Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 720/13, po rozpoznaniu skargi S.Ł. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 2013 r. nr [..], /DSS w przedmiocie odmowy przyznania statusu weterana, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 10 stycznia 2013 r. nr [..], /DSS (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2).
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 13 grudnia 2012 r. S.Ł. wystąpił o przyznanie statusu weterana w związku z udziałem w Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie. Zgodnie z przedstawionym zaświadczeniem z dnia 12 grudnia 2012 r. wydanym przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w Krakowie, wnioskodawca uczestniczył w Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie w okresie od dnia 6 lipca 1974 r. do dnia 4 maja 1975 r. na stanowisku kierownik grupy kontrolnej. Do wniosku dołączono zaświadczenie z Krajowego Rejestru Karnego z dnia 5 października 2012 r., zgodnie z którym wyżej wymieniony nie figuruje w kartotece karnej.
Decyzją nr [..], /DSS z dnia 10 stycznia 2013 r. Minister Obrony Narodowej, powołując w podstawie prawnej art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako "K.p.a."), art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 lit. a i b i pkt 3 oraz art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203, dalej jako "ustawa o weteranach"), odmówił S.Ł. przyznania statusu weterana.
W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o weteranach, weteranem działań poza granicami państwa może być osoba, która brała udział, na podstawie skierowania, w działaniach poza granicami państwa w ramach misji pokojowej lub stabilizacyjnej, kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub zapewniania bezpieczeństwa państwa, nieprzerwanie przez okres, na jaki została skierowana, jednak nie krócej niż przez okres 60 dni. Zgodnie z art. 4 pkt 2 i 3 wyżej wskazanej ustawy działania poza granicami państwa oznaczają działania podjęte poza granicami państwa w ramach misji pokojowej lub stabilizacyjnej, kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu, zapewniania bezpieczeństwa państwa oraz grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej.
Natomiast misja pokojowa lub stabilizacyjna oznacza działania określone w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1117, z późn. zm.) oraz inne działania o tym charakterze podejmowane przez organizacje międzynarodowe, w których uczestniczyli obywatele polscy skierowani przez podmioty, o których mowa w art. 4 pkt 1 lit. a-f (tj. Ministra Obrony Narodowej albo właściwy organ wojskowy, organizację międzynarodową, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu), w szczególności działania mające na celu utrzymanie lub przywrócenie pokoju, bądź akcje zapobiegania aktom terroryzmu lub ich skutkom.
Następnie organ zauważył, że zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach organizacja międzynarodowa oznacza Organizację Narodów Zjednoczonych, Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, Organizację Traktatu Północnoatlantyckiego oraz Unię Europejską. W związku z tym, organ stwierdził, że brak jest przesłanek do przyznania S.Ł. statusu weterana. Udział obywateli polskich w Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie nie spełnia bowiem wymogów określonych w ww. przepisach, gdyż miał miejsce na podstawie Porozumienia w sprawie zakończenia wojny i przywrócenia pokoju w Wietnamie ze stycznia 1973 r. Międzynarodowa Komisja Kontroli i Nadzoru w Wietnamie nie wypełnia określonych w art. 4 pkt 9 ustawy przesłanek, tj. nie można uznać jej za powołaną przez organizację międzynarodową. W związku z powyższym udziału w przeprowadzonych przez nią działaniach nie można uznać za udział w ramach misji pokojowej lub stabilizacyjnej albo zapewnieniu bezpieczeństwa państwa.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S.Ł. podniósł, że dotycząca go decyzja zapadła w oparciu o niewłaściwą i dowolną interpretację (wykładnię) przepisów ustawy, zastosowaną w stosunku do niego, odmiennie niż do szeregu innych osób, w tym samym stanie faktycznym i niezmienionym stanie prawnym. Wniósł o przyznanie mu statusu weterana na podstawie art. 2 pkt 1 ustawy o weteranach.
