Uzasadnienie
Wnioskiem z 14 sierpnia 2013 r. strona zwróciła się do organu o udostępnienie, do ponownego wykorzystania, informacji publicznej w postaci bazy danych stworzonej dla realizowanego przez m.st. Warszawę projektu inwentaryzacji pomników na terenie Cmentarza Stare Powązki.
W odpowiedzi na wniosek organ stwierdził, że nie udostępni żądanej informacji, gdyż nie stanowi ona informacji publicznej. Nadto podniósł, że sporna baza danych podlega ochronie, zgodnie z ustawą o ochronie baz danych.
Wobec wyżej zaprezentowanego stanowiska przez organ, strona wniosła do WSA w Warszawie skargę na bezczynność, domagając się zobowiązania do rozpatrzenia wniosku strony. Skarżąca fundacja podniosła, że żądana baza danych dotyczy sprawy publicznej. Nadto została stworzona przy wykorzystaniu środków publicznych. Podkreśliła również, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania ustawa o ochronie baz danych, gdyż organ, tworząc sporną bazę danych, nie działał w celu komercyjnym.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na wniosek strony. Podkreślił, że zarówno Cmentarz Stare Powązki, jak i znajdujące się na jego terenie pomniki, nie stanowią własności Miasta Stołecznego, w związku z czym informacja dotycząca tego cmentarza nie nosi charakteru informacji publicznej. Nadto organ wskazał, że sporna baza danych została stworzona przy współdziałaniu z podmiotem niepublicznym, a więc nie wyłącznie ze środków samorządowych.
Organ zwrócił także uwagę na to, że sporna baza danych jest udostępniona za pośrednictwem serwisu internetowego, a więc wszyscy mają możliwość zapoznania się z informacją zredagowaną za publiczne fundusze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 578/13 zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku strony skarżącej Fundacji e. z dnia 7 sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania. Ponadto stwierdził, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz strony skarżącej Fundacji e. kwotę 100 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy żądana przez stronę informacja, nosi cechy informacji publicznej.
W pierwszej kolejności należało zdaniem WSA ustalić, czy podmiot, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji, jest podmiotem zobowiązanym, w myśl przepisów omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej, do jej udostępnienia. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie może budzić wątpliwości, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej powyższy podmiot jest organem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji. Jest to bowiem organ władzy samorządowej i figuruje w katalogu zawartym w art. 4 przedmiotowej ustawy.
Co się tyczy charakteru żądanej informacji, to zdaniem WSA w Warszawie treści oznaczone we wniosku strony można zakwalifikować jako informację publiczną, skoro jest związana z działaniami przez organ samorządowy podejmowanymi. W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że Urząd m.st. Warszawy może działać i działa wyłącznie w sferze publicznej. Będąc organem samorządowym nie prowadzi działalności o charakterze prywatnym. Stąd więc każdy przejaw aktywności organu jest tym samym aktywnością dotyczącą spraw publicznych. W świetle powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, także żądaną informację należy traktować jako dotyczącą sprawy publicznej. Jest to bowiem materiał powstały z inicjatywy organu, w ramach wykonywania przez niego zadań publicznych.
WSA wskazał, że analizując sporną materię, należy także pamiętać o tym, iż Cmentarz Stare Powązki jest wpisany do rejestru zabytków (okoliczność niesporna, dodatkowo potwierdzona treścią załączonego do akt sprawy przez organ porozumienia zawartego pomiędzy m.st. Warszawą a Archidiecezją). Zabytki zaś, z natury swej, stanowią dobro publiczne. Stąd więc działania organu samorządowego, dotyczące zabytków, winny być oceniane jako mające charakter publiczny. W konsekwencji więc informacja dotycząca efektów działań dotyczących zabytków, nosi przymiot informacji publicznej.
Dodatkowo Sąd pierwszej instancji podniósł, że za potraktowaniem żądanej informacji jako noszącej charakter informacji publicznej przemawia fakt, iż sporna baza danych została stworzona przy wykorzystaniu środków publicznych. Bez wpływu na poprawność ww. konkluzji pozostaje zaś to, że przedmiotowa baza danych powstała przy współdziałaniu Urzędu Miasta i podmiotu niepublicznego, gdyż nie zmienia to zdaniem WSA faktu, iż Miasto Stołeczne Warszawa wydatkowało własne środki finansowe dla stworzenia bazy danych oznaczonej w badanym wniosku.
Oceniając poprawność odpowiedzi udzielonej przez organ na wniosek strony, Sąd pierwszej instancji zwrócił też uwagę na to, że wizualizacja spornej bazy danych została umieszczona przez organ na jego własnej stronie internetowej. To zaś w jego ocenie prowadzi do konkluzji, że sam organ potraktował żądaną informację jako noszącą charakter informacji publicznej. W przeciwnym razie nie istniałyby przesłanki przemawiające za upowszechnianiem spornej bazy danych.
