Uzasadnienie
Uzasadnienie:
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1662/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi D. A. i W. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków.
Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:
S. B. i D. A. są współwłaścicielami działek [...], (brak księgi wieczystej) [...], [...] i [...] położonych w C.. Działki te graniczą z działkami [...],[...] i [...]. Nadto W. B. jest właścicielem działki nr. ew [...] o pow. [...] ha (brak księgi wieczystej).
W trakcie prac modernizacyjnych dokonywanych w latach 2001-2002 Biuro Urządzania Lasu i Geodezji Leśnej w P. sporządziło projekt operatu opisowo-kartograficznego obrębu C. i pow. ogólnej [...] ha. Operat został wyłożony dla zainteresowanych a następnie zatwierdzony decyzją Starosty M. z [...] kwietnia 2003 r. nr. [...].
Od decyzji tej odwołanie wnieśli D.A. i W. B., zwani dalej: "skarżącymi".
Decyzją Wojewody Mazowieckiego nr [...] z 31 marca 2004 r., decyzja Starosty M. została utrzymana w mocy.
Na skutek skargi skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 marca 2005 r sygn. akt IV SA/Wa 868-870/04 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego wskazując, że organem II stopnia jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego, zwany dalej również w skrócie: "W.I.N.G.K."
W.I.N.G.K., rozpoznając odwołanie, decyzją nr [...] z 26 września 2005 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty M. WSA w Warszawie wyrokiem z 5 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/WA 2313/05, skutkiem rozpoznania skargi skarżącej D.A. uchylił decyzję W.I.N.G.K. z [...] września 2005 r. Sąd wskazał, że na podstawie art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520), dalej: "p.g.k.", który wszedł w życie w trakcie prowadzonej modernizacji, projekt modernizacji nie podlega już zatwierdzeniu w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ nabiera statusu operatu ewidencji gruntów i budynków z mocy samego przepisu ustawowego. Organ orzeka wyłącznie o indywidualnych zarzutach skierowane przeciwko nowym zapisom w ewidencji gruntów i budynków. Konsekwencji tych zmian organ nie rozważył.
W związku z tym Starosta M. wyłożył ponownie w Starostwie Powiatowym w M., w terminie od 26 listopada do 14 grudnia 2007 r. projekt operatu opisowo kartograficznego obrębu C. Skarżąca wniosła uwagi w przedmiocie: - niezgodności powierzchni działek po modernizacji z powierzchnią w aktach notarialnych; - przebiegu drogi i rowu niezgodnie z rzeczywistością; - niewłaściwego przebiegu granicy działek [...] i [...] z działką [...] (droga); - braku możliwości sprawdzenia wymiarów działek [...],[...],[...],[...].
Skarżący wniósł uwagi w przedmiocie: - złego wyliczenia długości granicy działki nr [...] z działką [...] w siedlisku, która powinna wynosić zgodnie z rozgraniczeniem [...] a nie [...] m; - złego wyliczenia długości granicy działki [...] od strony zachodniej (powinna wynosić [...] m); - nie uwzględnienia użytku lasu w całej powierzchni działek [...],[...],[...], i wadliwego ustalenie granicy pomiędzy tymi działkami, a działką [...] (drogą), która powinna przebiegać nie za lasem ale za lasem i pastwiskiem; - zmniejszenia powierzchni działek [...],[...],[...] i [...].
Starosta M. nie uwzględnił tych zarzutów jednakże, wobec ponownych wystąpień skarżących z zarzutami do operatu poinformował strony o zamiarze zlecenia w trybie modernizacji ponownego ustalenia granic działki [...] z działkami [...],[...],[...]. Czynności zostały podjęte jednakże z uwagi na uniemożliwienie geodetom wejścia na grunt ostatecznie Starosta M. poinformował o odrzuceniu uwag zgłoszonych do projektu i o zamiarze publikacji w dzienniku urzędowym województwa mazowieckiego informacji o zakończeniu modernizacji. Informacja została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 27 października 2008 r. (Nr. 183, poz. 6608).
Skarżący ponownie wnieśli zarzuty do modernizacji ewidencji gruntów i budynków
Skarżąca zgłosiła zarzuty: - braku ponownego ustalenia granic działki [...] z działkami [...],[...],[...]; - braku weryfikacji konturów użytków gruntowych i granic działek [...],[...],[...],[...]; - braku informowania stron o planowanych czynnościach pomiarowych.
Skarżący zgłosił zarzuty: - dokonania zmiany danych ewidencyjnych w trakcie modernizacji niezgodnej z dokumentacją prawną, - usunięcia konturu klasyfikacyjnego [...] i zmniejszenia zasiągu konturu [...]; - wykazania przebiegu granicy działki [...] z działką [...] niezgodnie z rozgraniczeniem z 1977r., - braku informowania o planowanych czynnościach pomiarowych.
