Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1882/04 oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...], którą to decyzją wydaną na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) w związku z § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.) wypowiedziano mu stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na podstawie wykazu zmian Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 15 października 2002 r. Nr Pf-1316/Org./P-1 do dnia 31 grudnia 2002 r. Baza Lotnicza została przeformowana w nowa strukturę organizacyjną. W wyniku przeformowania nastąpiło zmniejszenie stanu etatowego jednostki wojskowej, w której pełnił służbę ppłk M. K. o 112 stanowisk. Wobec braku możliwości wykorzystania oficera w Wojskach Lotniczych i Obrony Powietrznej, w Departamencie Kadr i Szkolnictwa Wojskowego MON podjęto działania zmierzające do usytuowania oficera w dalszej służbie wojskowej poza WLOP. W wyniku podjętych czynności stwierdzono brak możliwości wykorzystania ppłk M. K. w dalszej służbie wojskowej i w konsekwencji wypowiedziano stosunek służbowy. Podano także, iż zgodnie z ustawą z dnia 25 maja 2001 r. o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2001-2006 (Dz. U. Nr 76, poz. 804 z późn. zm.), w wojsku prowadzone są działania organizacyjno-etatowe zmierzające do osiągnięcia docelowego stanu liczebności Sił Zbrojnych oraz zmiany struktury kadrowej zawodowej, co w konsekwencji powoduje zmniejszenie stanu osobowego oraz obniżenie dotychczasowych stopni etatowych zajmowanych przez oficerów.
W tej sytuacji konieczne jest zwalnianie kadry z długą wysługą emerytalną, a pozostawianie w armii kadry niemającej prawa do zaopatrzenia emerytalnego oraz o najwyższych kwalifikacjach zawodowych. Skarżący nabył już uprawnienia emerytalne i, zdaniem organu, dokonane wypowiedzenie zgodne jest z aktualnie obowiązującym prawem.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. zakwestionował powyższą decyzję, w szczególności tryb i sposób wypowiedzenia mu stosunku służbowego. Zarzucił organowi naruszenie przepisu art. 9, art. 10 § 1, art. 14 § 1, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 § 1 i § 2 kpa oraz art. 6 ust. 1 pkt 3, 4, 5 i 6 oraz art. 78 ust. 2 pkt 2, art. 170 § 1 pkt 1 i 3, art. 172 § 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, a także § 137 ust. 1 i 2 rozporządzenia MON w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych. Wniósł o zbadanie procesu zwolnienia go ze służby pod względem formalno-prawnym, o przywrócenie do służby oraz o uchylenie decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego.
W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego okoliczności faktyczne i prawne, jakie zawarł w wydanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organ administracji niewadliwie uznał, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych uzasadniające dokonanie skarżącemu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Nastąpiło bowiem rozformowanie 2 Bazy Lotniczej, gdzie skarżący pełnił ostatnio zawodowa służbę wojskową. Na mocy wykazu zmian Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia 15 października 2002 r. Nr pf-1316/Org/P-1 zajmowane przez skarżącego stanowisko uległo likwidacji. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ wojskowy w sposób należyty wykazał, że istotnie brak było możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe. Ze znajdujących się w aktach osobowych skarżącego dokumentów wynika, że poszukiwano możliwości wykorzystania go na innych stanowiskach w różnych rodzajach wojsk Sił Zbrojnych lecz nie przyniosły one oczekiwanych przez skarżącego rezultatów.
Zmiany organizacyjne połączone z etatyzacją i problemami zagospodarowania kadry zawodowej, która utraciła stanowiska służbowe spowodowały, iż wystąpił brak możliwości wykorzystania skarżącego na takim stanowisku służbowym, które odpowiadałoby jego kwalifikacjom i parametrom stanowiska dotychczas przez niego zajmowanego (stopień etatowy, grupa uposażenia). Sąd I instancji podkreślił, iż w ostatnich latach w Siłach Zbrojnych dokonano szeregu przedsięwzięć natury organizacyjno-etatowej, które wynikały m.in. z modernizacji Sił Zbrojnych i polegały na rozformowaniu lub przeformowaniu dowództw i oddziałów różnego szczebla. Konsekwencją tych zmian było znaczne zmniejszenie liczby stanowisk służbowych, szczególnie w korpusie oficerów starszych (o stopniu etatowym pułkownika, podpułkownika, majora).