Decyzją nr [..], /DSS z dnia 20 lutego 2013 r. Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., art. 2, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy o weteranach, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 10 stycznia 2013 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w jego ocenie wniosek S.Ł. nie może zostać uwzględniony ponieważ nie zostały spełnione warunki do przyznania statusu weterana, określone w przepisach ustawy o weteranach. Udział obywateli polskich w Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie nie spełnia wymogów określonych w art. 4 pkt 3 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach, co oznacza, że podejmowanych przez nią działań nie można uznać za działania poza granicami państwa w ramach misji pokojowej lub stabilizacyjnej albo zapewnienia bezpieczeństwa państwa. Komisja ta powołana bowiem została przez niezależne państwa, a nie organizację międzynarodową, jaką w rozumieniu ww. ustawy jest Organizacja Narodów Zjednoczonych, Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego i Unia Europejska. Sam udział osoby poza granicami państwa, nie może skutkować przyznaniem statusu weterana, ponieważ udział taki musi spełniać określone warunki ustawowe. W przeciwnym razie, każdy udział poza granicami państwa stanowiłby przesłankę do przyznania takiej osobie statusu weterana i jednocześnie przyznania prawa do uprawnień określonych w tej ustawie.
Biorąc pod uwagę powyższe, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki ustawowe uzasadniające przyznanie zainteresowanemu przez Ministra Obrony Narodowej statusu weterana, ponieważ Międzynarodowa Komisja Kontroli i Nadzoru w Wietnamie nie spełnia przesłanek określonych w art. 4 pkt 3 ustawy w związku z art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 2013 r. S.Ł. (dalej jako "skarżący") wniósł o jej uchylenie oraz przeprowadzenie dowodów:
- - z akt sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją Ministra Obrony Narodowej nr [..], /DSS, z dnia 11 września 2012 r.,
- - z informacji o liczbie decyzji wydanych przez Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie przyznania statusu weterana osobom uczestniczącym w misjach pokojowych kolejnych Międzynarodowych Komisji Kontroli i Nadzoru w Indochinach.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
- - naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 pkt 1 ustawy o weteranach polegające na niewłaściwym jego niezastosowaniu przy rozpoznawaniu wniosku o przyznanie statusu weterana,
- - naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a., przez zaniedbanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony.
W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa, określającej m.in. status weterana działań poza granicami państwa. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, weteranem działań poza granicami państwa może być osoba, która brała udział, na podstawie skierowania, w działaniach poza granicami państwa w ramach: 1) misji pokojowej lub stabilizacyjnej, kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub zapewniania bezpieczeństwa państwa, nieprzerwanie przez okres, na jaki została skierowana, jednak nie krócej niż przez okres 60 dni;
2) grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej, łącznie przez okres nie krótszy niż 60 dni. Stosownie do art. 4 pkt 2 i 3 cyt. ustawy, przez działania poza granicami państwa należy rozumieć działania podejmowane poza granicami państwa w ramach misji pokojowej lub stabilizacyjnej, kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu, zapewniania bezpieczeństwa państwa oraz grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej. Natomiast misja pokojowa lub stabilizacyjna obejmuje działania określone w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1117 ze zm.) oraz inne działania o tym charakterze podejmowane przez organizacje międzynarodowe, w których uczestniczyli obywatele polscy skierowani przez podmioty, o których mowa w art. 4 pkt 1 lit. a-f ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, w szczególności działania mające na celu utrzymanie lub przywrócenie pokoju, bądź akcje zapobiegania aktom terroryzmu lub ich skutkom. W świetle natomiast art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, organizacja międzynarodowa oznacza Organizację Narodów Zjednoczonych, Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, Organizację Traktatu Północnoatlantyckiego oraz Unię Europejską. Przepis art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa stanowi, iż użycie Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa oznacza obecność jednostek wojskowych poza granicami państwa w celu udziału w konflikcie zbrojnym lub dla wzmocnienia sił państwa albo państw sojuszniczych, misji pokojowej, akcji zapobieżenia aktom terroryzmu lub ich skutkom.
Następnie Sąd I instancji wskazał, że tak określony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o weteranach działań poza granicami państwa pozwala przyjąć, iż jej postanowienia znajdują zastosowanie wobec żołnierzy i pracowników Wojska Polskiego, którzy brali udział w zagranicznych misjach wojskowych, począwszy od 1953 r., tj. od daty przeprowadzenia pod auspicjami ONZ misji w Korei, na co zwrócono również uwagę w uzasadnieniu projektu w/w ustawy. W uzasadnieniu tym wskazano m.in., że aktywna polityka zagraniczna Polski oraz udział polskich żołnierzy i pracowników Wojska w licznych operacjach militarnych i pokojowych wymaga regulacji prawnej nadającej tej grupie odrębny status i związane z nim uprawnienia. Zaznaczono, iż w latach 1953 – 2010 w zagranicznych misjach wojskowych wzięło udział ponad 95.000 uczestników, zaś udział Polaków w utrwalaniu międzynarodowego pokoju jest wysoko ceniony przez opinię światową.
