Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012 r. po rozpoznaniu skarg J. M. i M. M., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
S. K., W. K., A. K., J. K., J. M., H. P. wnieśli o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] kwietnia 1959 r. stwierdzającego przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa K. w Ł., przy ul. [...].
Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] kwietnia 1959 r.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że stroną postępowania i adresatem orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. była K. Nazwa przedsiębiorstwa wskazuje, że podmiot ten był spółką jawną. Wnioskodawcy nie wykazali, iż są uprawnieni do występowania w imieniu spółki. Z uwagi na brak legitymacji procesowej po stronie wnioskodawców organ odmówił wszczęcia postępowania.
Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2008 r.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1959 r. może wystąpić jedynie podmiot posiadający interes prawny. Z treści orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych wynika, że przejęcie na własność Państwa przedsiębiorstwa K. z siedzibą w Ł. nastąpiło na podstawie art. 2 i 9 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37). Minister stwierdził, że przedsiębiorstwo to działało jako spółka jawna, gdyż wynika to z przekazanego przez W. K. przy piśmie z dnia 23 lipca 2007 r. pierwszego zgłoszenia do celów podatkowych. Stosownie do art. 28 obowiązującego ówcześnie Kodeksu Handlowego (Dz. U. Nr 57, poz. 502 ze zm.) spółka jawna posiadała odrębną od wspólników podmiotowość prawną, zatem z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia może wystąpić wyłącznie spółka z zachowaniem zasad reprezentacji.
Spadkobiercy wspólnika spółki nie mają więc legitymacji do występowania z ww. wnioskiem. Wnioskodawcy pomimo wezwań nie przedstawili żadnych dokumentów stanowiących podstawę do wszczęcia postępowania, w tym aktualnego wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego, ani umowy spółki.
W skargach wniesionych na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. i J. M. podnieśli, że Minister Gospodarki w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] października 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad k. W decyzji tej nie zakwestionowano legitymacji spadkobierców właścicieli przedsiębiorstwa do bycia stroną w tym postępowaniu. Decyzja ta stała się ostateczna, zatem Minister Infrastruktury nie ma uprawnień jej negowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje I i II instancji stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., bowiem przyjęcie, że stroną uprawnioną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej nie byli skarżący, lecz K. działająca jako spółka jawna, wymagało przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego. Wyprowadzenie takiego wniosku z nazwy tego przedsiębiorstwa, jak również w oparciu o jeden dokument sporządzony w dniu 23 września 1947 r. przez T. K. dla celów podatkowych, bez dokładnej analizy całego zgromadzonego materiału dokumentacyjnego w sprawie nie znalazło aprobaty Sądu I instancji.
W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo Sądu Rejonowego Sądu Gospodarczego w Białymstoku XII Wydziału Gospodarczego Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 3 kwietnia 2008 r., L.dz. [...], z którego treści wynika, że "w Krajowym Rejestrze Sądowym XII Wydziału Gospodarczego w Białymstoku przedsiębiorcy o nazwach: "K. oraz "K." nie figurują". Nadto z powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokumentu - zgłoszenia w sprawie nabycia Karty rejestracyjnej złożonej do Urzędu Skarbowego - Rewizyjnego w Łomży w dniu 23 września 1947 r. przez T. K. nie wynika jednoznacznie forma działania K., skoro wskazano w nim dwie formy jej działania wymienione w pkt 1 tej karty, mianowicie: w lit. a - firmę dwuosobową oraz w lit. b - podkreślono spółkę jawną dwuosobową.
Natomiast w kolejnym dokumencie - Deklaracji na nabycie karty rejestracyjnej, złożonej do Urzędu Skarbowego - Rewizyjnego w Łomży w dniu 5 kwietnia 1948 r. przez T. K. jako prawną formę działania tym razem wskazano tylko firmę dwuosobową (pkt 1 lit. a). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dokumentów sporządzonych przez T. K. w roku 1947 i 1948 dla celów podatkowych nie wynika wprost, że omawiane przedsiębiorstwo było spółką jawną. W tych warunkach stwierdzenie organu, że K. działała jako spółka jawna powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Jeżeli w wyniku czynności wyjaśniających zostanie ustalone w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że przedmiotowe przedsiębiorstwo było spółką jawną, a wnioskodawcy, jako następcy prawni wspólników tej spółki nie wykażą legitymacji do występowania w imieniu tej spółki, wtedy organ będzie miał podstawy do wydania decyzji o umorzeniu wszczętego postępowania nieważnościowego.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zarzucając naruszenie:
- 1) prawa materialnego, tj.