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie jest władny kwestionować zasadności zmian strukturalnych i organizacyjnych w Siłach Zbrojnych pod względem celowości i prowadzonej polityki obronnej oraz dostosowania tych struktur do współczesnych wymagań.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił zarzut skarżącego, iż wydanie przez organ decyzji w drugiej instancji nastąpiło z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 kpa lecz w ocenie Sądu to uchybienie nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. W pozostałym zakresie zarzuty podniesione w skardze uznano za nieuzasadnione.
Z tych względów na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie Ppsa) skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
1/ art. 1 i 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, 2/ art. 134, 135, 141 § 4, 145 § 1 lit. b, 2 i 3, 146, 147, 150 i 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3/ art. 170 ust. 1 i 3 w związku z art. 172 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.
Wskazując na powyższe wniósł o: 1/ zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie obu decyzji, 2/ ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 3/ zasądzenie od pozwanego kosztów postępowania w obu instancjach według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdyż nie dokonał kontroli legalności i zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dnia [...], która ewidentnie narusza prawo, gdyż utrzymuje w mocy decyzję z dnia [...], mimo, że na podstawie art. 170 ust. 1 i 3 w związku z art. 172 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej, należało wyznaczyć powoda na poprzednie stanowisko.
Podniósł także, że w postępowaniu nie wykazano ani dokumentem, ani żadnym innym dowodem, że JW. [...] została rozformowana. Skoro nie istnieje przyczyna faktyczna i prawna wypowiedzenia, to z dniem 1 lipca 2004 r. skarżący powinien być wyznaczony na inne stanowisko służbowe. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nieprawdziwe jest twierdzenie, że w jednostce wojskowej [...] brak było stanowiska, na które mógłby zostać wyznaczony skarżący. Stanowisko skarżącego zostało bowiem obsadzone oficerem o niższym stopniu, wykształceniu i celowo po to by uzasadnić, że nie można go przywrócić na dawne stanowisko.
Skarżący zarzucił również naruszenie art. 140 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu administracyjnym,, gdyż uzasadnienie wyroku jest uzasadnieniem niepełnym, powołuje się na ogólniki i poza zarzutem skargi dotyczącym, naruszenia art. 35 § 3 kpa nie odnosi się do pozostałych jej zarzutów. Zawiera jedynie stwierdzenie o uznaniu ich za nieuzasadnione lecz nie wyjaśnia dlaczego. W ocenie autora skargi kasacyjnej zgodnie z art. 170 ust. 1 i 3 w związku z art. 172 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z dniem 1 lipca 2004 r. należało wyznaczyć skarżącego na poprzednie stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), - skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na podstawach wymienionych w tym przepisie.
Stosownie do art. 183 § 1 tej ustawy Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określa § 2 art. 183 ustawy. W tej sprawie przesłanki te nie występują. Podkreślić należy, iż z uwagi na przyjęty model orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny ustawodawca skardze kasacyjnej stawia wysokie wymagania. Powinna ona czynić zadość wymaganiom pisma procesowego, a także m.in. wskazywać podstawy kasacyjne przez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazanie dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Ze względu na wymania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 ppsa). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Oceniając skargę kasacyjną wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, iż nie odpowiada ona w pełni wymogom określonym w art. 176 Ppsa w związku z art. 174 Ppsa, lecz stwierdzone uchybienia nie mogą skutkować jej odrzuceniem.
Chybione jest zgłaszanie alternatywnie w skardze kasacyjnej żądania zmiany zaskarżonego wyroku i uchylenia obu decyzji ewentualnie jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Tej pierwszej formy rozstrzygnięcia przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują. Sposoby rozstrzygania Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym określają przepisy art. 185 § 1, 188 i 189 powołanej ustawy.
Jako nietrafny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej, iż w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji doszło do naruszenia wymienionych w tej skardze przepisów procesowych.
Skarżący nie twierdzi, aby zarzucane naruszenie przepisów prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Formułując ten zarzut nie wystarczy samo wskazanie naruszenia określonych przepisów postępowania lecz wymagane jest wykazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali,.że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok SN z 24 kwietnia 2003r. ICKN 317/01 Lex 78888).