Podkreślono, iż szczególną opieką powinni być objęci ci weterani, którzy doznali uszczerbku na zdrowiu w wyniku pełnienia służby oraz wykonywania pracy w misjach zagranicznych. Osoby te uczestniczyły w działaniach poza granicami państwa na zaproszenie bądź prośbę organizacji międzynarodowych lub też konkretnego kraju, skierowaną do Rzeczypospolitej Polskiej.
Sąd I instancji podkreślił podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wywodzi uprawnienie do ubiegania się o przyznanie statusu weterana z faktu udziału w Międzynarodowej Komisji Nadzoru i Kontroli w Wietnamie w okresie od dnia 6 lipca 1974 r. do dnia 4 maja 1975 r. W sprawie nie jest zatem kwestionowane to, że skarżący – co do zasady – brał udział w działaniach poza granicami państwa, natomiast sporne jest, czy udział ten może być kwalifikowany w kategoriach uczestnictwa w misji pokojowej lub stabilizacyjnej w ramach działań organizacji międzynarodowej. Spór dotyczy zatem tego, jaki charakter miało uczestnictwo skarżącego w działaniach poza granicami państwa, w szczególności, jaki status posiadała i czym w istocie była Międzynarodowa Komisja Nadzoru i Kontroli w Wietnamie. W tym aspekcie Minister Obrony Narodowej winien więc przeanalizować w toku postępowania dostatecznie wnikliwie i sprawdzić, jaki charakter prawny miała Międzynarodowa Komisja Nadzoru i Kontroli w Wietnamie, a następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, czego jednak nie uczynił.
Organ oparł bowiem odmowę przyznania skarżącemu statusu weterana jedynie na braku związku Międzynarodowej Komisji Nadzoru i Kontroli w Wietnamie z Organizacją Narodów Zjednoczonych, wywodząc z tego, że jego udział poza granicami państwa nie miał charakteru misji pokojowej i stabilizacyjnej, podejmowanej przez organizację międzynarodową.
Zdaniem Sądu I instancji, stanowisko Ministra Obrony Narodowej, iż udziału skarżącego w polskim przedstawicielstwie w Międzynarodowej Komisji Nadzoru i Kontroli w Wietnamie nie można zakwalifikować jako uczestnictwa w działaniach poza granicami państwa, w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, wykazuje wewnętrzną sprzeczność i niekonsekwencję. Z jednej strony organ przyznaje, że skarżący brał udział w działaniach poza granicami państwa, co potwierdza stosowne zaświadczenie, z drugiej zaś – odmawia temu uczestnictwu waloru uczestnictwa w wojskowej misji zagranicznej, która – zdaniem Sądu – wbrew twierdzeniom organu, może posiadać wszelkie cechy misji pokojowej i stabilizacyjnej w rozumieniu art. 4 pkt 3 w/w ustawy. Warto zwrócić uwagę, że przepis ten swą hipotezą obejmuje dwie sytuacje prawne, odnoszące się do odmiennych stanów faktycznych. Pierwsza część tego przepisu odnosi się do tych działań, które podjęło państwo bez udziału organizacji międzynarodowych, delegując swych żołnierzy poza jego granice w celu udziału w konflikcie zbrojnym lub dla wzmocnienia sił państwa albo państw sojuszniczych, misji pokojowej, akcji zapobieżenia aktom terroryzmu lub ich skutkom, druga natomiast – dotyczy działań państwa mających na celu utrzymanie lub przywrócenie pokoju, bądź akcje zapobiegania aktom terroryzmu lub ich skutkom, podejmowanych przez organizacje międzynarodowe, w których uczestniczyli obywatele polscy skierowani przez podmioty, o których mowa w art. 4 pkt 1 lit. a-f ustawy o weteranach działań poza granicami państwa.
