koniecznych do ustalenia prawa do ww. świadczenia. W jej świetle przyjąć należy, że strona ubiegająca się o ustalenie tego prawa powinna sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w wymiarze, który obiektywnie zmusza ją do rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia, bądź wyklucza możliwość podjęcia zatrudnienia (lub innej pracy zarobkowej). Istotną jest tu także ocena, czy zakres sprawowanej opieki wypełnia ustawowe przesłanki, warunkujące ustalenie tego prawa i stwierdzenie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a możliwością pogodzenia jej z pracą zarobkową. Podkreślenia wymaga, że okoliczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia oraz brak możliwości jego podjęcia powinny być oceniane na moment rozpoznawania wniosku o przyznanie tej formy pomocy. Bez znaczenia pozostaje przy tym, czy wnioskodawca wcześniej podejmował zatrudnienie, jeżeli w dacie wystąpienia z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne zaistniała realna konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, uniemożliwiająca stronie podjęcie zatrudnienia. Stanowisko to wywodzić należy bezpośrednio z brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., który determinuje konieczność oceny korelacji zachodzącej pomiędzy możliwością kontynuowania/podjęcia aktywności zawodowej przez opiekuna, a zakresem sprawowanych czynności opiekuńczych, związanych z indywidualnymi ograniczeniami dotyczącymi samodzielnej egzystencji osoby legitymującej się stosownym orzeczeniem.
Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za pozostawanie w gotowości do świadczenia czynności opiekuńczych. Za zasadne uznać w tym kontekście należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że powinno ono stanowić ekwiwalent za faktyczny brak możliwości podjęcia przez opiekuna zatrudnienia wobec konieczności sprawowania czynności opiekuńczych, bądź za rezygnację z zatrudnienia w celu ich sprawowania. Norma art. 17 ust. 1 u.ś.r. odnosi się więc wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Prawodawca wymaga bowiem, by brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z niego przez osoby wymienione w ww. normie pozostawały w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oznacza, że czynności opiekuńcze muszą w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem) a opieką musi być bezpośredni i ścisły. Oceny takiej powinien dokonać organ administracji, biorąc pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy i ustalając, czy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować. Kluczowym jest, że w przywołanej regulacji brak jest wskazania dotyczącego sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która pomocy tego typu wymaga. Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, opieka powinna mieć charakter stały, długotrwały w sensie rozciągłości w czasie i powtarzalny, zaś jej zakres wyznaczony być powinien niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, czyli koniecznością wykonywania czynności w związku z ograniczoną możliwością podopiecznego do samodzielnej egzystencji, w warunkach dnia codziennego. Tak określony zakres opieki, uprawniający do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zależny jest więc od całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej wsparcia, w tym: rodzaju niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia, warunków mieszkaniowych, itp.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (w tym wywiadów środowiskowych z [...] lipca 2021 r. i [...] listopada 2021 r. oraz dokumentacji medycznej) wynika, że posiadająca orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności D. W. musi mieć zapewniony całodobowy nadzór drugiej osoby, gdyż czasami jest niestabilna emocjonalnie, zdarza się jej np. zostawić garnek na "otwartym gazie", nie może pozostać sama w domu bez żadnego nadzoru, gdyż zdarza się, że traci orientację co do czasu i miejsca, w jakim się znajduje, ma też złą koordynację ruchową. Podkreślenia wymaga, że przeprowadzający wywiad środowiskowy pracownik socjalny stwierdził, że przesłanki dotyczące sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną są spełnione – gdyż matka skarżącej wymaga całodobowej opieki drugiej osoby, którą to opiekę sprawuje skarżąca. Jednocześnie, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne nie są uprawnione w postępowaniu dotyczącym przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności, którym legitymuje się matka skarżącej.
Oceniając tak ustalone okoliczności sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż przyjęcie w sprawie stanowiska prezentowanego przez organ odwoławczy, zgodnie z którym strona, która sprawuje opiekę zgodnie z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności, czyli opiekę o charakterze stałym i długoterminowym, może ponadto podjąć zatrudnienie lub pracę na innej podstawie, pozostaje w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Nie sposób zaakceptować i uznać za dopuszczalne, by osoba zmagająca się z chorobą psychiczną powodującą m.in. brak potrzeby zjedzenia, umycia się, czy ubrania, wymagająca wsparcia w czynnościach samoobsługowych – mogła pozostawać bez stałej pomocy i opieki. Trudno uznać za słuszną i niegodzącą w godność osoby niepełnosprawnej sytuację, gdy wymaga się od niej oczekiwania, aż opiekun wróci z pracy i udzieli jej wsparcia np. w zakresie zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych. Ocena Sądu I instancji odpowiada zatem wymogom art. 80 k.p.a., uwzględniając całokształt czynności opiekuńczych podejmowanych wobec osoby wymagającej opieki, szeroko opisany w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 80 k.p.a. wypada więc uznać za bezpodstawny.
Nie można także zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Regulacja te stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego, ale ustrojowy, określając zasady sądowej kontroli administracji publicznej. Sąd administracyjny może naruszyć powyższy przepis gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na możliwość naruszenia ww. przepisu w sposób odpowiadający jego dyspozycji. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc do analizy kolejnego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Podstawą zatem orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, jest ocena, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Naruszeniem normy prawnej wynikającej z art. 133 § 1 P.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez Sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Analiza zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd I instancji wydał wyrok na podstawie materiału zgromadzonego w sprawie, bazując w szczególności na wywiadach środowiskowych oraz wnioskach pracownika socjalnego. Nie można więc mówić o naruszeniu art. 133 p.p.s.a. W związku z tym niezrozumiałym wydaje się być również zarzut naruszenia art. 106 § 1 p.p.s.a.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego w danej sprawie związany jest zarówno organ, jak i sąd ponownie rozpoznający sprawę. Powyższe związanie oznacza zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i konieczność podporządkowania się temuż poglądowi (vide: wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1/2). Skoro zaskarżony wyrok jest pierwszym orzeczeniem sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, to nie można odnaleźć źródła oceny prawnej, której Sąd I instancji winien się podporządkować. Z kolei sama ocena prawna o wartości poszczególnych okoliczności sprawy, wyrażona w wyroku sądu administracyjnego, o ile nie jest sprzeczna z oceną prawną już wcześniej wyrażoną, nie stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Jest ona bowiem formułowana w toku sądowego stosowania prawa, na podstawie ocen wykładni i zastosowania określonych przepisów prawa. Ewentualna wadliwość oceny prawnej zaprezentowanej w motywach zaskarżonego wyroku, nie stanowi naruszenia art. 153 p.p.s.a., lecz winna być podważana w drodze stosownych zarzutów, w ramach podstaw kasacyjnych.
W konsekwencji powyższych uwag skarga kasacyjna nietrafnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie przepisów wynikowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.