W ramach oceny zarzutów organ stwierdził potrzebę dokonania wznowienia na gruncie przebiegu granicy działek [...] z działkami [...],[...],[...] oraz dokonania pomiaru kontrolnego w zakresie aktualności wskazanych użytków gruntowych. Zlecono te prace firmie P.-Nieruchomości w M. Dokumentacja została sporządzona i przyjęta do P. pod nr. [...].
Zlecono firmie P. Nieruchomości sporządzenie dokumentacji zawierającej zmiany danych ewidencyjnych niezbędnej do rozstrzygnięcia wniesionych zarzutów. Dokumentacja ta została przyjęta do P. w dniu [...] lutego 2012 r. pod nr. [...].
Skarżący w piśmie z 9 lutego 2013 r. zakwestionował: - przebieg granicy użytku pastwiska jako konturu klasyfikacyjnego [...] oraz lasu oznaczonego jako konturu [...], - powierzchnię działki [...] jako niezgodną z powierzchnią wskazaną w księdze wieczystej; - generalnie zmniejszenie w wyniku modernizacji powierzchni jego gruntów.
Skarżąca w piśmie z 18 lutego 2013 r. zakwestionowała: - przebieg granicy działek [...] z działkami [...] i [...] jako niezgodny z rozgraniczeniem; - niezgodność powierzchni działek z powierzchnią w księdze wieczystej; - przebieg granic użytku gruntowego pastwiska w działkach [...],[...] i [...]; - prowadzenie postępowania bez podstawy prawnej; - niezgodność operatów ze stanem faktycznym, żądając jednocześnie wyłączenia operatów nr [...] i [...], załączenie dokumentacji poscaleniowej i z ksiąg wieczystych, powrócenie na mapach działki [...] sąsiadującej z działką [...], - nie usuwanie dokumentacji wykonanej przez biegłego sądowego, - przywrócenie pasa pastwiska oznaczonego na mapach klasyfikacyjnych symbolem [...] na działkach [...],[...],[...], - zastosowania się do wyroków WSA i decyzji WINGiK, przywrócenie powierzchni działek [...],[...],[...],[...] wg ksiąg wieczystych, uzupełnienie dokumentacji technicznej nr [...] uwierzytelnioną dokumentacją od scalenia i z ksiąg wieczystych.
W wyniku rozpoznania zarzutów od operatu złożonych przez skarżących I inst. Starosta M. wydał decyzję z [...] kwietnia 2013 r. (dalej również decyzja I instancji), w której orzekł o uwzględnieniu zarzutów skarżących w zakresie ponownego wznowienia granic pomiędzy działkami [...] i [...],[...],[...] oraz dokonania weryfikacji wykazanych konturów użytków gruntowych działek nr. [...],[...],[...],[...] i o odmowie uwzględnienia zarzutów w zakresie przebiegu granic działek [...],[...],[...] i [...], nie informowania o planowanych czynnościach pomiarowych, dokonywania zmiany operatów ewidencyjnych w trakcie modernizacji niezgodnej z dokumentacją prawną oraz danych w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie danych ewidencyjnych tych działek zgodnie z dokumentacją techniczną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2012 r. pod nr. [...].
W odwołaniu od ww. decyzji skarżący wskazał brak konturu pastwiska w działkach [...],[...],[...] od strony północnej "za lasem", nie informowanie go o czynnościach geodetów, nie przedstawienie przez pozostałych uczestników postępowania tytułów własności do ich działek, wadliwe ustalenie powierzchni działki [...] (nie będącej jego własnością) w oparciu o podział działki z 1961 r. stanowiącej na planie scaleniowym z 1934 r. działkę nr [...].
W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca wskazała na nienależyte i niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, niezastosowanie się do wytycznych zawartych w wyrokach WSA, brak rzetelności oraz prawdy w uzasadnianiu okoliczności niewpuszczenia geodetów na grunt, wadliwe ustalenia przebiegu drogi oznaczonej nr [...], zniszczenie punktów granicznych pomiędzy działkami [...],[...] i [...], gdyż działka [...] nigdy nie graniczyła z działką [...], nie uwzględnienie art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, nie powiadamianie jej o likwidacji działki [...].
- inst. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...]lipca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zarzuty skarżących nie znajdują uzasadnienia w projekcie operatu opisowo-kartograficznego.
W ocenie organu, nie ma podstaw do porównywania obecnych granic i wymiarów działek z działkami wskazanymi w planie scaleniowym z 1934 r. przede wszystkim z uwagi na zasady zakładania ewidencji gruntów na podstawie dekretu z 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 6, poz.32). Nieruchomości w planie scaleniowym zostały wykazane z drogami podczas gdy w toku zakładania ewidencji gruntów drogi te stały się odrębnymi działkami ewidencyjnymi. Poza tym kolejni nabywcy nieruchomości nabywali działki w granicach ewidencyjnych.
