Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 797/06, po rozpoznaniu skargi Burmistrza Miasta Z. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpoznaniu odwołania [...] S.A. w W. Oddział Centrum w N. T. od decyzji Wojewody M. z dnia [...] nr [...], o stwierdzeniu nabycia przez Gminę Miasto Z. z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...] – uchyliła zaskarżoną decyzję i przekazała sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu Komisja wskazała, że w decyzji z dnia [...] nr [...], Wojewoda M. podniósł, iż na mocy postanowienia Sądu Powiatowego – Wydziału Zamiejscowego w Z. z dnia 3 kwietnia 1957 r. sygn. akt [...], w 1958 r. ujawniono Skarb Państwa jako właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Następnie z działki tej wydzielono działkę nr [...], na co wskazuje wykaz zmian gruntowych w ramach operatu z dnia [...] sierpnia 1995 r. nr [...]. Wojewoda wskazał, że pomimo iż w stosunku do działki nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Z. decyzją z dnia [...], nr [...] ustalił dla [...] S.A. Oddział w Z. opłaty za zarząd tym gruntem nie można uznać, że działka ta podlegała wyłączeniu z komunalizacji. [...] S.A. nie przedłożyła bowiem w postępowaniu uwłaszczeniowym oraz w postępowaniu komunalizacyjnym dokumentu potwierdzającego prawo zarządu tej osoby prawnej bądź jej poprzednika prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem komunalizacji. Skoro działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej innej niż Skarb Państwa, to organ uznał, że nieruchomość ta pozostawała w zarządzie terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przez co spełnione zostały przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., zwanej dalej "ustawą z dnia 10 maja 1990 r.").
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliła decyzję Wojewody M. z dnia [...] i przekazała organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że decyzja Wojewody M. nie mogła zostać utrzymana w mocy, ponieważ w sprawie nie zostały wyjaśnione mające istotne znaczenie okoliczności faktyczne. W aktach sprawy brak bowiem wniosku Miasta Z. o komunalizację nieruchomości, nie wiadomo więc, w jakim trybie gmina zamierza nabyć nieruchomość. W ocenie organu za wniosek nie może być uznana karta inwentaryzacyjna przesłana przez Naczelnika Urzędu Miasta Z. działającego dodatkowo bez upoważnienia organu gminy. Wojewoda M. winien więc wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych podania z pouczeniem o skutkach wynikających z art. 64 § 2 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany w postępowaniu prowadzonym w pierwszej instancji zawiera sprzeczne informacje co do daty utworzenia działki nr [...]. Decyzja podziałowa z dnia [...] maja 1990 r. ustaliła opłaty za zarząd działką nr [...], również projekt podziału z dnia [...] stycznia 1992 r. dotyczy tej działki, natomiast okoliczności tej zaprzecza wypis z rejestru gruntów sporządzony w dniu [...] lipca 2002 r., wskazujący istniejącą w dniu 27 maja 1990 r. działkę nr [...]. W ponownie prowadzonym postępowaniu do akt sprawy należy dołączyć decyzję zatwierdzającą projekt podziału działki nr [...]. Zdaniem organu przedmiotem komunalizacji winna być działka nr [...], nieprawidłowo więc przedmiotem komunalizacji objęto działkę nr [...], która nie istniała w dniu 27 maja 1990 r.