Na gruncie art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa pojęcie "misji pokojowej" ma autonomiczne znaczenie względem ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, co potwierdza art. 4 pkt 3 tej ustawy, wyraźnie rozgraniczający działania państwa podejmowane w ramach misji organizacji międzynarodowych i działania w ramach misji samego państwa. Zauważyć bowiem należy, że misja pokojowa lub stabilizacyjna nie ogranicza się na gruncie wymienionej ustawy tylko do działań podejmowanych pod auspicjami czy też z ramienia organizacji międzynarodowej. Także użyte w przepisie art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa pojęcie "jednostki wojskowej" powinno być rozumiane a maiori ad minus, w omawianym kontekście, jako udział poza granicami państwa samych żołnierzy określonej jednostki wojskowej, nawet jeśli ta nie uległa dyslokacji.
Minister Obrony Narodowej, nie uznając udziału skarżącego w w/w Komisji za działanie o charakterze pokojowym lub stabilizacyjnym, podejmowane przez organizację międzynarodową, w rozumieniu art. 4 pkt 3 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, miał zatem także obowiązek ocenić, czy działanie to nie wyczerpuje przesłanek z art. 4 pkt 3 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa, czego nie uczynił. Organ był bowiem zobowiązany do ustalenia, czy udział wnioskodawcy nie nastąpił w ramach obecności jednostki lub jednostek wojskowych poza granicami państwa w celu udziału w misji pokojowej, o czym stanowi art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa. Minister był przy tym zobowiązany w sprawie do ustalenia podmiotu, który skierował wnioskodawcę na misję w Wietnamie.
Skoro bowiem S.K. brał udział w polskiej delegacji, to znaczy, że był przez określony podmiot delegowany (np. przez Ministra Obrony Narodowej). Zarzut w tym przedmiocie postawił sam skarżący, organ zaś nie odniósł się do niego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie dopełniając tym samym ciążącego na nim obowiązku.
W ocenie Sądu I instancji, rozstrzygnięcie organu koncentruje się tylko na ocenie udziału skarżącego w działaniach poza granicami państwa, jako tych podejmowanych przez organizację międzynarodową, przy czym odmawia temu uczestnictwu waloru misji pokojowej i stabilizacyjnej, prowadzonej przez taką organizację.
Zdaniem Sądu, niedopuszczalne jest dokonywanie przez organ zwężającej wykładni pojęcia "organizacji międzynarodowej" (tu w odniesieniu do Organizacji Narodów Zjednoczonych), użytego w art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. Organ musi bowiem brać pod uwagę cele ustawy, które legły u podstaw jej przyjęcia przez Parlament, a także to, że nie może być ona – w świetle norm Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – podstawą dzielenia żołnierzy i ich trudu w służbie Ojczyzny na bardziej i mniej słuszny. Treść art. 19 ustawy zasadniczej wskazuje, że Rzeczpospolita Polska specjalną opieką otacza weteranów walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidów wojennych. Nie powinno budzić wątpliwości, że przepis ten dotyczy wszystkich żołnierzy, którzy zarówno na polach walki w kraju, jak i na obczyźnie ponieśli ofiary, stając się niejednokrotnie inwalidami wojennymi, i zapewnia z tego tytułu specjalną opiekę państwa.
Tym samym jakiekolwiek różnicowanie żołnierzy Wojska Polskiego w przedziale czasu od 1953 – 2010 na gruncie przepisów ustawy o weteranach działań poza granicami państwa nie może mieć miejsca, uznanie zaś odmiennego poglądu za prawidłowy doprowadziłoby w prosty sposób do naruszenia preambuły, art. 1, art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Udział polskich żołnierzy w misjach międzynarodowych mógł przybierać różne formy prawnej ich organizacji, ale z pewnością jako uczestnictwo w siłach międzynarodowych każda misja dla jej zrealizowania wymagała zorganizowanego współudziału wszystkich współtworzących ją państw. Zarówno z okoliczności niniejszej sprawy, jak i twierdzeń skarżącego, wynika, że również Międzynarodowa Komisja Nadzoru i Kontroli w Wietnamie mogła stanowić wypełnienie tego rodzaju prawnych form organizowania i niesienia pomocy międzynarodowej dla zaprowadzenia pokoju w tym państwie.
Nie można bowiem organizowanym przez społeczności kilku czy kilkunastu krajów misjom, prowadzonym w celu zakończenia wojny i zaprowadzenia pokoju w innym państwie, odbierać przymiotu międzynarodowej organizacji, wszak z istoty rzeczy ich realizacja musiała następować w wykonaniu międzynarodowych zobowiązań. Te natomiast podejmowane i realizowane są przez Organizację Narodów Zjednoczonych od chwili jej powołania i to nie tylko w wymiarze światowym (globalnym), ale także w wymiarze regionalnym czy lokalnym. Minister powinien zatem wnikliwie zbadać charakter prawny Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie, ustalając ponad wszelką wątpliwość, jaki był jej związek z Organizacją Narodów Zjednoczonych.