Działka [...] nie ma urządzonej księgi wieczystej. Jedynie w toku porównywania zapisów z księgi wieczystej nr [...] w której ujawniona jest działka [...] opisana jako gospodarstwo rolne o pow. [...] ha na podstawie kształtu tej działki i jej opisu można przypuszczać, że odpowiada ona obecnie działce [...] o pow. [...] ha. Gdy oznaczenie działki w księdze wieczystej jest inne niż w ewidencji gruntów brak jest podstaw do twierdzenia, że są to te same działki i w związku z tym organ uznał zapisy w księdze wieczystej, jako niewiarygodne wskazując, że podstawą oznaczenia danych w księdze wieczystej są zapisy z ewidencji gruntów, a w razie niezgodności organ ma obowiązek zawiadomienia o tej niezgodności ksiąg wieczystych. Poza tym rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) nie obejmuje działu I księgi (położenie i oznaczenie nieruchomości), w związku z tym nie ma w tym wypadku zastosowania rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych w zakresie dokonanego w niej oznaczenia nieruchomości ani prymat zapisów w księdze wieczystej nad danymi z ewidencji gruntów.
Odnośne zarzutu braku konturu pastwiska za lasem, organ wskazał, że w czasie zakładania ewidencji gruntów kontur lasu sięgał do końca północnego odcinka działek [...],[...] i [...]. Pastwisko od północnej granicy przedmiotowych działek pojawiło się pomyłkowo na mapie klasyfikacyjnej obrębu C. w 1997 r.
Zarzut braku informowania skarżących o czynnościach geodety organ uznał za niezasadny ponieważ zgodnie z art. 13 ust. 1 p.g.k., osoby, które zgłosiły prace właściwym organom mają prawo wstępu na grunt i do obiektów budowlanych oraz do dokonywania niezbędnych czynności. Nie mają obowiązku uzyskiwania zgody od właścicieli na wejście na ich grunt w przypadku wykonywania lub czynienia przygotowań do pracy geodezyjnej.
Organ wskazał, że księga wieczysta nr [...], która została założona przed tworzeniem ewidencji gruntów nie daje rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych ani w zakresie oznaczenia nieruchomości ani jej powierzchni.
Materiał dowodowy, w jego ocenie, został zebrany w sposób wyczerpujący, począwszy od dokumentacji scaleniowej z 1934 r. poprzez dokumentację z czasów zakładania ewidencji gruntów i kolejnych opracowań geodezyjnych, w tym klasyfikacji gleboznawczej po melioracji gruntów.
Organ wyjaśnił, że niewpuszczenia geodetów na grunt stanowił utrudnienie dla nich w wykonywaniu czynności geodezyjnych i nie miał wpływu na treść operatu.
Organ wskazał, że w czasie zakładania ewidencji gruntów powierzchnia działek była liczona według mniej dokładnych pomiarów. Obecnie dokładność pomiarów, poprzez zastosowanie do obliczeń metody analitycznej na podstawie współrzędnych punktów granicznych umożliwiła dokonanie dokładniejszych pomiarów – co czyni zarzuty wadliwego ustalenia powierzchni działek za niezasadne.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli oboje skarżący. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., o sygn. akt IV SA/Wa 1942/13, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że skargi są zasadne w zakresie, w jakim zarzucają naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że organy ewidencyjne rejestrują stany prawne ustalone w innych trybach lub przez inne organy i nie rozstrzygają o prawach właścicielskich ani o innych uprawnieniach do władana nieruchomością. Ponadto dokumenty określające poprzedni stan prawny nieruchomości nie mogą stanowić podstawy do ujawnienia tego stanu w ewidencji gruntów i budynków w sytuacji, gdy pojawił się nowy, późniejszy stan stwierdzony kolejnymi dokumentami, z którymi ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danej nieruchomości. Istnienie dokumentów późniejszych wyklucza możliwość posłużenia się dokumentami wcześniejszymi. W przypadku istotnych rozbieżności w tych dokumentach organ geodezyjny może w ramach przysługujących mu uprawnień dokonywać czynności geodezyjnych mających na celu ustalenie rzeczywistego stanu rzeczy zgodnie z zasadą aktualności danych w ewidencji gruntów.
WSA w Warszawie za niezasadne uznał zarzuty nieinformowania o czynnościach geodezyjnych geodetów. Nie budzi zastrzeżeń Sądu ustalenie granicy działki nr [...] z działką nr [...] ustalona na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w M. wprawie I Ns 946/76. Za prawidłowe również Sąd uznał ustalenie granicy działek nr [...] i [...] z gruntami wsi R. decyzją Starosty M. z dnia [...].01.2003 r. nr [...]. Wskazał również że obowiązują decyzje rozgraniczeniowe z dnia [...],[...],[...] i [...] stycznia 2003 r. nr [...], którymi została ustalona północna granica działki nr [...] z działkami nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] położonymi we wsi R. Sąd ten wskazał, że dopóki istnieją w obrocie prawnym wyżej wskazane orzeczenia sądowe i decyzje administracyjne brak jest możliwości kwestionowania ustalonych nimi granic ewidencyjnych nieruchomości.