Na skutek skargi Gminy Miasta Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 2255/03, uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...]. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że błędnie organ uznał, iż przedmiotem komunalizacji nie może być działka nr [...], ponieważ nieruchomość ta fizycznie istniała, lecz w 1990 r. wchodziła w skład większej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], natomiast zmiany w ewidencji gruntów dotyczące zmiany oznaczenia i granic nieruchomości nie mają w takiej sytuacji znaczenia. Nietrafne było również stanowisko organu wskazujące, że brak wniosku komunalizacyjnego był przeszkodą do stwierdzenia, w jakim trybie gmina domagała się komunalizacji skoro tryb ten wskazują art. 17 i następne ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie przewidując złożenia takiego wniosku. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji ustalił pozytywne przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie ma bowiem dokumentu potwierdzającego, że w dniu 27 maja 1990 r. [...] S.A. przysługiwało do nieruchomości prawo użytkowania bądź prawo zarządu. Prawa tego nie można wywieść z decyzji ustalającej opłaty za zarząd inną działką. W związku z powyższym nie można uznać – jak to przyjęła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że w sprawie zostały niewyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, uniemożliwiające utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliła decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] i przekazała organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Komisja stwierdziła, że mimo związania oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r., sprawę należało rozpatrzyć z uwzględnieniem nowego stanu prawnego dotyczącego spraw komunalizacyjnych, obowiązującego od dnia 1 stycznia 2006 r. Z tym dniem wszedł bowiem w życie przepis art. 17a dodany do ustawy z dnia 10 maja 1990 r., który nakazuje właściwemu w sprawie wojewodzie dokonanie z urzędu oceny, które z dotychczas niezinwentaryzowanych składników majątkowych podlegają komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1, a które nie mogą być nią objęte. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby działka nr [...] została zinwentaryzowana przez Miasto Z.. Obowiązek podjęcia działań opisanych w art. 17a ustawy komunalizacyjnej obciąża w pierwszej kolejności Wojewodę M.. Ustalenie tej okoliczności ma w sprawie istotne znaczenie. Jeżeli bowiem w toku obowiązkowego sprawdzenia przez wojewodę okaże się, że komunalizacji podlegać będzie działka nr [...], to nie będzie wówczas możliwe stwierdzenie nabycia z mocy prawa w tym samym trybie własności działki nr [...]. Komisja wskazała, że organ pierwszej instancji winien również wyjaśnić jaki wpływ na dopuszczalność komunalizacji nieruchomości ma decyzja z dnia [...] maja 1990 r., nr [...] ustalająca dla [...] S.A. Oddział w Z. opłaty za zarząd, z której wynika faktyczne użytkowanie przez ten bank w dniu 27 maja 1990 r. działki nr [...] w powiązaniu ze statusem prawnym istniejącego wówczas banku państwowego. Okoliczności te nie były bowiem przedmiotem rozważań organów oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Gminy Miasta Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 2255/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] nr [...], dokonując oceny prawnej w zakresie prawidłowości zastosowania przez organy obu instancji przepisów stanowiących podstawę prawną załatwienia sprawy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską Z. własności nieruchomości.
Zdaniem Sądu w pierwszej kolejności należy zatem ocenić, czy decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...], nr [...] została wydana z uwzględnieniem zaleceń zawartych w wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem skargi.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie uwzględniła wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r. Organ ten błędnie przyjął, że nie jest związany oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku, z uwagi na wejście w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. przepisu art. 17a dodanego do ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nakładającego na właściwych wojewodów obowiązek wszczęcia z urzędu postępowań mających wyjaśnić, które nieruchomości gminne podlegają komunalizacji. W ocenie Sądu przepis ten nie ma istotnego znaczenia dla sprawy. Przepis ten został dodany do ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przez art. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz.1492 ze zm.) i wszedł w życie z dniem 22 września 2004 r. (art. 19 tej ustawy). W ocenie Sądu nieuprawnione jest zatem twierdzenie organu, że przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2006 r., a więc po wydaniu wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r. Nie można więc przyjąć, że przepis ten i wynikające z niego skutki prawne nie były znane i nie zostały uwzględnione przez sąd administracyjny rozstrzygający sprawę i formułujący ocenę prawną postępowania Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w poprzedniej sprawie sądowoadministracyjnej. Ponadto art. 17a ustawy komunalizacyjnej nie ma zastosowania do nieruchomego mienia ogólnonarodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy przekazanego (zinwentaryzowanego, z uwagi na sporządzoną kartę inwentaryzacyjną) przed dniem 31 grudnia 2005 r. wojewodzie, co do którego toczy się postępowanie komunalizacyjne.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że celem wprowadzenia przez ustawodawcę tego przepisu do ustawy z dnia 10 maja 1990 r. był zamiar przyspieszenia procesu komunalizacji mienia będącego we władaniu gmin, co do którego nie podjęto do dnia 31 grudnia 2005 r. działań związanych z jego nabyciem przez gminę. Świadczy o tym nałożenie na wojewodów od dnia 1 stycznia 2006 r. obowiązku wszczynania z urzędu postępowań mających potwierdzić, czy dana nieruchomość może być przedmiotem przekształceń własnościowych na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sąd stwierdził, że zaistniała zmiana stanu prawnego, po wydaniu wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r. w rzeczywistości nie miała miejsca, zatem organ ten był związany oceną prawną w nim zawartą.