Istotą sądowej kontroli działania administracji publicznej jest badanie zaskarżonego do sądu aktu według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia ich podejmowania. Określenie daty podejmowania zaskarżonej decyzji jako punktu odniesienia w badaniu legalności decyzji wydaje się oczywiste z punktu widzenia oceny zgodności decyzji z normami prawa materialnego i procesowego, a także stanem faktycznym sprawy, które obowiązywały w dacie orzekania przez organ administracji podejmujący ostateczną decyzję administracyjną. W tej sprawie zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzające ją wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonane ppłk M. K. przez Dyrektora Departamentu Kadr i Szkolnictwa Wojskowego decyzją z dnia [...] Nr [...] zostały podjęte w oparciu o obowiązujące do dnia 30 czerwca 2004 r. Przepisy ustawy z dnia 30 marca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.).
Z tych powodów zarzut dotyczący naruszenia art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest niezasadny. Skarga kasacyjna zarzuciła też naruszenie art. 4 tej ustawy, który to przepis dotyczy niezawisłości sędziowskiej. Ogólnikowe zredagowanie zarzutu bez jego uzasadnienia nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zweryfikowanie jego zasadności. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie doszło do naruszenia art. 134 Ppsa. Z wywodów skarżącego wynika, iż Sąd miał obowiązek przeprowadzić dowód z dokumentu potwierdzającego, że JW. [...] została rozformowana. Stosownie do art. 106 § 3 kpa sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący wniosku dowodowego nie zgłaszał.
Fakt wydania przez Szefa Sztabu Generalnego W P rozkazu Nr pf-1316/Org/P1, na mocy którego jednostka wojskowa, w której pełnił służbę wojskową ppłk M. K. została poddana rozformowaniu do dnia 31 grudnia 2002 r. i w którego wyniku nastąpiło zmniejszenie stanu etatowego nowo sformowanej jednostki wojskowej o 112 stanowisk służbowych, był niesporny. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dokument ten został sądowi okazany.
Jako nietrafne ocenić należy wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone przez Sąd pierwszej instancji przepisy art. 135, 145 § 1 pkt b, 2 i 3, art. 146, 147, 150, 174 Ppsa. Podkreślić należy, iż skarga kasacyjna wymaga nie tylko przytoczenia podstaw, ale także ich uzasadnienia. W tej sprawie autor skargi kasacyjnej ograniczył się jedynie do powołania wyżej wymienionych przepisów, lecz nie uzasadnił na czym to naruszenie przepisów polegało oraz jaki mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej uniemożliwiło sprawdzenie jej zasadności.
Jako niezasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141p ppsa. Wywody zawarte w uzasadnieniu tego zarzutu stanowią gołosłowną polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, który odniósł się do zgłoszonych w skardze zarzutów. Wprawdzie nie wyjaśnił dlaczego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 9, 10 § 1, art. 14 § 1 kpa uznał za nieuzasadnione lecz tego rodzaju uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Okoliczność, iż Sąd I instancji nie podzielił pozostałych zarzutów skarżącego, nie może być utożsamiana z nieprawidłowym sporządzeniem uzasadnienia wyroku oddalającego skargę.
Zarzut naruszenia prawa materialnego należało ocenić jako oczywiście bezzasadny. Skarżący nie określił jednoznacznie sposobu tego naruszenia przez błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie powołanego przepis. W tej sytuacji Naczelny Sad Administracyjny pragnie jedynie podkreślić, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 170 ust. 1 i 3 w związku z art. 172 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.). Stosownie do art. 169 tej ustawy, sprawy wszczęte lecz niezakończone ostateczną decyzją przed dniem 1 lipca 2004 r., prowadzi się nadal według przepisów dotychczasowych. W tej sprawie decyzja ostateczna została wydana w dniu [...]. Dlatego też miały do niej zastosowanie przepisy ustawy z dnia 30 marca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 1997 r. nr 10, poz. 55 ze zm.) w tym art. 78 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, który stanowił podstawę materialnoprawną decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby. Powołanie w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, który nie był w sprawie stosowany, czyni zarzut naruszenia tego przepisu niezasadnym.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.