Za niewystarczające Sąd uznał argumenty organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie granicy działki nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] i nr [...],
Sąd wskazał również na brak odniesienia się organu do granic działek [...] z działkami [...],[...],[...],[...] oraz działki [...] z działką nr [...].
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, II -2- inst decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przebieg granic działek o nr [...],[...],[...],[...] i [...] z działką nr [...] (stanowiącą drogę biegnącą wzdłuż torów kolejowych) jest zgodny z operatem założenia ewidencji gruntów nr [...] (zarys pomiarowy oraz uczytelnione zdjęcie lotnicze) wykazany w dokumentacji modernizacji operat nr [...]. Natomiast przebieg granic działek nr[...],[...],[...] i [...] z działką nr [...] (stanowiącą drogę o szer. [...] m) i działki nr [...] z działką nr [...] stanowiącą drogę od strony wschodniej działki nr [...] ustalono zgodnie z operatem do założenia ewidencji gruntów nr [...] (zarys pomiarowy i uczytelnione zdjęcie lotnicze) wykazany w dokumentacji modernizacyjnej operat nr [...]. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku działki o nr [...] wskazano, że brak działki nr [...] wystąpił już w 1978 r. (brak działki w skorowidzu działek po uwłaszczeniu operat nr [...]). Po analizie mapy ujawnionej w KW [...] z mapą ewidencji gruntów obrębu C. ujawniona w KW działka nr [...] opisana jako gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, kształtem wskazuje na obecną działkę ewidencyjną nr [...].
Organ odwoławczy ustalił, że w akcie notarialnym z dnia [...] maja 1973 r. nr [...], rodzice skarżących nabyli gospodarstwo rolne zapisane w rejestrze gruntów pod poz. [...], na podstawie okazanego przy zawarciu aktu wypisu z rejestru gruntów wydanego przez Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Rolnych w M. w dniu [...].04.1973 r. za nr [...]. Jak wynika z rejestru gruntów z tego okresu w poz. [...] figuruje działka o nr [...] i pow. [...]ha. Przebieg granicy działki nr [...] w operacie ewidencji gruntów został wykazany na podstawie operatu do założenia ewidencji gruntów nr [...].
Jak ocenił organ, w wyniku powyższych zdarzeń, zarzut skarżących dotyczący ujawnienia przebiegu granicy działki nr [...] w operacie modernizacji ewidencji gruntów zgodnie z mapą z KW, która nie została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest niezasadny z uwagi na przepis § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 Nr 38, poz.454 z późn. zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem wykonawczym", który stanowi, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
Organ wyjaśnił również, że o wszystkich czynnościach w przedmiocie ustalenia granic na gruncie i jego etapach, strony postępowania były informowane zgodnie z przepisami lub indywidulanie, co czyni zarzut o braku informowania stron o planowanych czynnościach pomiarowych całkowicie niezasadny. Natomiast odnośnie zarzutu stron dotyczącego braku konturu pastwiska za lasem od strony północnej wskazał, że w kontur lasu został na mapie klasyfikacyjnej nieprawidłowo skrócony i w tym miejscu nieprawidłowo niezgodnie ze stanem na gruncie wyodrębniono kontur pastwiska [...]. W tej sytuacji w postępowaniu modernizacyjnym błąd ten został sprostowany i wykazany zgodnie ze stanem na gruncie.
Skarżący złożyli skargi na ww. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżąca w swej skardze zarzuciła - wadliwe i niepełne zebranie materiału dowodowego i jego niepełne rozpatrzenie; - wydanie decyzji z pominięciem treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; - zniszczenie punktów granicznych pomiędzy działkami [...],[...],[...], co skutkowało błędnym ustaleniem przez organ, że współwłaściciele działki [...] graniczą z działką [...], podczas gdy taka granica nigdy nie istniała; - błędne oparcie ustaleń na mapie geodezyjnej sporządzonej w wyniku modernizacji, która nigdy nie istniała; - naruszenie praw strony poprzez nieudostępnienie całości materiałów postępowania i wybiórcze okazywanie kart operatu technicznego.
Natomiast skarżący w swej skardze podnosił, że decyzja organu II instancji nie wyjaśnia zasadności skarg uznanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., z którego wynika, że organy ewidencyjne rejestrują stany prawne ustalone w innych trybach i nie rozstrzygają o prawach właścicielskich jak i innych uprawnieniach do władania nieruchomością. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi, że przeprowadzając modernizację zmienił przebieg granic działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] obrębu C., świadczą o tym zmniejszone powierzchnie wymienionych działek do 8% powierzchni, podczas prac modernizacyjnych zostały zniszczone punkty geodezyjne, odebrano skarżącemu pastwisko o nr [...]oraz część 40-letniego lasu o nr [...] w obrębie działek [...],[...],[...] oraz to, że droga o szerokości [...] m o nr [...] znalazła się w całości w 60-letnim lesie na działce o nr [...] i [...] i zmieniła kształt pastwiska na działce [...].
