Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 18 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 871/17 oddalił skargę W. K., A. S., H. M., M. Z., M. Z., B. G., A. G. i J. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
Wyrok powyższy wydany został w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
M. Z. we wniosku z [...] lutego 2010 r. (sprostowanym [...] lutego 2010 r.) wystąpił o zwrot nieruchomości oznaczonej jako część działek nr [...] i nr [...] położonych w granicach parceli nr [...]. Do wniosku przyłączyli się J. S., H. M., M. Z., A. Z., A. S., J. W., A. G., B. G. i W. K. Starosta [...] decyzją z [...] września 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1-3, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", orzekł o zwrocie:
- nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], powstałej z podziału działki nr [...] o pow. [...]ha, obj. księgą wieczystą [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...] na rzecz: W. K. w [...] części; M. Z. w 1/6 części; H. M.w 1/8 części; B. G. w 1/8 części.; A. G. w 1/8 części; J. W. w 2/64 części; A. S. w 3/64 części; A. Z. w 1/6 części; M. Z. w 1/6 części;
- nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...]ha, położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], powstałej z podziału działki nr [...] o pow. [...]ha, obj. księgą wieczystą nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...] na rzecz: W. K. w [...] części; M. Z. w [...] części; H. M. w [...] części; B. G. w [...]części; A. G. w 1/8 części; J. W. w [...] cz.; A. S. w [...] części; A. Z. w 1/6 części; M. Z. w 1/6 części;
- o zobowiązaniu osób wymienionych w punktach 1 i 2 do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty: [...] zł. odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości z podziałem tej kwoty na osoby wymienione w pkt 1 i 2;
- ustalił termin wpłaty należności na 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna;
- orzekł o odmowie zwrotu części działek nr [...] i nr [...], położonych w obr. [...], jedn. ewid. [...], m. [...], w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli 1. kat. [...], połozonej w obr. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz: W. K., B. G,, A, G., J. W., A. S., A. Z., M. Z., H. M. i M. Z. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że parcela gruntowa l. kat. [...] stanowiąca współwłasność M. Z. i S. G. została zbyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego - umowy sprzedaży z [...] maja 1972 r. Nr Rep. [...] zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r. Nr 18 poz. 94). W umowie wskazano, że zgodnie z uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z [...] czerwca 1966 r. nr [...] i planem szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" nieruchomość została przeznaczona pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. W oparciu o wykonaną przez geodetę uprawnionego mgr inż. M. K. kompilację mapy ewidencyjnej z mapą katastralną na podkładzie planu realizacyjnego inwestycji, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z [...] czerwca 1966 r. nr [...] ustalono, że przeważająca część parceli [...] (od strony zachodniej) została przeznaczona pod zieleń publiczną z usługami sportu. Od strony wschodniej natomiast część parceli [...] została przeznaczona pod budowę ulicy [...] oraz pod wysokie budownictwo mieszkaniowe.
Parceli gruntowej [...] odpowiadają aktualnie m. in. objęte niniejszym postępowaniem części działek nr [...] i nr [...]. Na potrzeby sprawy o zwrot nieruchomości działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...], a działka nr [...]– na działki nr [...]i nr [...].
W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej [...] maja 2012 r., połączonej z oględzinami nieruchomości ustalono, że część działki nr [...] stanowi w części pas drogowy ul. [...], a w pozostałym zakresie na części działki zlokalizowany jest parking wykonany z kostki brukowej oraz teren zielony - porośnięty średniowysoką trawą oraz drzewami liściastymi. W części stanowiącej pas drogowy znajduje się jezdnia asfaltowa, chodnik z płyt betonowych oraz słup oświetleniowy. Granica zachodnia części działki przebiega przez pas jezdni ul. [...]. Granica północna (wyznaczona przez granicę dawnej parceli [...]) przebiega częściowo przez pas jezdni ul. [...], a następnie chodnik betonowy, teren zielony oraz wybrukowany parking. Granica wschodnia przebiega przez ww. parking oraz teren zielony. Granica południowa przebiega przez jezdnię i chodnik oraz teren zielony. Część działki nr [...] stanowi w części wybrukowany parking oraz teren zielony porośnięty średniowysoką trawą, a w pozostałym zakresie stanowi rozległy obszar parku osiedlowego. W części stanowiącej park znajdują się asfaltowe alejki z lampami oświetleniowymi, ławeczki oraz starodrzew liściasty, iglasty i młode drzewa. W pozostałym zakresie obszar parku pokryty jest skoszoną trawą. Na części parkowej działki nr [...] znajduje się również [...] porośnięta drzewami. Granica północna części działki (wyznaczona przez granicę parceli nr [...]), a także pozostałe granice (stanowiące właściwe granice działki nr [...]) przebiegają przez teren parku osiedlowego oraz parkingu i terenu zielonego.