WSA w Warszawie wyjaśnił wreszcie, że upublicznienie żądanej bazy przez organ nie sprawia tego, aby wniosek strony miał być bezprzedmiotowy. Wnioskodawca żądał bowiem spornej informacji nie w celu zapoznania się z nią, a w celu jej ponownego wykorzystania.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił także wniosków, zawartych w odpowiedzi organu na żądanie strony, a dotyczących ochrony spornej bazy danych przez ustawę o ochronie baz danych, gdyż ustawa z 27 lipca 2007 r., a także dyrektywa 96/9/WE z 11 marca 1996 r. w sprawie ochrony prawnej baz danych (implementowana przez powołaną ustawę do polskiego systemu prawnego), ma służyć interesom wytwórcy bazy danych, chroniąc go przed stratami finansowymi spowodowanymi wykorzystaniem efektów jego pracy przez inny podmiot. W sytuacji zaś, gdy Urząd Miasta nie realizował działań komercyjnych, a noszących cechy działań publicznych, nie zachodziła w ocenie WSA w Warszawie obawa pokrzywdzenia organu poprzez wykorzystanie spornej bazy przez inny podmiot.
Wobec powyższego, Sąd uznał, że organ popadł w bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku strony z 14 sierpnia 2013 r. Mimo bowiem tego, że sporna informacja nosiła cechy informacji publicznej, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie udostępnił jej wnioskodawcy.
Zestawiając ze sobą datę złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z datą pisma organu, zawierającego odpowiedź na wniosek, WSA w Warszawie doszedł do przekonania, iż nieudzielenie żądanej informacji nie jawiło się jako bezczynność mająca cechy rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 149 § 1 zd. ostatnie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd miał na uwadze, że całokształt sprawy nie wskazuje na intencję organu ukrycia okoliczności objętych żądaniem wniosku. Brak udostępnienia informacji opisanej we wniosku wynikał z odmiennej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, dokonanej przez organ.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie informacje zawarte w przedmiotowej bazie danych nie spełniają kryterium informacji publicznej z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż baza ta nie dotyczy mienia Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego – cmentarz warszawski Stare Powązki stanowi własność osoby kościelnej, jaką jest Archidiecezja Warszawska i jest administrowany przez władze kościelne. Baza danych stworzona dla realizowanego przez m.st. Warszawę projektu inwentaryzacji pomników na terenie Cmentarza Stare Powązki nie ma zatem w ocenie skarżącego kasacyjnie charakteru sprawy publicznej i nie można go przyporządkować do kategorii wskazanych w art. 6 u.d.i.p. Zdaniem Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy baza danych "nagrobków Starych Powązek" nie jest wiadomością odnoszącą się do szeroko rozumianych władz publicznych. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się, że każda informacja pozyskana z wykorzystaniem środków publicznych jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p.
W dniu 13 marca 2015 r. Archidiecezja Warszawska reprezentowana przez pełnomocnika adw. K.W. zgłosiła się do udziału jako uczestnik na prawach strony. Na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. Sąd postanowił w takim charakterze dopuścić Archidiecezję do udziału w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Pełnomocnik Archidiecezji poparł skargę kasacyjną. Zaznaczył, że Archidiecezja nie zgadza się na udostępnienie objętej wnioskiem informacji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że baza danych dotycząca pomników na terenie Cmentarza Stare Powązki jest informacją publiczną.
Zarzut ten należy uznać za nieusprawiedliwiony.
Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłowe rozumowanie i wyciągnął słuszne wnioski analizując kwestię charakteru żądanej informacji. Sąd ten wskazał, że Urząd m.st. Warszawy działa w sferze publicznej, jego aktywność jest aktywnością dotyczącą spraw publicznych.
Jako trafny ocenić należy też pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dotyczący tego, że Cmentarz Stare Powązki jest wpisany do rejestru zabytków, a zabytki z natury swej stanowią dobro publiczne. Informacja zatem dotycząca zabytków nosi przymiot informacji publicznej.
Bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie jest przy tym argument podnoszony w skardze kasacyjnej dotyczący prawa własności Cmentarza, który stanowi własność osoby kościelnej jaką jest Archidiecezja Warszawska. Prawo do informacji publicznej nie ogranicza bowiem praw właścicielskich Archidiecezji, tym bardziej że prawa te dotyczą przede wszystkim gruntu. Pomniki nagrobne są najczęściej własnością osób, które je tam posadowiły, a ponadto ze względu na ich wartość historyczną i artystyczną są pewnego rodzaju dobrem wspólnym, do którego wszyscy powinni mieć dostęp, a informacja o nich jest informacją publiczną (ustawa o zabytkach).
Ważny jest też argument podniesiony przez Sąd I instancji, dotyczący udziału środków publicznych wykorzystanych dla stworzenia bazy danych wskazanej we wniosku. Nie ma przy tym znaczenia jakiej wielkości były to środki i która ze stron, Urząd m.st. Warszawy czy też Archidiecezja poniosła je w większym stopniu.
Koszty te mogą zresztą zostać częściowo zrekompensowane przez udostępnienie stworzonego zbioru danych do ponownego wykorzystania.
Reasumując należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela sposób rozumowania i argumentację zaprezentowaną przez Sąd I instancji.
Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.