Sąd Wojewódzki uznał zatem, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nieprawidłowo przyjęła, iż Wojewoda M. powinien rozważyć celowość podjęcia działań, o których mowa w art. 17a ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w stosunku do działki nr [...], z której po dniu 27 maja 1990 r. wydzielono działkę nr [...]. Bezzasadne było również twierdzenie organu, że Sąd w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 8 grudnia 2004 r. nie dokonał oceny dopuszczalności komunalizacji działki nr [...] w aspekcie decyzji z dnia 4 maja 1990 r. ustalającej opłaty za zarząd w powiązaniu ze statusem prawnym istniejącego wówczas banku państwowego. Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny opiera się na kryterium zgodności działalności organów administracji publicznej z prawem materialnym, procesowym i ustrojowym. Kontrola ta dokonywana jest w oparciu o dowody z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Sąd administracyjny rozstrzyga sprawę w oparciu o wynikający z przepisów prawa powszechnie obowiązującego stan prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powoływaną podstawą prawną. Nie można więc uznać, że przedmiotem oceny Sądu nie były objęte przepisy określające status prawny banku państwowego przed dniem 27 maja 1990 r. Z uwagi jednak na to, że w postępowaniu komunalizacyjnym [...] S.A. nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego tytuł prawny poprzednika prawnego banku, do gruntu oznaczonego obecnie jako działka nr 102/5 (w ocenie Sądu dokumentem takim nie mogła być decyzja ustalająca opłaty za zarząd) zbędne stały się rozważania Sądu dotyczące przepisów regulujących status prawny mienia należącego do tej instytucji bankowej. Sąd podniósł, że w sprawie zostały już wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, niezbędne do stwierdzenia istnienia w stosunku do działki nr 102/5 przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W tej sytuacji Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym nie może wydać w sprawie decyzji o charakterze kasacyjnym.
Od powyższego wyroku skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosły Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa oraz [...] S.A., zaskarżając go w całości.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), w szczególności:
- art. 176 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a. oraz w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przez uniemożliwienie instancyjnego wyjaśnienia i ocenienia: czy, a jeśli tak, to jakie mienie powinno podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa (z uwagi na zakazanie organowi odwoławczemu wydania decyzji o charakterze kasacyjnym);
- art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na niestwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji z dnia 18 lutego 2003 r. wydanej w wyniku rozpatrzenia wniosku podpisanego przez podmiot do tego nieupoważniony (naczelnika wydziału w urzędzie gminy miejskiej Z.);
- art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., przez przyjęcie możliwości pominięcia istniejącego od dnia 1 stycznia 2006 r. obowiązku właściwego wojewody oceny zasadności potwierdzenia nabycia przez gminę miejską Z. z mocy prawa nieruchomości nie objętej spisem inwentaryzacyjnym przed 31 grudnia 2005 r. (działki nr 102/4, której część stanowi działka nr 102/5);
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przez przyjęcie dopuszczalności rozstrzygnięcia przez wojewodę przed dniem 1 stycznia 2006 r. sprawy komunalizacji mienia bez wniosku jednostki samorządu terytorialnego, w tym bez wskazania, w jakim trybie domaga się ona komunalizacji konkretnego składnika nieruchomego;