Działka nr [...] wchodzi w obszaru Parku [...], a usytuowane na niej parking z kostki brukowej oraz alejki parkowe wraz z oświetleniem wykonane zostały w latach 1998-1999 w ramach zadania "Wykonanie alejek parkowych, oświetlenia, ogrodzenia, ukształtowania terenu, uporządkowania zieleni w Parku [...] w K. wraz z etapowaniem". Ulica [...] uzyskała natomiast status drogi publicznej o kategorii gminnej.
Organ wskazał, że analiza planu realizacyjnego oraz archiwalnych zdjęć lotniczych pozwoliła na ustalenie, że w obszarze przeznaczonym pod ulicę [...], począwszy od 1972 r. aż do 1998 r. nie podejmowano żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia. W latach 1998-1999 w ramach nowej inwestycji wykonano parking z kostki brukowej. Natomiast ulica osiedlowa łącząca się ze starą częścią ul. [...] została wykonana już w II połowie lat 70-tych (co potwierdzają zdjęcia lotnicze z 1975 r. i 1982 r.) m.in. na części parceli [...] przeznaczonej pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. Na pozostałej części parceli [...] przeznaczonej pod zieleń publiczną z usługami sportu nie prowadzono w latach 1972-1998 widocznych prac adaptacyjnych. W granicach parceli [...], jak i sąsiednich parcel, istniał w tych latach teren zielony porastający kolejnymi drzewami, przecięty kilkoma wydeptanymi ścieżkami. Dopiero w 1998 r. podjęto działania zmierzające do urządzenia terenu przeznaczonego pod zieleń publiczną z usługami sportu w ramach nowej inwestycji pn. "Wykonanie alejek parkowych, oświetlenia, ogrodzenia, ukształtowania terenu, uporządkowania zieleni w Parku [...] w K. wraz z etapowaniem". Wykonano alejki parkowe i oświetlenie oraz uporządkowano ziele}. Odstąpienie od budowy ul. [...] w kształcie zaprojektowanym wynikało z faktu rezygnacji z budowy kolejnych wysokich budynków wielorodzinnych w strefie zabudowy jednorodzinnej. Ograniczając zakres zaplanowanej inwestycji możliwe stało się pozostawienie istniejącej w rejonie ul. [...] starej zabudowy jednorodzinnej oraz poprowadzenie nowej drogi osiedlowej w sąsiedztwie tych zabudowań, której dalszy ciąg przebiega przez teren osiedla [...] (obecna ul. [...]). Dokonana modyfikacja w ramach realizowanej inwestycji spowodowała, że teren pierwotnie przeznaczony pod ulicę [...], a także w niewielkiej części teren przeznaczony pod wysokie budownictwo mieszkaniowe, znajdujący się poza pasem drogowym i ul. [...], nie został wykorzystany pod budowę osiedla mieszkaniowego przez 26 lat, a następnie został zagospodarowany przez Gminę [...] w ramach nowej inwestycji miejskiej. Na części działek nr [...] i nr [...] (zajętej aktualnie pod parking samochodowy) nie realizowano więc do 1998 r. celu wywłaszczenia, a następnie zrealizowano w latach 1998-1999 inną inwestycję miejską. Organ uznał, że nie można podciągać nowej inwestycji pod realizację pierwotnego celu wywłaszczenia ustalonego w uchwale z [...] czerwca 1966 r. Teren przeznaczony na planie realizacyjnym pod zieleń publiczną był ogólnodostępny dla mieszkańców tej części K. od samego początku powstania osiedla mieszkaniowego [...] (przełom lat 70 i 80-tych XX w.). Wydeptane ścieżki wskazują, że z obszaru zielonego znajdującego się w pobliżu ul. [...] i powstałych bloków mieszkalnych przy ul. [...] korzystali okoliczni mieszkańcy. Z planu realizacyjnego inwestycji wynika, że centralną część terenu przeznaczonego pod zieleń publiczną miał zająć stadion sportowy (w granicach innych parcel katastralnych). Co prawda ze zdjęć lotniczych nie wynika, aby przed 1998 r. podjęto zorganizowane działania w ramach urządzania i adaptowania istniejącego terenu zielonego poprzez wykonanie, np. ciągów pieszych, oświetlenia, czy też elementów infrastruktury sportowej, ale nie wyklucza to faktu, że mieszkańcy osiedla mogli korzystać z terenu zielonego, pomimo braku wykonania jakiejkolwiek infrastruktury dla potrzeb parku i usług sportu.
Organ uznał zatem, że część działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...] zlokalizowane poza pasem drogowym ul. [...] oraz poza terenem parku [...], jest zbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi.
Natomiast zrealizowanie przez Gminę [...] w latach 1998-1999 infrastruktury w ramach inwestycji "Wykonanie alejek parkowych, oświetlenia, ogrodzenia, ukształtowania terenu, uporządkowania zieleni w Parku [...]w K. wraz z etapowaniem" można potraktować jako kontynuację pierwotnie zaplanowanej inwestycji w postaci urządzenia terenu zielonego z usługami sportu. Pomimo, że jest to nowa inwestycja, to jest ona generalnie zbieżna z założeniami planistycznymi z 1966 r. Nie ma zatem podstaw do orzekania o zwrocie tej części nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [...] i nr [...] na rzecz wnioskodawców. Odnośnie do części parceli [...] oznaczonej aktualnie jako część działki nr [...], przeznaczonej pod wysokie budownictwo mieszkaniowe, na której zrealizowano w II połowie lat 70-tych nową ulicę osiedlową, organ uznał, że nie można stwierdzić zbędności na cel wywłaszczenia, ponieważ w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego powstają nie tylko budynki mieszkalne, lecz także infrastruktura im towarzysząca. Dopuszczalne było zatem zrealizowanie nowej ulicy osiedlowej dla obsługi znajdujących się w niedalekim sąsiedztwie nowych budynków mieszkalnych.
Gmina [...] wniosła odwołanie od pkt. 1-4 ww. decyzji wskazując, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ponieważ powstało osiedle [...], a w jego ramach park osiedlowy (park [...]), w skład którego weszły m. in. działki będące przedmiotem postępowania, a także przebudowano ulicę stanowiącą dojazd do osiedla. Natomiast ewentualne przesunięcie elementów osiedla mieści się w zakresie dopuszczalnej modyfikacji, tj. takiej, która pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącej się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającej jego charakteru.
M. Z. wniósł odwołanie od pkt 5 powyższej decyzji nie zgadzając z odmową zwrotu części działek nr [...] i nr [...].
Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. [...] utrzymał w mocy z decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Gminy [...]., wyrokiem z 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. Sąd uznał, że prawidłowo odmówiono zwrotu działek nr [...] i nr [...]. Za uzasadnione Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące orzeczenia o zwrocie działek nr [...] i nr [...]. Przedwcześnie bowiem, tj. bez dokładnego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności, przyjęto, że zwrócone działki stały są zbędne na cel wywłaszczenia. Organy obu instancji, ustalając cel wywłaszczenia oparły się wyłącznie na uchwale wskazanej w umowie sprzedaży nieruchomości oraz załączniku graficznym do tej uchwały. Jednak załącznik ten sporządzony został w skali tak małej, że przesunięcie na mapie o kilka milimetrów w terenie odpowiada kilkudziesięciu metrom. Dlatego należało sprecyzować cel wywłaszczenia również w oparciu o inne dokumenty. Sąd wskazał ponadto, że cel wywłaszczenia określony jako "budowa osiedla mieszkaniowego", czy "wysokie budownictwo mieszkaniowe" obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, lecz również całą infrastrukturę osiedlową, zaś wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania kontroli. Sąd wskazał, że w orzecznictwie niekwestionowany jest pogląd, że w strukturze osiedla mieszkaniowego mieścić się mogą różne obiekty towarzyszące, które mają charakter ogólnodostępny, ale stanowią część zespołu urbanistycznego. Budowa parkingu mogłaby być rozpatrywana jako część infrastruktury związanej z wysokim budownictwem mieszkaniowym, a nie w kontekście modyfikacji celu wywłaszczenia.
Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2017 r. [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] września 2015 r. oraz odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek nr [...] i [...] położonych w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...] (odpowiadające projektowanym działkom nr [...] i nr [...]), w granicach wywłaszczonej parceli I. kat. [...]oraz części działek nr [...]i nr [...], położonych w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli 1. kat. [...]. Organ pozyskał plan szczegółowy dla osiedla [...] os. [...] z 1970 r. wraz z naniesieniem na ten plan nieruchomości stanowiących przedmiot postępowania. Przyjął, że zgodnie z powołaną w umowie sprzedaży z [...] maja 1972 r. uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z [...] czerwca 1966 r. w sprawie zatwierdzenia planu szczegółowego, tj. "Planu sytuacyjno -wysokościowego [...]", przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. Celem wywłaszczenia tego fragmentu nieruchomości oraz częściowo oznaczonego jako projektowane działki nr [...] i nr [...] była pierwotnie budowa ulicy [...] oraz częściowo wysokie budownictwo mieszkaniowe.
Pierwotne założenia inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zmodyfikowano w ten sposób, że odstąpiono od planów budowy ul. [...] w kształcie projektowanym w planie realizacyjnym inwestycji zatwierdzonym uchwałą z [...] czerwca 1966 r. Zrezygnowano z budowy kolejnych wysokich budynków wielorodzinnych w strefie zabudowy jednorodzinnej tym samym projektowana ulica [...] została poprowadzona jako ulica, która biegnie od rozwidlenia z ulicą [...] w kierunku zbieżnym z przebiegiem planowanej ulicy [...], tj. zgodnie z treścią ww. planu szczegółowego dla osiedla [...] os. [...] z 1970 r. Część nieruchomości oznaczona jako działka nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli, znalazła się w granicach projektowanej wówczas nowej ulicy [...] oraz w pasie oddzielającym projektowaną ulicę od projektowanego terenu zielonego (w granicach projektowanej działki nr [...] który to teren miał pozostać wolny od zabudowy kubaturowej), natomiast część wywłaszczonej parceli w granicach projektowanej działki nr [...], przeznaczona była pod teren zielony.
Organ odwoławczy wskazał, że ze zdjęcia lotniczego z 1975 r. wynika, że od strony wschodniej w granicach parceli [...] rozpoczęto budowę nowej ulicy osiedlowej (w kształcie zgodnym z planem szczegółowym dla osiedla [...] os. [...] z 1970 r.), która biegnąc przez teren osiedla łączyła się na wysokości wskazanej parceli ze starą ulicą [...]. Pozostała część parceli [...] stanowiła teren zielony. Zdjęcia lotnicze wykonane w 1982 r., w 1993 r. i w 1998 r. wskazują, że część parceli [...] znajdowała się w tym czasie w terenie zielonym, częściowo porośniętym drzewami. Widoczne są także pojedyncze, wydeptane ścieżki, a na zdjęciu z 1998 r. także niewielki, rozjeżdżony plac ziemny. Od strony zachodniej część parceli [...], oznaczonej obecnie jako część działki nr [...], była zajęta pod asfaltową ulicę osiedlową. Ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 2004 r. wynika natomiast, że na części parceli [...] stanowiącej dotychczas teren zielony, oznaczonej aktualnie jako części działek nr [...] i nr [...] wybudowano parking samochodowy oraz alejki dla pieszych. Wskazany stan zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot (z 2004 r.) utrzymywał się także w kolejnych latach, aż do dnia dzisiejszego.