- a) błędne zastosowanie art. 28 § 1 w zw. z art. 2 § 1, art. 4 § 1, art. 5 § 1 i 2, art. 27, art. 26 § 1 i art. 31 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 czerwca 1934 r. Kodeks Handlowy poprzez przyjęcie, że nazwa K. w Ł. wraz ze zgłoszeniem podatkowym nie mogą wskazywać na formę prawną podmiotu, co skutkuje brakiem możliwości uznania, że stroną postępowania nacjonalizacyjnego była spółka jawna;
- 2) przepisów postępowania, z uwagi na fakt, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ nadzoru nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy sprawy nie pozwala na uznanie, iż właścicielem przejętego przedsiębiorstwa była spółka jawna;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 157 § 3 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r. poprzez przyjęcie, że możliwe jest wszczęcie postępowania wnioskowego, w sytuacji istnienia wątpliwości co do interesu prawnego wnioskodawcy;
- d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 157 § 3 k.p.a. poprzez przerzucenie na organ administracji obowiązku wykazania interesu prawnego wnioskodawcy postępowania nadzorczego;
- e) art. 141 ust. 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez wyrażenie w zaskarżonym wyroku wiążącego organ nadzoru wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania, zobowiązującego organ do wszczęcia postępowania wnioskowanego w przedmiocie oceny legalności decyzji nacjonalizacyjnej, mimo braku wykazania legitymacji do występowania przez wnioskodawców z wnioskiem o stwierdzenie nieważności administracyjnej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M. wniosła o jej oddalenie, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji, że niezasadnie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego w postępowaniu administracyjnym, w pierwszej kolejności należy ocenić, czy rzeczywiście miały miejsce wytknięte w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz czy naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem takie naruszenia przepisów postępowania mogło uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż organ dopuścił się naruszeń, które miały wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy wskazuje na to, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy niewystarczający dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 28 i 157§ 3 k.p.a.
Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodnie z rzeczywistością. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego stanowi gwarancję zastosowania prawidłowej normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 28 k.p.a.
Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji przerzucił obowiązek wykazania interesu prawnego wnioskodawcy na organ prowadzący postępowanie nadzorcze. Czym obraził art. 145 §1 ust. 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 28, 80 i 157§ 3 k.p.a.
Z przepisów art.7 i 77 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek wnikliwego zebrania materiału dowodowego związany jest ściśle z przyjętą w art.80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów nie może być tożsama z samowolną, zatem musi być dokonana w oparciu o materiał dowodowy zebrany przez organ.
W badanej sprawie Sąd I instancji zasadnie wskazał, że organ naczelny naruszył art. 7, 77, i 80 k.p.a.
Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, według którego Minister bezpodstawnie przypisał znaczenie przesądzające dowodowi w postaci karty rejestracyjnej złożonej do Urzędu Skarbowego w Łomży w dniu 23 września 1947r. dyskwalifikując wyjaśnienia złożone przez wnioskodawców oraz pozostałe dowody znajdujące się w aktach sprawy. Odmowa wiarygodności była w tej sytuacji rażąco dowolna. Dokument ten na co trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie jest w pełni wiarygodny z uwagi na dokonane na nim skreślenia. Przekreślono na nim słowa "spółka jawna" i wpisano "firma dwuosobowa". Oczywiście istotne jest ustalenie, które sformułowanie na tym dokumencie podlegało korekcie czy "spółka jawna" została zastąpiona słowami "firma dwuosobowa" czy też odwrotnie " firma dwuosobowa" zastąpiona została terminem " spółka jawna". Dla rozstrzygnięcia tej kwestii istotna jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść deklaracji na nabycie karty rejestracyjnej złożonej także do Urzędu Skarbowego w Łomży w roku następnym tj. w dniu 5 kwietnia 1948r.
Na tym dokumencie wpisano "firma dwuosobowa". Na wszystkich archiwalnych dokumentach znajdujących się w aktach sprawy nazwa przedsiębiorstwa brzmi "K.". Na żadnym innym dokumencie, poza wspomnianą wyżej pokreśloną kartą rejestracyjną do celów podatkowych, nie figuruje w nazwie firmy informacja, że jest ona spółką jawną.
Z powyższego wynika, że organ odmówił wiarygodności szeregu dowodom pozytywnie wskazującym na interes prawny skarżących i uznał, że jedynie dowód z pokreślonego dokumentu może wskazać na prawną formę działania k.
W świetle powyższego zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a,, oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. należy uznać za niezasadne.
Uchybienia powyższe wywołują negatywny skutek z punktu widzenia prawa materialnego (art. 28 k.p.a.) polegający na przyjęciu, że skarżący jako następcy prawni Z. K. i K. nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] kwietnia 1959r. Konsekwencją materialnej oceny o braku interesu prawnego jest odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego. Sąd trafnie ocenił, że podstawy podmiotowe do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego nie zostały przez organ w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnione. Z tego względu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 w zw. z art. 157§ 3 k.p.a. jest chybiony.
Nieuprawniony jest także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sad Administracyjny wskazanych w pkt. 1 skargi kasacyjnej przepisów Kodeksu Handlowego, ponieważ Sąd ten nie dokonał analizy tych przepisów zajmując się jedynie oceną zebranego materiału dowodowego.
Nie uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 141 § 3 p.p.s.a. W ostatnim akapicie uzasadnienia Sąd I instancji zamieścił wytyczne co do dalszego toku postępowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.