- art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 w zw. z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., przez przyjęcie dopuszczalności nabycia z mocy prawa i z mocą wsteczną od dnia 27 maja 1990 r. przez gminę miejską Z. prawa własności nieruchomości (działki nr [...]), która w dniu 27 maja 1990 r. nie istniała, stanowiąc wtedy część innej nieruchomości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komisja wskazała, że Sąd pierwszej instancji zakazując organowi podjęcie decyzji o charakterze kasacyjnym uniemożliwia instancyjne ocenienie przedmiotu komunalizacji i dwukrotnego rozstrzygnięcia o istocie sporu naruszając art. 176 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 15 k.p.a. Jeżeli mienie objęte decyzją Wojewody z dnia 18 lutego 2003 r. było przed 27 maja 1990 r. choćby tylko protokolarnie przekazane instytucji bankowej to nie mogłoby podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa dlatego, iż instytucje tego rodzaju nie są jednostkami, które odpowiadają przesłankom art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto dopiero z włączonej do akt sprawy po wydaniu wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r., kopii decyzji Naczelnika Miasta Z. z dnia [...] maja 1990 r., nr [...] w sposób udokumentowany wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] została wydzielona po dniu 27 maja 1990 r. z istniejącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], co do której również nie wyjaśniano problemu jej ewentualnego skomunalizowania z mocy prawa. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji obie działki (nr [...] i nr [...]) nie mogą być rozpatrywane łącznie jako składniki tożsame lub zamiennie. Przedmiotowo, o tym jakie składniki mienia ogólnonarodowego stają się mieniem gmin, przesądzają bowiem wpisy w ewidencji gruntów i dokumentacji wieczystoksięgowej, oraz podjęta z ich uwzględnieniem ostateczna (prawomocna) decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie bądź z mocy prawa, bądź na skutek przekazania konkretnego składnika (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 1991 r., SA/Wr 44/91, ONSA 1991 nr 1, poz. 33, oraz orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 30 grudnia 1992 r., III CZP 157/92, OSNCP 1993 nr 5, poz. 84.). Każda z omawianych nieruchomości (działka nr 102/4 i nr 102/5) miała inne granice, inną powierzchnię i inne oznaczenie ewidencyjne. Obie figurowały w ewidencji w innym czasie. Tylko jedna z nich (działka nr [...]) mogłaby podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa jako objęta obowiązującą ewidencją w dniu 27 maja 1990 r., jednakże ani nie została przed dniem 31 grudnia 2005 r. zinwentaryzowana ani organ pierwszej instancji nie ocenił dotąd czy odpowiadała warunkom jej skomunalizowania z urzędu w trybie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Przed dniem 1 stycznia 2006 r. tylko zainteresowana jednostka samorządu terytorialnego w swoim wniosku komunalizacyjnym, a nie ogólny przepis art. 17 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., określał czy dana gmina domaga się stwierdzenia nabycia konkretnego składnika z mocy prawa (art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy) czy też jego przekazania (art. 5 ust. 3 i 4). Gmina miejska Z. do dziś nie uzupełniła swojego wniosku komunalizacyjnego w wymaganej formie (podpisanego przez organ gminy i przez podanie trybu żądanej komunalizacji). Dlatego decyzja Wojewoda M. z dnia [...] m.in. z tej przyczyny nie powinna być utrzymana w mocy, a Sąd pierwszej instancji uwzględniając skargę miał obowiązek stwierdzić jej nieważność (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż z wnioskiem wystąpił podmiot do tego nieuprawniony (naczelnik działu w Urzędzie Miasta Z.). Ponadto skoro Wojewoda M. podjął swoją decyzję z dnia [...] z powołaniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. to nie mogła ona dotyczyć nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] bowiem w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomością, która mogła podlegać skomunalizowaniu w takim trybie była nieobjęta wnioskiem Gminy ani spisem inwentaryzacyjnym, nieruchomość stanowiąca działkę nr [...], mająca inne granice inną powierzchnię i inne oznaczenie ewidencyjne aniżeli działka nr [...]. Komisja powołała się na wyrok NSA z dnia 18 września 2001 r., sygn. akt I SA 694/00, zgodnie z którym w świetle przepisów ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie powołanej ustawy. Przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są wyłącznie przekształcenia własnościowe zachodzące między Skarbem państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Komunalizowanie z mocy prawa składników mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., jest oceniane według ich stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r.
Komisja podkreśliła, że od dnia 1 stycznia 2006 r. organy orzekające w postępowaniu komunalizacyjnym (w pierwszej kolejności wojewodowie) mają zgodnie z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. obowiązek z urzędu komunalizować nieruchomości nie objęte spisem a spełniające wymogi określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy według ich stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Komisja wskazała, że w sprawie stan ten w odniesieniu do działki nr 102/4 nie został instancyjnie wyjaśniony i udokumentowany.
Podobnie w ocenie Komisji instancyjnego wyjaśnienia wymaga, w jakiej formie przed dniem 27 maja 1990 r. poprzednik prawny odwołującej uzyskał sporne mienie do korzystania.
Komisja podniosła, że uprawomocnienie się zaskarżonego wyroku uniemożliwiłby organom administracji podjęcie decyzji komunalizacyjnej według stanu faktycznego mienia, jaki istniał w dniu 27 maja 1990 r. przez co stanowiłoby przyzwolenie niedopuszczalnego obejścia obowiązującej procedury ewidencji gruntów oraz wieczysto-księgowej i to z mocą wsteczną jej skutków – od 27 maja 1990 r. – a nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] została utworzona po tej dacie. Byłoby to bezpodstawne i fikcyjne przeniesienie wstecz decyzją komunalizacyjną daty utworzenia i istnienia tej nieruchomości, a więc sprzeczne z zasadą nie działania prawa wstecz (art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP).
W konkluzji skargi kasacyjnej Komisja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej [...] S.A. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 17 ust. 1 i 2 oraz art. 17a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a., przez nieuzasadnione pominięcie dowodu z dokumentu: decyzji Urzędu Miasta Z. z dnia [...] maja 1990 r., znak: [...], a tym samym nieustalenie w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej [...] S.A. wskazała, że w zaskarżonym wyroku Sąd błędnie przyjął, iż Gmina Z. została zwolniona z obowiązku sporządzenia i przekazania do końca 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego Wojewodzie M., gdyż obowiązku tego nie sformułował Sąd w wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r. Ponadto Sąd doszedł do konkluzji, że jeżeli wydając wyrok z dnia 8 grudnia 2004 r. wiedział o nowelizacji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., choć do faktu tego się nie ustosunkował, to Gmina Z. nie miała wykonać obowiązku określonego w art. 17a. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zasadnie oceniła, że do komunalizacji działki nr [...] nie może dojść, bowiem Gmina Z. nie wykonała ustawowego obowiązku inwentaryzacji i przesłania spisu. Sąd powinien doprecyzować sprawę spisu inwentaryzacyjnego, którą to sprawę pominął w wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r. Kwestia jest o tyle istotna, że przedmiotem wniosku komunalizacyjnego jest nieruchomość, która w 1990 r. nie występowała, gdyż powstała na skutek podziału geodezyjnego dopiero w 1995 r. Sąd lakonicznie stwierdził, że decyzja Urzędu Miasta Z. z dnia [...] maja 1990 r., znak: [...], ustalająca opłaty za zarząd nieruchomości, nie może być uznana za dowód, bowiem dotyczy innej działki. Wbrew temu co twierdzi Sąd powyższa kwestia nie została należycie wyjaśniona. Decyzja w pkt 1 określiła nieruchomość, tj. dz. ew nr 102/4, jak również termin powstania prawa zarządu, tj. 1 stycznia 1986 r., zatem decyzja ta nie tylko ustaliła opłaty za zarząd, ale stwierdziła istnienie zarządu działki nr [...]. Skarżący w dobrej wierze uznał, że decyzja wyczerpuje zakres jego praw związanych z zarządem i nie wnosił o jej uzupełnienie. Nawet jeżeli przyjąć, że decyzja jest dotknięta wadą formalną braku precyzji, to wada ta wynika z działania poprzednika prawnego gminy, jakim był organ administracji państwowej, nie powinna więc gmina kwestionować praw nabytych skarżącej, związanych z zarządem nieruchomości.