Zdaniem Sądu, skarżący uczestniczył w wojskowej misji zagranicznej, która jakkolwiek nie została podjęta przez żadną z organizacji międzynarodowych wymienionych w art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach, to jednak posiadała wszelkie cechy misji stabilizacyjnej w rozumieniu art. 4 pkt 3 ww. ustawy. Celem tej misji było wypełnianie ściśle określonych zadań kontrolnych i nadzorczych dla utrzymania pokoju, zapewnienia bezpieczeństwa i ustabilizowania sytuacji na obszarze pokonfliktowym, co w pełni uzasadnia pogląd, że w przypadku spełnienia pozostałych wymogów ustawowych, uczestnicy polskiej delegacji do Międzynarodowej Komisji Nadzoru i Kontroli w Wietnamie mogą ubiegać się o przyznanie uprawnień wynikających z ustawy.
Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie można uznać, aby Minister Obrony Narodowej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co świadczy o naruszeniu art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organ nie ustalił bowiem prawidłowo charakteru prawnego Międzynarodowej Komisji Nadzoru i Kontroli w Wietnamie, co miało kluczowe znaczenie w sprawie. Doprowadziło to do uchybienia również w zakresie uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, w których – poza przywołaniem przepisów prawa – Minister nie przedstawił pogłębionych rozważań na temat przesłanek nadania lub nienadania skarżącemu statusu weterana, uchybiając przez to dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. Całokształt powyższych wad godzi w zasady ogólne K.p.a., w szczególności wyrażone w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 K.p.a. Wskazane uchybienia procesowe miały wpływ na stosowane przepisy prawa materialnego, a tym samym także na treść rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), skargę uwzględnił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Obrony Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203), poprzez jego błędną wykładnię, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprawidłowa interpretacja w/w przepisu doprowadziła do uznania przez Sąd I instancji Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie za organizację międzynarodową w myśl uregulowań cyt. ustawy.
W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że zadecydowanie o tym, czy Międzynarodowa Komisja Kontroli i Nadzoru w Wietnamie powołana Porozumieniem Paryskim w 1973 r. jest organizacją międzynarodową ma bezpośrednie przełożenie na uznanie podjętych przez tę strukturę czynności za działania spełniające lub nie ustawowe przesłanki. Zdaniem organu Komisja ta nie mogła zostać zaliczona do kręgu organizacji międzynarodowych wskazanych w art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, co przesądziło o odmowie przyznania udziału S.Ł. cech działań poza granicami państwa lub misji pokojowej lub stabilizacyjnej w rozumieniu art. 4 pkt 2 i 3 cyt. ustawy. Stąd właśnie wynika dwoistość odmiennego pojmowania uczestnictwa strony w strukturach Komisji przez Ministra Obrony Narodowej, a co zostało uznane przez Sąd pierwszej instancji za wewnętrzną sprzeczność w ustaleniach organu.
Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że organ nie podziela poglądu Sądu I instancji co do oceny charakteru Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie. Przepis art. 4 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa stanowi, że "Określenia użyte w ustawie oznaczają:". Ustawodawca konstruując przepis w ten sposób nie pozostawił miejsca dla dokonywania szerokiej wykładni zapisów tego aktu prawnego, czym uniemożliwił rozciąganie użytych w ustawie znaczeń na nieuwzględnione w jej treści sytuacje. Zdaniem organu przepis art. 4 pkt 9 cyt. ustawy precyzyjnie określa pojęcie "organizacji międzynarodowej", którą według tej ustawy jest: Organizacja Narodów Zjednoczonych, Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego oraz Unia Europejska.
