Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/GL 1011/10 oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 9 lipca 2010 r. nr NW/XIN//77240/3/10 w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy:
Starosta Raciborski decyzją z dnia 1 kwietnia 2010 r. nr SN.1.7221/6/3/10, wydaną między innymi na podstawie art. 122 ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) udzielił Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Gliwicach zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości gruntowej położonej w Bieńkowicach, stanowiącej działkę nr (...), obręb Bieńkowice, o powierzchni 2,5949 ha, dla której Sąd Rejonowy w Raciborzu prowadzi Księgę wieczystą nr (...), stanowiącej własność J. S.. Decyzji tej na podstawie art. 108 k.p.a. w zw. z art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako "ustawa") nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Organ podał, że działka nr (...) znajduje się na terenie przeznaczonym pod budowę zbiornika przeciwpowodziowego "(...)", co wynika z ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 5 lipca 2004 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zbiornika przeciwpowodziowego "(...)" na rzece Odrze. Działka ta została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Starosty Raciborskiego z dnia 15 maja 2009 r., utrzymaną w mocy decyzją organu drugiej instancji z dnia 31 lipca 2009 r. Wobec złożenia przez J. S. skargi na decyzję ostateczną o wywłaszczeniu, Wojewoda Śląski w dniu 17 września 2009 r. wydał postanowienie o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji z dnia 31 lipca 2009 r. do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach.
W związku z powyższym powołując się na ważny interes gospodarczy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach wystąpił z wnioskiem z dnia 5 lutego 2010 r. o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie działki nr (...).
Zdaniem organu w sprawie zostały spełnione przesłanki do udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie działki nr (...). Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej (inwestor zbiornika) będzie realizował cel publiczny, decyzja o wywłaszczeniu została wydana właśnie na realizację tego celu. Budowa zbiornika będzie służyć ochronie zdrowia i życia ludzkiego, a jej opóźnienie spowoduje stan zagrożenia tych dóbr. Nadto ograniczenie możliwości zalania znacznych obszarów wiejskich i miejskich zabezpiecza gospodarkę narodową przed ciężkimi stratami. Budowa zbiornika będzie finansowana z budżetu Państwa oraz Funduszu Spójności Unii Europejskiej, które to finansowanie jest uzależnione od spełnienia konkretnych procedur. Inwestor zbiornika musi dysponować decyzją o pozwoleniu na budowę zbiornika do dnia 30 czerwca 2010 r. Ponieważ inwestor aktualnie nie dysponuje tytułem prawnym do działki to nie może ubiegać się o pozwolenie na jego budowę.
Zezwolenie na zajęcie działki wydane na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy zastępuje ten tytuł. Skoro więc względy gospodarcze, w tym finansowe, zdaniem organu przemawiały za uznaniem, że przesłanki do udzielenia zezwolenia z art. 122 ust. 1 ustawy zostały spełnione, organ takiego zezwolenia udzielił i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Wojewoda Śląski po rozpoznaniu odwołania J. S. zaskarżoną decyzją z dnia 9 lipca 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 91 i art. 122 ust. 1 ustawy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaakceptował ustalenia faktyczne i ich kwalifikację prawną dokonane przez organ pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. S. zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem przepisów k.p.a., jednakże zarówno ten zarzut, jak i uzasadnienie skargi dotyczyły postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w stosunku do działki nr (...) (decyzja ostateczna o wywłaszczeniu działki z dnia 15 maja 2009 r. nr SN.1.7221/1/15/08-09). Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wojewoda Śląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzucił, że w zaskarżonej decyzji jako uprawnionego do zajęcia spornej działki wskazano Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej zamiast Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja, zezwalająca wykonawcy Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w Gliwicach na niezwłoczne zajęcie działki nr (...) w Bieńkowicach, stanowiącej własność J. S., poprzedzona była decyzją o wywłaszczeniu przedmiotowej działki pod realizację celu publicznego – budowa zbiornika przeciwpowodziowego "(...)" na rzece Odrze, a jej wykonanie wstrzymane postanowieniem Wojewody Śląskiego z dnia 17 września 2009 r. na podstawie art. 9 ustawy do czasu rozstrzygnięcia sprawy związanej ze skargą J. S. na ostateczną decyzję wywłaszczeniową. Organy ustaliły spełnienie w sprawie warunków, o których mowa w art. 122 ust. 1 ustawy do wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, a powyższe okoliczności są bezsporne między stronami. Spór sprowadza się do możliwości wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie działki przed prawomocnym zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego oraz skierowania decyzji – zezwolenia do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach.
Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 122 ust. 1 ustawy i w sprawie warunki do wydania decyzji zostały spełnione. W dacie wydania zaskarżonej decyzji (9 lipca 2010 r.) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 r. sygn. II SA/GL 847/09 oddalający skargę na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 31 lipca 2009 r. w przedmiocie wywłaszczenia działki nr (...) nie był jeszcze prawomocny. Okoliczność ta ma znaczenie dla rozpoznania niniejszej skargi bowiem art. 122 ust. 1 ustawy dotyczy sytuacji gdy decyzja o wywłaszczeniu jest niewykonalna. Ponieważ jednak sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania (co do zasady), fakt uprawomocnienia się wyroku w sprawie II SA/GL 847/09, zdaniem składu orzekającego nie ma wpływu na tę ocenę. Wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wywłaszczonej może nastąpić w przypadku, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego pod ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony (art. 108 § 1 K.p.a.) lub ważny interes gospodarczy. W ocenie Sądu organ orzekający wykazał w zaskarżonej decyzji przyczyny wydania zezwolenia.
Niewątpliwie w pojęciu interesu społecznego, o którym mowa w art. 108 § 1 k.p.a. mieści się zabezpieczenie mienia Państwa, w tym jego obywateli. Nie można – zdaniem Sądu – abstrahować od faktu, że realizacja zbiornika w części będzie finansowana z Funduszu Spójności Unii Europejskiej, pod warunkiem uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, a następnie złożenia wniosku o dofinansowanie do końca 2010 r. Oznacza to, że zwłoka w zajęciu nieruchomości na podstawie decyzji z art. 122 ust. 1 ustawy, uniemożliwi inwestorowi uzyskanie pozwolenia na budowę i złożenie wniosku, o dofinansowanie w przewidzianym terminie co łączy się z utratą tego dofinansowania i okoliczność ta stanowi ważny interes gospodarczy stanowiący także przesłankę wydania kwestionowanego zezwolenia.
Odnosząc się do zarzutów Sąd stwierdził, że wniosek o wydanie decyzji na podstawie art. 122 ust. 1 ustawy złożył Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach. Jest on organem administracji rządowej, wykonującym zadania przy pomocy regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Nie budzi wątpliwości fakt, że zezwolenie, o którym mowa w art. 122 ust. 1 wydawane jest na rzecz podmiotu, który będzie realizował cel publiczny. W niniejszej sprawie faktycznym realizatorem będzie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach reprezentowany przez Dyrektora Regionalnego, autora wniosku. Zdaniem Sądu wskazanie w zaskarżonej decyzji podmiotu uprawnionego do niezwłocznego zajęcia nieruchomości nie jest właściwe, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na poprawność merytoryczną podjętego rozstrzygnięcia. Sąd zaznaczył, ze pozostałe zarzuty skargi dotyczą decyzji wywłaszczeniowej, pozostają poza granicami niniejszej sprawy i były przedmiotem oceny Sądu w sprawie II SA/GL 847/09.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł J. S., reprezentowany przez radcę prawnego T. G.. Zaskarżonemu wyrokowi w całości, zarzucono obrazę prawa materialnego przez to, że zarówno organom wywłaszczeniowym jaki i sądom orzekającym w podobnych sprawach obca jest znajomość art. 92 ust. 5 prawa wodnego, poprzez zatwierdzenie, że wnioskodawcą mógł być Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach, podczas gdy należy to do obowiązku Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach.
Powołując się na to naruszenie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania skargowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę J. S. naruszył ewidentnie prawo. Nie może i nie mógł być wnioskodawcą rozpoczynającym sprawę Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach, jako osoba niemająca osobowości prawnej, a Dyrektor tego Zarządu. Względy, o których pisze Sąd w uzasadnieniu to czysta demagogia, Sąd wydając orzeczenie nie szanował prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę nieważność postępowania. Skoro w sprawie nie wystąpiły enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 tej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego, to należało rozpoznać skargę kasacyjną odnosząc się wyłącznie do podniesionego w niej zarzutu dotyczącego naruszenia art. 92 ust. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne poprzez "zatwierdzenie", że wnioskodawcą mógł być Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Gliwicach, podczas gdy należy to do obowiązków Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach, "po prostu nie strona wszczęła postępowanie wywłaszczeniowe".
Przypomnieć trzeba, że sprawa niniejsza nie dotyczyła postępowania wywłaszczeniowego, a zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.
Jakkolwiek udzielenie zezwolenia podmiotowi, który będzie realizował cel publiczny należy do dyspozycji art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), to zgłoszony zarzut można uznać za mieszczący się w materialnej podstawie kasacji związanej z niewłaściwym zastosowaniem przepisu prawa materialnego.
Zarzut ten jest niezasadny. Sąd pierwszej instancji dostrzegł wytknięte w skardze kasacyjnej uchybienie, trafnie uznał, że nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Wniosek o udzielenie zezwolenia został złożony przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gliwicach, a więc przez organ wskazany w art. 92 ust. 4 Prawa wodnego, jako ten, który pełni funkcję inwestora w zakresie gospodarki wodnej w regionie wodnym. Jednak regionalny zarząd gospodarki wodnej nie jest podmiotem nieuczestniczącym w wykonywaniu tego zadania. W myśl art. 92 ust. 5 Prawa wodnego, dyrektor regionalnego zarządu wykonuje swoje zadania przy pomocy regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Pominięcie w nazwie podmiotu, któremu udzielono zezwolenia, Dyrektora Regionalnego Zarządu w Gliwicach, było uchybieniem możliwym do sanowania w trybie rektyfikacji decyzji administracyjnej (art. 113 § 1 k.p.a.). Usuwanie wad nieistotnych nie następuje w trybie środków zaskarżenia (por. Barbara Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz, C. H. Beck 2011, s. 448 i 454). Niezależnie zaś od zaistnienia określonego naruszenia, zaskarżoną decyzję można uchylić tylko wtedy, gdy uchybienie miało (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.) lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.). W obu przypadkach podstawą uchylenia nie są uchybienia, które należy zakwalifikować do nieistotnych wad decyzji.
Z przedstawionych względów skarga kasacyjna jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.