Pominięcie więc przez Sąd dowodu z dokumentu, wobec braku jakichkolwiek innych dowodów, a także nieprzeprowadzenie żadnego postępowania dowodowego ustalającego stan prawny nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. stanowi naruszenie zasad postępowania określonego w art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.
W konkluzji skargi kasacyjnej [...] S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne Burmistrz Miasta Z. wniósł o ich oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę granicach skarg kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że możliwość i zakres kontroli kasacyjnej jest wyznaczony przez powołane w niej podstawy. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargi kasacyjne złożone w niniejszej sprawie oparte zostały na dwu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a.
Jako naruszone przepisy prawa materialnego Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa powołała art. 176 ust. 1, art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17 ust. 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) zaś jako naruszone przepisy postępowania – art. 145 § 1lit. c, art. 147 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Skarga kasacyjna [...] S.A. oparta została także na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj.art.17 ust. 1 i 2 oraz art. 17a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, przez błędną jego wykładnię oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania – art. 75 § 1 art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.
Obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, w sprawie nie można mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i sądowego.
Sprawa nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Z. nieodpłatnie prawa własności do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] objętej księgą wieczystą Nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Z. była dwukrotnie rozstrzygana przez różne organy administracji publicznej. Pierwszy raz rozstrzygnął ją Wojewoda M. podejmując decyzję z dnia [...] nr [...], drugi raz rozstrzygała tę samą sprawę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydając decyzje w dniu [...] i w dniu [...].
W wyroku NSA z dnia 22 marca 1996 r. SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35 wyrażony został pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji".
Także postępowanie sądowoadministracyjne przeprowadzone w niniejszej sprawie realizuje konstytucyjną zasadę, w myśl której postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne, wyrażoną w art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, czego najlepszym przykładem jest postępowanie przeprowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na skutek zaskarżenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 797/06 skargami kasacyjnymi Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i [...] S.A.
Skarga kasacyjna Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej zdaje się mylić zasadę dwuinstancyjności postępowania z zasadą wynikającą z art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.
Należy przypomnieć, że w dniu 8 grudnia 2004 r. sygn. I SA 2255/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę Gminy Miasta Z. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 lipca 2003 r. uchylając zaskarżoną decyzję wyraził ocenę prawną, odnoszącą się do postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, decyzji Wojewody M. z dnia [...] oraz zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu Sąd podniósł, że błędnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, iż przedmiotem komunalizacji nie może być działka nr [...] ponieważ ta fizycznie nie istniała, lecz w 1990 r. wchodziła w skład większej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], natomiast zmiany w ewidencji gruntów dotyczące zmiany oznaczenia i granic nieruchomości nie mają w takiej sytuacji znaczenia. Nietrafne było również stanowisko Komisji wskazujące, że brak wniosku komunalizacyjnego był przeszkodą do stwierdzenia w jakim trybie gmina domagała się komunalizacji, skoro tryb ten wskazują art. 17 i następne ustawy z dnia 10 maja 1990 r. nie przewidując złożenia takiego wniosku. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji ustalił pozytywne przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Nie ma bowiem dokumentu potwierdzającego, że w dniu 27 maja 1990 r. [...] przysługiwało do nieruchomości prawo użytkowania bądź prawo zarządu. Prawa tego nie można wywieść z decyzji ustalającej opłaty za zarząd inną działką. W związku z powyższym nie można uznać – jak to przyjęła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, że w sprawie zostały niewyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, uniemożliwiające utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
Z przytoczonego uzasadnienia wynika, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] została wydana w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego i zgodnie z prawem.
Oceną tą zgodnie z art. 153 P.p.s.a. związany był organ drugiej instancji ponownie rozpoznający sprawę oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na kolejną decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...].
Kontrola sądu administracyjnego, w myśl art. 134 § 1 powołanej ustawy, odbywa się w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany ani zarzutami, ani powołaną podstawą prawną, ani wnioskami skargi. Brak związania granicami skargi oznacza, iż kontrola sądu nie ogranicza się do zbadania zasadności zarzutów, lecz sąd kontroluje czy przy wydawaniu decyzji nie doszło do innych jeszcze naruszeń prawa. Konsekwencją tak szeroko zakrojonej kontroli jest to, iż sąd może uchylić decyzję lub stwierdzić jej nieważność także z powodu innych naruszeń prawa oraz wówczas, gdy strona zawarła w skardze inne wnioski. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Jeżeli więc w przedmiotowej sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, to chociażby Sąd ten nie wypowiedział się w pewnych kwestiach, np. czy nieruchomość odpowiadała warunkom jej skomunalizowania w trybie art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., to wyrok z dnia 8 grudnia 2004 r. w zakresie wynikającym z art. 153 P.p.s.a. wiąże organy i Sąd. Niedopuszczalne było w takiej sytuacji przy niezmienionym stanie prawnym (art. 17a ust. 3 ww. ustawy obowiązywał już w dacie wyrokowania), podważanie przez organy i Sąd oceny prawnej zawartej w ww. wyroku. Oznacza to, iż Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie mogła ocenić decyzji Wojewody M. inaczej niż uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r. Także wydając wyrok w dniu 11 września 2006 r. Sad pierwszej instancji będąc związany dokonaną wcześniej przez Sąd oceną prawną decyzji Wojewody M. z dnia [...] nie mógł ponownie oceniać legalności tej decyzji.
Powyższe ma istotne znaczenie dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej, bowiem w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie mógł i nie dokonywał wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 i art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym o ustawę o pracownikach samorządowych. Wobec związania oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r. kontrola Sądu pierwszej instancji sprowadzała się do oceny legalności zaskarżonej decyzji w kontekście art. 153 P.p.s.a.
Podniesione zatem w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego są nieuzasadnione.
Również nietrafne są podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia prawa procesowego, przy czym gdy chodzi o skargę kasacyjną [...] S.A., to w tym zakresie skarga ta nie spełnia wymogów prawidłowo określonej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w licznych już orzeczeniach wypowiadał się odnośnie tego, że powołanie jako podstawy kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bez powiązania ich z konkretnymi przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowi podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Naruszenie przepisów postępowania o jakim mowa w ww. przepisie dotyczy przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, zaś przepisy k.p.a. dotyczą postępowania administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r. I OSK 445/05, Lex 209139; wyrok z 20 stycznia 2006 r. II FSK 166/05, Lex 194422).
Uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny nietrafności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, przedstawionego w skardze kasacyjnej Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, determinowane jest również treścią art. 153 P.p.s.a. Skoro w wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził kwestię zgodności z prawem decyzji Wojewody M. z dnia [...], to za podstawę prawną zaskarżonego obecnie wyroku prawidłowo przyjęto przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, będąc związana stosownie do art. 153 P.p.s.a. oceną prawną, zawartą w wyroku z dnia 8 grudnia 2004 r. nie mogła oceny tej kwestionować i uchylić decyzji Wojewody M. z dnia [...], albowiem decyzja ta oceniona została jako nienaruszająca prawa.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.