Wskazać należy, że art. 4 pkt 9 cyt. ustawy zawiera enumeratywne wyliczenie, jakie struktury ustawa uważa za organizację międzynarodową, a jakim odmawia tego znaczenia, zatem katalog ten jest zamknięty. Ustawodawca w powołanym przepisie nie wymienił Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie, wobec tego przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco także na inne jednostki, w których skład wchodzą różne państwa. Niezasadnym jest zatem postrzeganie współdziałania kilku państw, opartych o zapisy porozumienia, jako równoznacznego z tworzeniem organizacji międzynarodowej. Podnieść należy, iż nie wszystkie działania podjęte wspólnie i w porozumieniu przez więcej niż dwa kraje skutkuje zawiązaniem przez nie organizacji międzynarodowej. Organizacja międzynarodowa jest grupą zrzeszającą podmioty prawa międzynarodowego, opartą o umowę międzynarodową. Organizacje międzynarodowe dzieli się na rządowe i pozarządowe.
Natomiast instrumentem pozwalającym na zrzeszenie podmiotów prawa międzynarodowego jest umowa międzynarodowa – zgodne oświadczenie woli co najmniej dwóch podmiotów prawa międzynarodowego, regulowane przez prawo międzynarodowe i wywołujące skutki w jego sferze. Porozumienie w sprawie zakończenia wojny i przywrócenia pokoju w Wietnamie z dnia 27 stycznia 1973 r., sygnowane m.in. przez Stany Zjednoczone oraz rząd północnowietnamski, przewidywało w art. 18 lit. a utworzenie Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru po podpisaniu wskazanego wyżej dokumentu. Zadaniem komisji było kontrolowanie i nadzorowanie wykonania postanowień porozumienia. Jednakże z treści Porozumienia Paryskiego nie wynika, iż Komisja w owym czasie była organizacją międzynarodową, ani w latach następnych nie uzyskała takiego statusu. Komisja została ustanowiona na mocy zapisów porozumienia, jako organ mający monitorować sytuację w Wietnamie i sprawować kontrolę nad wypełnieniem przez strony zobowiązań porozumienia.
Utworzenie Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie było zatem konsekwencją wyrażenia przez strony Porozumienia Paryskiego zgody na warunki w nim zawarte, jednak – zdaniem organu – porozumienie to nie stanowi podstawy dla uznania Komisji za organizację międzynarodową, zwłaszcza w znaczeniu przedstawionym w ustawie o weteranach działań poza granicami państwa. Wydawać by się mogło, iż kraje wchodzące pierwotnie w skład Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru, tj. Kanada, Węgry, Indonezja i Polska, poprzez swój udział wyraziły deklarację gotowości do wsparcia stron, porozumienia w wypełnianiu jego postanowień, lecz nie do stworzenia oficjalnej struktury w postaci organizacji międzynarodowej, Żadna część Porozumienia Paryskiego nie wymienia Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru jako organizacji międzynarodowej. Wątpliwość co do determinowania Komisji jako organizacji międzynarodowej wzbudza choćby zapis art. 18 lit. g Porozumienia Paryskiego, który stanowi, iż Komisja zakończy swoją działalność, gdy jej zadania zostaną całkowicie wypełnione. Ponadto postanowiono, że Komisja zakończy swoją działalność w wypadku, gdy zwróci się o to sformowany rząd po przeprowadzonych wyborach w Południowym Wietnamie.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej zrównanie Porozumienia Paryskiego z umową międzynarodową, jaką jest np.: Karta Narodów Zjednoczonych czy Traktat Północnoatlantycki (NATO) byłoby co najmniej niesłuszne, gdyż strony Porozumienia Paryskiego nie powołały do życia organizacji międzynarodowej w postaci Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru, w której zasadniczo skład powinny wchodzić, lecz zgodziły się na funkcjonowanie struktury, która miała za zadanie nadzorować wykonywanie postanowień porozumienia. Faktem jest, iż Komisja gromadziła międzynarodowe delegacje i w tym znaczeniu przymiotnik "międzynarodowy" jest jak najbardziej uzasadniony. Niemniej uczestnictwo czterech państw w Komisji nie powinno przesądzać o tym, iż ta struktura zostanie uznana za organizację międzynarodową w znaczeniu przepisów prawa międzynarodowego i przepisów ustawy o weteranach działań poza granicami państwa.