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargi stwierdził, że przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153, poz. 1270), dalej: "p.p.s.a.",. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu.
Sąd ten stwierdził, że kontrolowana na skutek skargi decyzja administracyjna została wydana w wyniku przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z przepisami art. 24 a/ p.g.k.
W jego ocenie, skarżący w terminie, o którym mowa w art. 24a ust. 9 p.g.k., wnieśli zarzuty do operatu. Zarzuty te zostały w prawidłowy sposób rozpatrzone przez organy obu instancji, przy zachowaniu zgodności z przepisami art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.
Sąd I instancji wskazał, że granice dotyczące działki nr [...] z działką nr [...] wykazano na podstawie danych operatu technicznego nr [...]przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego pod nr [...]. Natomiast granice działki nr [...] z działką nr [...] wykazano na podstawie dokumentacji scaleniowej osady C. – operat techniczny nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego pod nr [...] nr [...] oraz na podstawie dokumentacji założenia ewidencji gruntów - operat techniczny nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego pod nr [...].
Sąd ten stwierdził, że organ w swej decyzji, zgodnie z zaleceniem Sądu, odniósł się do przebiegu granic działek nr [...],[...],[...],[...],[...] z działką nr [...] i wskazał, że jest on zgodny z operatem założenia ewidencji gruntów - operat techniczny nr [...] przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego pod nr [...]. Na podstawie powyższego operatu ustalono również przebieg granicy działek nr [...],[...],[...],[...] z działką nr [...] oraz działki nr [...] z działką nr [...], a także działki nr [...].
Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji stwierdził, że kwestionowane granice wykazano w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powstałą w postępowaniu rozgraniczeniowym, scaleniowym i przy zakładaniu katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków.
Zdaniem Sądu I instancji za dostateczne należy uznać odniesienie się organu do zarzutu dotyczącego braku konturu pastwiska za lasem od strony północnej. Organ ustaleń w tym zakresie dokonał na podstawie pomiarów geodezyjnych wykonanych przez firmę Pryzmat – Nieruchomości. Mając na uwadze, że sporne pastwisko powstało na skutek nieprawidłowego określenia położenia rowu melioracyjnego, organ w ocenie tego Sądu, zasadnie posłużył się w tym zakresie pomiarami dokonanymi przez firmę Pryzmat. Zgodnie bowiem z § 37 rozporządzenia wykonawczego, w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie.
Sad I instancji stwierdził, że nie znajdują żadnego uzasadnienia zarzuty skargi w zakresie braku informowania skarżących o czynnościach geodezyjnych geodetów oraz pozbawieniu ich możliwości zapoznania się z aktami spawy, wskazując, iż brak jest podstaw prawnych do każdoczesnego informowania stron o czynnościach geodezyjnych geodetów. Sąd I instancji wyjaśnił, że po wszczęciu procedury związanej z modernizacją ewidencji gruntów i budynków podejmowane są przez geodetów czynności i dopiero gdy zostanie sporządzony dany operat czy inna niezbędna dokumentacja geodezyjna – strony są o tym informowane, udzielane są im terminy do zgłoszenia ewentualnych zarzutów do tych dokumentów. Analiza akt administracyjnych w tej sprawie prowadzi do wniosku, że organy w sposób prawidłowy podejmowały czynności procesowe w tym zakresie, udostępniały zainteresowanym stronom niezbędne dokumenty, udzielały pisemnych odpowiedzi na ich pisma. Skarżąca nie wykazała przy tym, aby doszło do pozbawienia jej możliwości zapoznania się z dokumentami modernizacyjnymi – co czyni jej zarzut w tym zakresie niezasadny.
Sad I instancji podkreślił, że z przepisów określa § 36 – § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że podstawą przeprowadzenia modernizacji są dane przyjęte do zasobu geodezyjnego i tylko w oparciu o nie może być takie postępowanie prowadzone. Dlatego do przeprowadzenia modernizacji przyjęto jako podstawę dane uwidocznione w dokumentach geodezyjnych.
Sąd I instancji stwierdził, że dla postępowania modernizacyjnego istotne jest ustalenie, czy spełnia ono warunki określone w art. 24a p.g.k. W jego ocenie organy geodezyjne nie naruszyły zawartych w tej regulacji postanowień, zatem nie można przyjmować, że ich rozstrzygnięcia są niezgodne z prawem. Dlatego też Sąd ten na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi oddalił.
Skarżąca, wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez tenże sąd oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1/ naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.:
- art. 13 ust. 1 pkt. 1, art. 24a ust.1, 6, 7,11 p.g.k., w zw. z § 37 i § 38 ust. 2, § 55 pkt 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak jest podstaw prawnych do informowania stron o czynnościach geodezyjnych w ramach postępowania modernizacyjnego i dopiero gdy zostanie sporządzony dany operat lub inna niezbędna dokumentacja geodezyjna - strony są o tym informowane, udzielane są im terminy do zgłoszenia zarzutów do tych dokumentów, podczas gdy w razie braku dokumentacji przyjętej do PZGiK, lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne czy też nie odpowiadają one standardom technicznym, pozyskuje się te dane w wyniku terenowych pomiarów poprzedzonych ustaleniami przebiegu tych granic na gruncie, które dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie.
- art. 29 ust.1 i 2 w zw. z art. 32 ust. 1, 2 i 5 p.g.k. oraz w zw. z § 12 rozporządzenia wykonawczego, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o decyzje wydane w postępowaniach rozgraniczeniowych z dnia [...],[...],[...],[...] stycznia 2003 r. nr [...], z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...], oraz o rozgraniczeniu działki [...] od strony północnej ze wsią R., o których postępowaniach skarżąca nie została zawiadomiona, co uniemożliwiło obronę swych praw, w sytuacji posiadania interesu prawnego do występowania w nich na prawach strony;
- art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 21 ust. 1 p.g.k., § 12 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego, przez błędną wykładnię prawa materialnego i przyjęcie, jakoby w niniejszej sprawie podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej KW nr [...] dotyczącej działki [...] odpowiadającej działce ewidencyjnej nr [...] nie są dane z ewidencji gruntów i zapisy w księdze wieczystej w zakresie powierzchni nieruchomości nie są wtórne w stosunku do ewidencji gruntów, podczas gdy wpis w księdze wieczystej został dokonany w 1956 r., a więc pod dacie wprowadzenia ewidencji gruntów na mocy dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 6, poz. 132).
2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 §1 pkt 1) lit. c) art. 134 §1 w zw. art. 151 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że postępowanie organu jest niewadliwe, a dokumentacja jest prawidłowa i kompletna, skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi skarżącej, podczas gdy zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na naruszeniu obowiązku zebrania i poprawnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w skutek tego błędnym ustaleniu i ocenie istotnych okoliczności faktycznych i przyjęciu, iż:
- działka ewidencyjna nr [...] nie graniczyła z działką ewidencyjną nr [...],
- a działka ewidencyjna [...] do czasu modernizacji gruntów w 2001r., graniczyła z działką ewidencyjną o numerze [...]; podczas gdy w rzeczywistości nie miało to miejsca;
- firma P.-Nieruchomości dokonywała pomiarów na gruncie działek ewidencyjnych [...],[...],[...], podczas gdy prace dotyczyły tylko działki ewidencyjnej nr [...], na co wskazują kopie protokołów z prac na gruncie znajdujące się w aktach sprawy;
- kontury pastwiska [...]na działkach ewidencyjnych [...],[...],[...] pojawiły się omyłkowo w 1997r., podczas gdy w rzeczywistości pastwisko tam się znajdowało;
- uniemożliwiono geodetom przeprowadzenie w trybie modernizacji ponownego ustalenia granic działki [...] z działkami [...],[...],[...], podczas gdy nic takiego nie miało miejsca, na co wskazuje wyrok uniewinniający rodziców skarżącej rzekomo uniemożliwiających prowadzenie tychże prac;
- różnice powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] odpowiadającej działce [...] ujawnionej w KW nr [...] wynikają wyłącznie z tego, iż w czasie zakładania ewidencji gruntów i budynków powierzchnia działek była liczona wg mniej dokładnych pomiarów, podczas gdy w planie scaleniowym 1934r. różnice powierzchni ww. działki wynikają wyłącznie z tego, iż w czasie zakładania ewidencji gruntów i budynków powierzchnia działek była liczona wg mniej dokładnych pomiarów, a w planie scaleniowym z 1934r. pow. działek była liczona z drogami to w toku zakładania ewidencji gruntów drogi te stały się odrębnymi działkami, podczas gdy wynika to przede wszystkim z nowego ustalenia przebiegu granic, co ingeruję w sferę własności, czego w tych postępowaniach czynić nie można, gdyż służą do tego inne tryby;
- ustalenie, iż operat Nr [...] jest niewadliwy i kompletny, podczas, gdy nie zawiera on dokumentacji historycznej, o której istnieje jedynie wzmianka;, oraz odmowie prawa do czynnego uczestniczenia w postępowaniach dotyczących praw i obowiązków skarżącej poprzez nie zawiadamianie skarżącej o postępowaniach rozgraniczeniowych zakończonych decyzją z dnia [...],[...],[...],[...] stycznia 2003 r. nr [...], z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...], oraz o rozgraniczeniu działki [...] od strony północnej ze wsią R., co uniemożliwiło skarżącej obronę swych praw, a następnie powoływanie się na te rozstrzygnięcia przy rozpoznaniu sprawy;
- art. 145 §1 pkt 1) lit. a) art. 134 §1 p.p.s.a w zw. art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, podczas gdy organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej, co winno skutkować uwzględnieniem skargi.
- art. 153 w zw. art. 145 §1 pkt 1) lit. c), art. 134 §1 p.p.s.a w zw. art. 151 p.p.s.a., poprzez ustalenie związania wytycznymi oznaczającego niemożność dokonania samodzielnej i bezstronnej oceny okoliczności faktycznych jak i dokonania wykładni prawa i jej właściwego zastosowania, powodujące, iż Sąd w zasadzie uchylił się od dokonania własnych ustaleń i ocen zasłaniając się dyspozycją art. 153 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że pomimo podnoszenia argumentu, iż postępowanie na podstawie ustawy o ewidencji gruntów i budynków i przepisów wykonawczych nie może prowadzić do ingerowania w sferę prawa własności w istocie tak się w niniejszej sprawie stało. Sprostowanie błędów i omyłek w ewidencji, a więc wad nieistotnych, odbywa się w trybie art. 113 § 1 k.p.a. Zmiana granic i powierzchni działki wymaga natomiast przeprowadzenia stosownego postępowania zakończonego orzeczeniem, które może być podstawą zmian w ewidencji.
Wywodzono, że w tym zakresie podmioty zainteresowane najpierw muszą przeprowadzić stosowne postępowanie (np. postępowanie rozgraniczeniowe, o którym jest mowa w art. 29 i n. p.g.k., ew. postępowanie cywilne z powództwa petytoryjnego o wydanie nieruchomości). Dopiero wydane w takiej sprawie ostateczna decyzja, lub prawomocny wyrok sądu, będą mogły stanowić podstawę do dokonania przez organy stosownych zmian w ewidencji gruntów i budynków. Argumentowano, że tego rodzaju postępowania wchodzące w sferę prawa własności nieruchomości winny być przeprowadzone z zapewnieniem czynnego udziału mających interes prawny, a więc w tym przypadku także skarżącej. Podczas gdy organ jak i sąd powołują się na decyzje z [...],[...],[...], i [...] stycznia 2003r. nr [...], które zapadały bez udziału i wiedzy skarżącej. Niewątpliwie wymaga to wyjaśnienia, czego sąd jak i organ, pomimo zgłaszanych w tej kwestii uwag, zaniechał. Podobnie ma się rzecz, co do okoliczności rozgraniczenia działki [...] od strony północnej ze wsią R., gdyż o takim rozgraniczeniu skarżąca nigdy nie była informowana, a niewątpliwie przysługiwałoby jej prawo do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony.
Odnosząc się do ustaleń Sądu I instancji, dotyczących uniemożliwienia geodetom wejścia na grunt, zauważono, iż sytuacja taka nie miała miejsca - do akt sprawy został załączony wyrok uniewinniający rodziców skarżącej. W tamtym czasie geodeci wykonywali prace na gruncie, natomiast polegały one jedynie na usuwaniu starych punktów granicznych. Podnoszono, że pomimo tego, iż jak twierdzi organ, uniemożliwiono przeprowadzenia, w trybie modernizacji ponownego ustalenia granic działki [...] z działkami [...],[...],[...], Starosta M. poinformował o odrzuceniu uwag zgłoszonych do projektu i o zamiarze publikacji w dzienniku urzędowym województwa mazowieckiego informacji o zakończeniu modernizacji. Informacja została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z 27 października 2008 r. (Nr 183, poz. 6608).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r., przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sprostował wniosek o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego, poprzez wskazanie, że wnosi o zasądzenie ich na swoją rzecz od skarżących.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną stwierdzono, że zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja administracyjna została wydana w wyniku przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków w trybie i na zasadach określonych w art. 24 a p.g.k. Modernizacja w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego i sposób rozpatrzenia zarzutów do operatu opisowo-kartograficznego sporządzonego w jej trakcie były dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Podniesiono, że słusznie też Sąd ten stwierdził, że zmiana granic i powierzchni gruntów - które to zarzuty były przedmiotem skargi - dotyczy stanów własnościowych, których nie można dokonywać (a należą do nich zmiany granic i powierzchni działek) poprzez zmiany w ewidencji gruntów na podstawie dokumentów nie przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, ponieważ ewidencja gruntów jest tylko publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej, która winna być utrzymywana w stałej aktualności, zarówno co do stanu faktycznego i prawnego. Tenże stan faktyczny musi jednakże wynikać z dokumentów sporządzonych przez inne organy orzekające w odrębnych postępowaniach (§ 36 rozporządzenia wykonawczego). Stwierdzono, że dlatego też do przeprowadzenia modernizacji prawidłowo zostały przyjęte dane z ewidencji gruntów. Słusznie też Sąd uznał, że organy w sposób prawidłowy podejmowały czynności procesowe, w tym udostępniały zainteresowanym stronom niezbędne dokumenty, udzielały niezbędnych odpowiedzi i terminów do zgłoszenia zarzutów do przedstawianych im dokumentów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.
Na wstępie należy zauważyć, że ocena prawna wyrażona w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1942/13, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest z mocy art. 153 p.p.s.a., wiążąca przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej. W świetle stanowiska, które zajął ten Sąd, nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego, objęte punktem 1 a, b. W ww. wyroku wskazano bowiem, że niezasadne są zarzuty nieinformowania o czynnościach geodezyjnych geodetów oraz, że obowiązują decyzje rozgraniczeniowe z dnia [...],[...],[...] i [...] stycznia 2003 r. nr [...], którymi została ustalona północna granica działki nr [...] z działkami nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...]położonymi we wsi R. oraz, iż dopóki istnieją w obrocie prawnym wyżej wskazane orzeczenia sądowe i decyzje administracyjne brak jest możliwości kwestionowania ustalonych nimi granic ewidencyjnych nieruchomości.
Nie mogły również odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 21 ust. 1 p.g.k., § 12 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego, sprowadzające się do twierdzenia, że dane opisujące działkę nr [...] powinny wynikać z księgi wieczystej nr [...]. Przede wszystkim należy zauważyć, że dane wynikające z ww. księgi wieczystej dotyczą działki [...] opisanej, jako gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, a nie działki o nr [...], której powierzchnia wynosi [...] ha. Ponadto zawarte w tejże księdze wieczystej dane, co do powierzchni ww. gospodarstwa rolnego, budzą wątpliwości. W akcie notarialnym z 9 maja 1973 r., w drodze, którego rodzice skarżących darowali im gospodarstwo rolne, istnieje informacja, że jest ono zapisane w rejestrze gruntów pod pozycją [...]. Tymczasem, jak wynika z ww. rejestru z tego okresu, pod pozycją [...], figuruje działka o nr [...] i pow. [...] ha. Z powyższych danych można jedynie wysnuć przypuszczenie o istniejącym niegdyś związku pomiędzy działką [...], a działką [...], lecz nie można przesądzić na podstawie ww. księgi wieczystej o aktualnym położeniu i powierzchni tej ostatniej działki. Należy zgodzić się z organem, że w opisanych wyżej warunkach miał podstawy uznać istniejące zapisy w ww. księdze wieczystej, jako niewiarygodne. Ponadto mapa zawarta w ww. księdze wieczystej nie została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Tymczasem z przepisu § 36 rozporządzenia wykonawczego, wynika, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W świetle powyższego brak jest warunków, by zakwestionować ustalonego przez organy przebiegu granicy i powierzchni działki nr [...], w oparciu o operat do założenia ewidencji gruntów nr [...].
Nie były też zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. 145 §1 pkt 1) lit. c) art. 134 §1 w zw. art. 151 p.p.s.a., art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., w zakresie wytyku wadliwych ustaleń faktycznych.
Należy stwierdzić, że jeśli strona zamierzała postawić zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego, to winna oprzeć zarzut na przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym miejscu zaznaczyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest władny poprawiać zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 652/09). Zresztą zarzut ten nie mógł osiągnąć zamierzonego skutku, albowiem w skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji, która mogłaby podważyć dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, tym bardziej w świetle okoliczności, że kwestionowane przez skarżących granice wykazano w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z dokumentacją przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego powstałą w postępowaniu rozgraniczeniowym, scaleniowym i przy zakładaniu katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Nie można dokonywać zmian granic i powierzchni działek, jak tego domagali się skarżący, na podstawie dokumentów nie przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.
W konsekwencji powyższych wywodów, nie były również zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 §1 pkt 1) lit. a) art. 134 §1 p.p.s.a w zw. art. 151 p.p.s.a., polegające na, jak wskazano to w skardze kasacyjnej - oddaleniu skargi, podczas gdy organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych powyżej, co winno skutkować uwzględnieniem skargi.
Nie podlegał też uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 153 w zw. art. 145 §1 pkt 1) lit. c), art. 134 §1 p.p.s.a w zw. art. 151 p.p.s.a., poprzez ustalenie związania wytycznymi oznaczającego niemożność dokonania samodzielnej i bezstronnej oceny okoliczności faktycznych jak i dokonania wykładni prawa przez Sąd I instancji. Zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, który będąc związany na podst. art. 153 p.p.s.a., wiążącą oceną dokonaną w ww. wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., o sygn. akt IV SA/Wa 1942/13,, poczynił jednak własną ocenę materiału dowodowego w sprawie, jak i dokonał jego analizy prawnej w zgodzie z przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie, który nie był objęty wiążącym stanowiskiem wyrażonym w ww. wyroku.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, a o kosztach orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.