Obecnie na terenie oznaczonym jako projektowana działka nr [...] na którym zgodnie z planem szczegółowym dla osiedla [...] 1970 r. nie planowano budowy konkretnej infrastruktury – znajduje się pas oddzielający projektowaną ulicę od projektowanego terenu zielonego. Na terenie oznaczonym jako działka nr [...], który zgodnie z planem szczegółowym dla osiedla [...]os. [...] z 1970 r. przeznaczony był pod zieleń, zlokalizowany jest parking samochodowy wykonany z kostki brukowej. Jak wynika z pisma ZIKiT-u z [...] czerwca 2013 r. działka nr [...] wchodzi w obszar Parku [...]. Usytuowane na przedmiotowej działce: parking z kostki brukowej oraz alejki parkowe wraz z oświetleniem wykonane zostały w latach 1998-1999 w ramach zadania pn. "Wykonanie alejek parkowych, oświetlenia, ogrodzenia, ukształtowania terenu, uporządkowania zieleni w Parku [...] w K. wraz z etapowaniem".
Organ odwoławczy wskazał, że części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako projektowana działka nr [...], nie można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia. Odnośnie zaś do projektowanej działki nr [...] organ uznał, że ocena zbędności powinna uwzględniać ocenę co do działki nr [...], gdyż zgodnie z planem realizacyjnym z 1970 r. teren obu projektowanych działek przeznaczony był pod zieleń. Planowano tam realizację zieleni publicznej z usługami sportu i ta część nieruchomości również stanowiła od chwili wywłaszczenia teren zielony. Ze zdjęcia lotniczego wykonanego w 2004 r. wynika, że na tej części parceli [...] wybudowano parking samochodowy, wykonany również w ramach inwestycji pn. "Wykonanie alejek parkowych, oświetlenia, ogrodzenia, ukształtowania terenu, uporządkowania zieleni w Parku [...] w K. wraz z etapowaniem".
Wojewoda [...] przyjął, że wykonany w ramach tej inwestycji parking należy uznać za immanentnie związany z funkcjonującym w sąsiedztwie parkiem miejskim. Ukończenie bowiem w latach 90-tych planowanej ok. 30 lat wcześniej inwestycji musiało zostać dokonane z uwzględnieniem aktualnych wymogów i potrzeb użytkowników tego rodzaju terenu rekreacyjnego, który powstał w pewnym oddaleniu od osiedla mieszkaniowego i z tego względu wymagał również wykonania obiektu umożliwiającego korzystanie z tej przestrzeni osobom spoza najbliższego otoczenia.
W. K., M. Z., H. M., B. G., A. G., J. W., A. S., M. Z., wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze podnieśli, że organ odwoławczy bezzasadnie wykorzystał postanowienia szczegółowego planu osiedla z 1970 r., pomijając i nie dokonując konfrontacji planu z ustaleniami zawartymi w umowie z [...] maja 1972 r. ustalającej w sposób jednoznaczny cel wywłaszczenia – wysokie budownictwo mieszkaniowe. Tymczasem na wywłaszczonych gruntach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, nie powstał bowiem żaden wysoki budynek mieszkalny. Grunty zostały przeznaczone pod budowę parkingu i zagospodarowane jako tereny zielone. Natomiast wysokie budownictwo mieszkaniowe zostało zlokalizowane w znacznej odległości od wywłaszczonych gruntów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Sąd uznał, że uzupełniające postępowanie wyjaśniające doprowadziło do wyjaśnienia sprawy, organ odwoławczy dostosował się do zaleceń zawartych w wyroku z 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 948/16 i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego wykazując, że przesłanki zwrotu nieruchomości nie zostały spełnione. We wskazanym wyroku Sąd wyraził ocenę prawną co prawidłowości odmowy zwrotu części działek nr [...] i nr [...] odpowiadających działkom nr [...] i nr [...]. Oceną tą, zarówno organ jak i Sąd, pozostają związane. Nie mogą mieć więc znaczenia w sprawie rozważania na temat celu w jakim działki zostały nabyte i w jaki sposób zostały wykorzystane. Sąd Wojewódzki za prawidłowe przyjął wówczas ustalenie organów, że działka nr [...] stanowi obecnie część drogi publicznej, teren zaś działki nr [...] był w planie realizacyjnym przeznaczony pod zieleń publiczną i cel ten zrealizowano najpierw przez zachowanie terenu zielonego dostępnego dla mieszkańców, potem przez urządzenie parku. W odniesieniu do działek nr [...] i nr [...] Sąd w wyroku z 18 października 2016 r. wskazał organowi wyraźny kierunek działań i do tych wskazań organ się zastosował. Po pierwsze organ pozyskał i wykorzystał szczegółowy plan osiedla [...] z 1970 r. sporządzony na mapie o lepszej czytelności niż załącznik do uchwały powołanej w akcie notarialnym z [...] maja 1972 r. i na podstawie tego planu poczynił ustalenia. Sąd uznał, że zawarte w akcie notarialnym z [...] maja 1972 r. sformułowanie "przeznaczenie terenu pod wysokie budownictwo mieszkaniowe" odnoszące się do znacznego obszaru i wielkiego zamierzenia inwestycyjnego, nie może być odczytywane dosłownie. Zgodził się z ustaleniem organu, że "wysokie budownictwo mieszkaniowe" to nazwa wielkiego zamierzenia inwestycyjnego, w ramach którego mogą być realizowane nie tylko obiekty mieszkalne, ale również infrastruktura, w tym drogi, tereny zielone, parkingi i przestrzenie towarzyszące. Określenie to zawarte w akcie notarialnym nie mogło oznaczać, że celem wywłaszczenia jest wyłącznie zabudowa wysokimi domami mieszkaniowymi.
Ponadto zapisy planu szczegółowego z 1970 r. pozwoliły na ustalenie, że część nieruchomości, odpowiadająca działkom nr [...] i nr [...], nie była przeznaczona pod zabudowę kubaturową, nie w tym celu zatem była nabywana. Ta część, w ramach budowy osiedla, czyli "wysokiego budownictwa mieszkaniowego" miała pozostać terenem zielonym wolnym od zabudowy. Ostatecznie tak też została wykorzystana. Teren pozostał wolny, a następnie urządzono na nim parking, co – zważywszy na położenie tego terenu (na obrzeżu kompleksu i przy drodze) – było inwestycją immanentnie związaną z funkcjonującym parkiem urządzonym na pozostałym terenie.
Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że skarga M. Z. podlegała oddaleniu z powodu braku interesu prawnego we wniesieniu skargi. Nie znajduje się ona bowiem w kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości.
W. K., M. Z., H. M., B. G., A. G., J. W., A. S. i M. Z., reprezentowani przez radcę prawnego R. L., wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
- na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1270; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1308), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 145 §1 pkt 1 lit c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 §1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez oddalenie skargi pomimo niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego i całościowego rozpatrzenia oraz oceny materiału dowodowego przez organ II instancji, tj. przez błędne ustalenie celu wywłaszczenia na podstawie treści planu szczegółowego dla osiedla [...] z 1970 r., z pominięciem uchwały Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z [...] czerwca 1966 r., błędne ustalenie, że wybudowany parking jest immanentnie związany z funkcjonowaniem osiedla, a także zaniechanie ustalenia kto korzysta z parkingu wybudowanego na działkach, których dotyczy skarga kasacyjna;
- art. 49 §1 w związku z § 3 w związku z art. 35 § 1 w związku z art. 34 P.p.s.a. przez uznanie za stronę postępowania M.Z. i oddalenie rzekomo wniesionej przez nią skargi pomimo, że nie posiadając interesu prawnego w sprawie działała jako pełnomocnik M. Z. i w tym charakterze udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu R. L., co zostało wykazane zgodnie z treścią wezwanie Sądu I instancji z 1 sierpnia 2017 r.;
- na podstawie art. 137 ust. 1 i 2 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez ich błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że ustalenie celu wywłaszczenia może nastąpić na podstawie innych dokumentów niż wskazane jako podstawa wywłaszczenia w umowie sprzedaży nieruchomości z [...] maja 1972 r., a więc z pominięciem wskazanej tam uchwały Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z [...] czerwca 1966 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "[...]", czego skutkiem było błędne uznanie, że części działek nr [...] i nr [...] położone w obr. [...], jedn. ewid. [...], odpowiadające projektowanym działkom nr [...] oraz nr [...] nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia i oddalenie skargi na tej podstawie.
Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2017 r. w zakresie w jakim Wojewoda [...] uchylił punkty 1 i 2 decyzji Starosty [...] z [...] września 2015 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekli się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i prawa materialnego przez błędną wykładnię koncentrują się na wykazaniu nieprawidłowego stanowiska Sądu I instancji co do ustalenia celu wywłaszczenia na podstawie planu szczegółowego dla osiedla [...] z 1970 r. z pominięciem uchwały Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z [...] czerwca 1966 r. w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "[...]". Pomimo tego, że ten ostatni dokument jest wskazany jako podstawa wywłaszczenia w umowie sprzedaży nieruchomości z [...] maja 1972 r.
Punktem wyjścia przeprowadzanej kontroli musi być wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 948/16. Sąd Wojewódzki rozpoznający niniejszą sprawę, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 P.p.s.a., rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może też jednak dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2014 r. sygn. akt II FSK 2523/12). Przypomnieć należy, że w wyroku wiążącym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że organy administracyjne ustalając cel wywłaszczenia oparły się wyłącznie o uchwałę wskazaną w umowie sprzedaży nieruchomości oraz załączniku graficznym do tej uchwały. Załącznik zaś został sporządzony w skali tak małej, że przesunięcie na mapie o kilka milimetrów w terenie odpowiada kilkudziesięciu metrom. Wobec tego Sąd uznał, że właściwe będzie sprecyzowanie celu wywłaszczenia również w oparciu o inne dokumenty, jak choćby plany szczegółowe dla poszczególnych osiedli. Tak sprecyzowane zalecenia zostały wykonane przez organ odwoławczy, który pozyskał plan szczegółowy dla osiedla [...] z 1970 r.
Zalecony przez Sąd sposób zrekonstruowania celu wywłaszczenia stanowi ocenę prawną, o której mowa w art. 153 P.p.s.a. Wyznacza bowiem w okolicznościach sprawy sposób rozumienia przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia określonej w art. 137 u.g.n., a konkretnie jak należy rozumieć sposób realizacji celu wywłaszczenia. Ustalenie celu wywłaszczenia na podstawie wskazanego planu szczegółowego nie oznaczało w istocie tego, że organy nie uwzględniły innych dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, zwłaszcza umowy sprzedaży z [...] maja 1972 r., czy uchwały Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z [...] czerwca 1966 r. w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "[...]". W świetle art. 137 ust. 1 u.g.n. co do zasady ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez uwzględnienie celu, jaki podano w decyzji lub umowie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Uszczegółowienie (doprecyzowanie) celu wywłaszczenia powinno zaś nastąpić na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji zgromadzonej dla potrzeb przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Nie można przy tym pominąć i tego, że jeżeli roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, określone w art. 136 i nast. u.g.n., stanowi restytucję prawa nabytego w drodze umowy poprzedzającej wszczęcie administracyjnej procedury wywłaszczenia, ze względu na niezrealizowanie celu tego nabycia, obecnie cel ten należy oceniać według tych dowodów i dokumentów, które służyły jego identyfikacji do zawarcia umowy nabycia, a przy jej niezawarciu, do wydania decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 726/15).
Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku z 18 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 948/16 powoduje zaś, że ani organ administracyjny, ani też Sąd I instancji, orzekając ponownie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, nie mogły nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu tego sądu. Istota przepisu art. 153 P.p.s.a. polega na tym, że ma on charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza też, że Sąd I instancji nie mógł formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany był do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz do konsekwentnego reagowania w przypadku stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań co do dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Skarga kasacyjna zaś czyni zarzuty Sądowi I instancji właśnie w zakresie tej materii, co do której Sąd I instancji i wcześniej organ odwoławczy musieli podporządkować się zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i wyrażonej przezeń ocenie prawnej.
Cel wywłaszczenia ustalony na podstawie wskazanych powyżej dokumentów został określony jako wysokie budownictwo mieszkaniowe i budowa ulicy [...] (umowa sprzedaży z [...] maja 1972 r. i uchwała Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z [...] czerwca 1966 r.) oraz projektowana ulica [...] i teren zielony (plan szczegółowy dla osiedla [...] z 1970 r.). Prawidłowa jest ocena Sądu I instancji i organu odwoławczego, że zagospodarowanie przedmiotowego terenu pod zieleń i parking mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. Ocena ta wpisuje się w stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca temu infrastruktura oraz strefa ochronna i tereny zielone (por. wyroki NSA z: 16 kwietnia 2004 r. sygn.. akt I OSK 581/08, 7 września 2007 r. sygn. akt I OSK 1324/06 i 3 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1537/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów osiedla mieszkaniowego.
Nie są więc zasadne zarzuty naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit c w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 137 ust. 1 i 2 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w sposób wykazywany w skardze kasacyjnej. Nie ma też znaczenia w sprawie zwrotu nieruchomości, zarzucany skargą kasacyjną, brak ustaleń w zakresie tego, kto korzysta z parkingu wybudowanego na przejętych działkach, skoro wybudowanie parkingu mieści się w realizacji celu wywłaszczenia jakim jest wysokie budownictwo mieszkaniowe.
Zarzut naruszenia art. 49 § 1 w związku z § 3 w związku z art. 35 § 1 w związku z art. 34 P.p.s.a. również nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest sporne, że w postępowaniu administracyjnym stroną był M. Z., w imieniu którego działała żona M. Z. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła m. in. M. Z., która udzieliła pełnomocnictwo do działania radcy prawnemu R.L. w swoim imieniu. Pełnomocnik został wezwany do złożenia pełnomocnictwa do działania w imieniu skarżącego M. Z. dla żony M. Z. Sędzia sprawozdawca uznał, że radca prawny R. L. nie może jednak reprezentować M. Z., gdyż złożone pełnomocnictwo nie zawierało postanowienia o możliwości dalszego przekazania pełnomocnictwa. Z oceną tą należy zgodzić się i tym samym nie można uznać racji skarżących kasacyjnie, że M. Z. działała w postępowaniu przed Sadem I instancji wyłącznie jako pełnomocnik M. Z. i w tym charakterze udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu. Wobec tego prawidłowo Sąd uznał, że skarżącą jest M. Z., a nie M. Z. Prawidłowo też Sąd skargę M. Z. oddalił z powodu braku interesu prawnego wymaganego przepisem art. 50 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd Wojewódzki zapewnił M. Z. uczestnictwo w postępowaniu sądowym. M. Z. (jako uczestnik postępowania) został prawidłowo zawiadomiony o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie (zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia - k 29).
Wniosek o sporządzenie uzasadnienia pełnomocnik skarżących złożył w imieniu m. in. M. Z.. Skargę kasacyjną radca prawny R. L. wniósł zaś w imieniu M. Z., z pominięciem M. Z. Pełnomocnictwo do działania w imieniu M. Z. profesjonalny pełnomocnik przekazał do akt sprawy na wezwanie Sądu w trybie uzupełnienia braków formalnych skargi kasacyjnej.
M. Z. nie złożył wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Jak wskazano powyżej wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku został wniesiony przez radcę prawnego R. L. wyłącznie w imieniu skarżących (w tym w imieniu M. Z., a nie M. Z.). Zawiadomienie o terminie rozprawy skierowane do M. Z. zawierało pouczenie o treści art. 141 § 2 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 178 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny odrzuci na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną wniesioną po upływie terminu lub z innych przyczyn niedopuszczalną, jak również skargę kasacyjną, której braków strona nie uzupełniła w wyznaczonym terminie. Skarga kasacyjna od wyroku oddalającego skargę nie może być skutecznie wniesiona w sytuacji, gdy strona nie wystąpiła w ustawowym terminie o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Wystąpienie z żądaniem sporządzenia na piśmie uzasadnienia wyroku jest warunkiem koniecznym jego zaskarżenia w drodze skargi kasacyjnej.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną M. Z.odrzucił w pkt 1 sentencji. W punkcie 2 – skargę kasacyjną W. K., M. Z., H. M., B. G., A. G., J. W. i A. S. oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.