Wobec powyższego należy zastanowić się, czy organizacje międzynarodowe powoływane są na czas wykonania wyłącznie konkretnego zadania i wraz z jego wykonaniem zaprzestają swojej działalności (jak zostało to wskazane w Porozumieniu Paryskim), a więc również przestają istnieć, czy raczej charakteryzują się tym, że ich działalność jest długofalowa i nie powinna być ograniczona w czasie, poprzez wystąpienie jakiegoś zdarzenia. Zasadność poglądu organu w kwestii nieuznania Komisji za organizację międzynarodową ma wyraz w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 682/13, zapadłego w analogicznym stanie faktycznym i prawnym. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, iż na stronie internetowej Organizacji Narodów Zjednoczonych w zakładce dotyczącej prowadzonych w przeszłości przez ONZ misji w sprawie utrzymania pokoju (peacekeeping operations), brak jest informacji na temat przedsięwzięć podejmowanych przez tę organizację w Wietnamie w 1973 r., stąd niemożliwym jest zaakceptowanie poglądu Sądu zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, iż sam udział Sekretarza Generalnego ONZ może świadczyć, że konferencja w Paryżu w 1973 r. odbywała się pod auspicjami Organizacji Narodów Zjednoczonych, a wobec tego jej ustalenia mogły być objęte zakresem stosowania art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa. W ocenie organu Sekretarz Generalny ONZ był jedynie obserwatorem niezaangażowanym w sprawę w takim stopniu, który mógłby świadczyć, iż konferencja ta miała miejsce pod patronatem ONZ.
S.Ł. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od Sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach działań poza granicami kraju poprzez błędną jego wykładnię sprowadza się do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał Międzynarodową Komisję Kontroli i Nadzoru w Wietnamie za organizację międzynarodową w myśl uregulowań tej ustawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zarzut nie mógł odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej. Przede wszystkim przypomnieć należy, iż badanie zasadności podstawy kasacyjnej naruszenia prawa materialnego można dokonywać jedynie przy bezspornym stanie faktycznym przyjętym za podstawę rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ nie zakwestionował ustaleń stanu faktycznego, nie dowiódł ich wadliwości. Jednocześnie nie zaprzeczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ nie dokonał ustaleń faktycznych o znaczeniu podstawowym dla rozstrzygnięcia kwestii materialnoprawnej, a więc przyznania bądź nieprzyznania S.Ł. statusu weterana. Rozstrzygnięcie Ministra Obrony Narodowej koncentrowało się wyłącznie na ocenie udziału wyżej wymienionego w działaniach poza granicami państwa i przyjęciu, że nie miał on charakteru misji pokojowej lub stabilizacyjnej podejmowanej przez organizacje międzynarodowe, gdyż Międzynarodowa Komisja Kontroli i Nadzoru w Wietnamie nie została podana w art. 4 pkt 9 tej ustawy.
Sąd I instancji stwierdził, że w tej sprawie organ nie ustalił charakteru prawnego w/w Komisji oraz podmiotu, który kierował S.Ł. na misję w Wietnamie. Stanowiło to naruszenie szczegółowo określonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów postępowania, które to uchybienia miały wpływ na stosowane przepisy prawa materialnego, w tym także na treść rozstrzygnięcia.
Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po uprzednim dokonaniu wykładni art. 4 pkt 3 cyt. ustawy oraz art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia i pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa uznał, iż Minister Obrony Narodowej stwierdzając, że udział wyżej wymienionego w Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie nie jest misją pokojową lub stabilizacyjną podejmowaną przez organizację międzynarodową, w rozumieniu art. 4 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 9 omawianej ustawy, miał obowiązek ocenić, czy działanie to nie wyczerpuje przesłanek z art. 4 pkt 3 tej ustawy w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia i pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa. Winien zatem ustalić, czy udział S.Ł. nie nastąpił w ramach obecności jednostki lub jednostek wojskowych poza granicami państwa w celu udziału w misji pokojowej (art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia i pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa).
Brak poczynienia przez organ rozważań w tym zakresie stanowił naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego mający wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją stwierdzonych uchybień było zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. i uchylenie wydanych w sprawie decyzji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozważania, czym była Międzynarodowa Komisja Kontroli i Nadzoru w Wietnamie, wobec braku ustaleń faktycznych organu w tym zakresie nie mogły być oceniane jako wykładnia art. 4 pkt 9 ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, w której przesądzono, że Międzynarodowa Komisja Kontroli i Nadzoru w Wietnamie jest organizacją międzynarodową.
Z kolei podjęta przez organ dopiero na etapie skargi kasacyjnej próba wyjaśnienia statusu Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w Wietnamie nie mogła być w tej sprawie uwzględniona, gdyż braki w uzasadnieniu obu decyzji były przyczyną ich uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił