Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 398/05 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału działek nr 1307/326 i 1325/364, stanowiących własność Miasta [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] o zatwierdzeniu projektu podziału działek nr 1307/326 i 1325/364 wystąpili I. i W. K. oraz M. F., będący właścicielami nieruchomości sąsiednich z dzielonym gruntem. Zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury swoje decyzje w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] uzasadnili brakiem przymiotu strony wnioskodawców, ponieważ nie posiadają oni tytułu prawnego do dzielonych nieruchomości.
Następnie Sąd zauważył, że w postępowaniu nadzorczym, o którym mowa w art. 157 kpa znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu zwyczajnym, toczącym się przed organami administracji publicznej obu instancji, w tym art. 10, art. 28, art. 61 § 4, art. 97 § 1 pkt 1, art. 99, art. 105, art. 138 § 1 pkt 3 i art. 140 kpa. Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż organ odwoławczy, prowadzący postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązany jest zapewnić wszystkim stronom czynny udział w każdym stadium tego postępowania, niezależnie od tego, czy miałoby to wpływ na wynik sprawy (art. 10 § 1 kpa). O wszczęciu postępowania odwoławczego na żądanie jednej lub kilku stron należy zawiadomić wszystkie pozostałe strony (61 § 4 kpa), zwłaszcza w sytuacji gdy organ pierwszej instancji nie wykonał ciążącego na nim obowiązku zawiadomienia wszystkich stron o wniesieniu odwołania przez pozostałe strony (art. 131 kpa). Na organie odwoławczym spoczywa więc z urzędu powinność poszukiwania stron i wzywania ich do udziału w sprawie, w każdym stadium postępowania odwoławczego. W przypadku ujawnionej w toku postępowania odwoławczego (po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji) śmierci którejkolwiek ze stron organ ten obowiązany jest w pierwszej kolejności podjąć czynności procesowe, mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony oraz rozważyć, czy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 kpa). Ustalenie tych okoliczności ma bowiem wpływ na wystąpienie w toku postępowania odwoławczego przeszkody, która obliguje organ do zawieszenia postępowania odwoławczego (art. 97 § 1 pkt 3 w związku z art. 140 kpa) oraz podjęcia działań mających na celu usunięcie tej przeszkody, jeżeli za załatwieniem sprawy przemawia interes społeczny (art. 99 kpa).
Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje natomiast, iż po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...], nr [...] ujawniła się okoliczność śmierci jednej ze stron - B. F. Wskazuje na to dokonana przez doręczyciela, na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji adnotacja "adresat nie żyje". Z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] wynika, iż organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy zdarzenia tego nie wziął pod uwagę, a zaskarżoną decyzję przesłał za pośrednictwem poczty tylko I. i W. K. oraz M. F. W kontekście przedstawionych wyżej wywodów należało więc uznać, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...], nr [...] została wydana z naruszeniem, zawartych w art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 97 § 1 pkt 1 w związku z art. 140 kpa, przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że pozbawienie udziału w sprawie którejkolwiek ze stron stanowi kwalifikowaną wadę postępowania administracyjnego, uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 kpa.
Minister Transportu i Budownictwa zaskarżył w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25.01.2006 r. w drodze skargi kasacyjnej, zarzucając mu:
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez nie rozstrzygnięcie o całości sprawy i niedokonanie oceny merytorycznej decyzji organu,
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § l i 134 § l p.p.s.a., przez niedokonanie oceny całości materiału dowodowego sprawy,
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § l pkt l lit b i c w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, iż wskazane w wyroku naruszenie przepisów postępowania, daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i w sposób istotny wpływa na wynik sprawy,
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i 170 p.p.s.a., przez niewskazanie szczegółowo jakie okoliczności sprawy organ powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy,
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § l p.p.s.a., poprzez nie rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy i nie uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia 9.08.2004r., w przypadku gdy Sąd stwierdził naruszenie prawa przez ten organ.
Wskazując na te podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg. norm przepisanych.
W niniejszej sprawie WSA w Warszawie wskazał, iż organ naczelny uchybił przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 10 § l, art. 61 § 4, 97 § l pkt l w zw. z art. 140), motywując to nie zapewnieniem czynnego udziału w sprawie następcom prawnym B. F., która zmarła przed doręczeniem jej decyzji Wojewody [...] z dnia [...].
Zdaniem skarżącego organu, Sąd pominął istotny aspekt sprawy. W przedmiotowym postępowaniu stroną były osoby, który wniosły wniosek o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]. Tym samym udział osób, które nie były stroną zakończonego postępowania zwykłego, ani nie wnoszą o wszczęcie postępowania na podstawie art. 156 Kpa, jest naruszeniem przepisów. Organ odwoławczy musi dać temu wyraz pomijając taką osobę w prowadzonym postępowaniu. Skoro jednak taka osoba zmarła sposobem sanowania wady postępowania organu I instancji powinno być pominięcie osoby niebędącej stroną w swoim postępowaniu i niekierowanie do niej decyzji. I takiemu kierunkowi rozstrzygnięcia dał wyraz Minister Infrastruktury w swojej decyzji z dnia [...] Potwierdza powyższe wyrok NSA w Warszawie z dnia 10.08.2001 r. (sygn. akt I SA 511/00; publik. LEX nr 54725), w którym podniesiono, iż dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny".
Sąd nie rozważył również oraz nie zawarł tego w uzasadnieniu i we wskazówkach dla organu, jaki będzie status następców prawnych B. F. w prowadzonym ponownie postępowaniu. Skoro B. F. nie mogła być stroną postępowania zakończonego decyzją Ministra Infrastruktury, jak i decyzją Wojewody [...] z dnia [...], to w jakim charakterze jej następcy prawni mają brać nadal udział w postępowaniu. Wydaje się, iż organ powinien przy ponownym rozpoznawaniu sprawy pominąć te osoby (brak interesu prawnego - art. 28 Kpa).
Wyrok z dnia 25.01.2006 r. pozwala stwierdzić, iż WSA nie rozpatrzył całości i istoty sprawy. Gdyby Sąd rozważył całość sprawy w jej merytorycznym aspekcie, musiałby dojść do wniosku, iż udział w postępowaniu następców prawnych B. F. jest bez znaczenia dla istoty sprawy. Sąd nie dokonał oceny całości sprawy również pod kątem oceny czy decyzja organu I instancji oraz organu odwoławczego są prawidłowe co do meritum - odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Zdaniem Ministra Transportu i Budownictwa osoby wnoszące o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Są to osoby, które jako właściciele sąsiednich działek, mają co najwyżej interes faktyczny w sprawie o podział nieruchomości należącej do Miasta [...].
Tym samym organowi nie jest - przy takim wskazaniu sposobu prowadzenia dalszego postępowania - wiadome czy ma dokonywać dalszej (ponownej?) analizy całokształtu sprawy, czy też dotychczasowa analiza jest prawidłowa. Chodzi o to, czy organ ma ustalić wyłącznie fakty związane z następcami prawnymi B. F. czy też powinien analizować jeszcze inne zagadnienia (jakie?) związane ze sprawą, które nie były do tej pory wzięte pod uwagę. Takie sformułowanie uzasadnienia pozwala przyjąć, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynika sprawy, gdyż WSA nie wskazał w swym wyroku, że jego rozstrzygnięcie zapadło na podstawie całokształtu akt sprawy. Wydaje się, iż Sąd ograniczył się do "wyłuskania" tylko jednego uchybienia związanego z postępowaniem organu naczelnego, pomijając analizę całokształtu sprawy.
Powyższe uchybienia powodują, iż uniemożliwiona jest organowi, w ponownym postępowaniu ocena, jakie aspekty sprawy powinny zostać przez niego ponownie analizowane, a co powinien ustalić jako nowości w swym postępowaniu, oprócz następców prawnych. Lakoniczne sformułowanie wytycznych dla organu uniemożliwia również organowi ocenę czy zebrany materiał dowodowy i jego analiza jest wystarczająca z punktu widzenia wykonania zaskarżonego wyroku, czy też nie, w szczególności, iż Sąd nie odniósł się w ogóle do zarzutów skarżących. Jedyne zdanie o treści "Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez skarżących" z całą pewnością nie wyczerpuje wymogu prawidłowego uzasadnienia wyroku Sądu. Naruszono więc w tym zakresie normę art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i 170 p.p.s.a. Wskazania dla organu, co dalszego postępowania są jednym z najważniejszych postanowień wyroku uchylającego decyzję i braki w tym zakresie nie pozwalają przyjąć, aby wyrok ten odpowiadał wymogom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak i zasadom praworządności.
Podsumowując, gdyby Sąd dokonał prawidłowej analizy całokształtu sprawy, musiałby uznać, iż decyzja nie narusza prawa - nie istniały podstawy do wszczęcia postępowania i udział następców prawnych B. F. jest bez znaczenia, a tym samym skarga podlegałaby oddaleniu. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku, iż decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] narusza prawo w sposób pozwalający na jej uchylenie. Skoro nie zostało wykazane - w świetle wywodów niniejszej skargi kasacyjnej - aby organ naruszył przepisy w sposób wpływający na jego rozstrzygnięcie, nie było podstaw do uchylania zaskarżonej decyzji.
Z ostrożności procesowej organ wskazuje, iż WSA naruszył również przepis art. 134 § l p.p.s.a. Należy przyjąć, że zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania administracyjnego zostały wydane, zawsze jednak tylko w granicach stosunku administracyjnoprawnego, wyznaczającego daną sprawę administracyjną. Oznacza to, że sąd administracyjny, rozpatrując np. skargę na ostateczną decyzję, ma obowiązek objąć zakresem swojego badania również decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji. Rozpoznaniem tym powinny być objęte wszystkie decyzje dotyczące tej samej sprawy, czyli dotyczące konkretyzacji danego stosunku materialnoprawnego (por T. Woś: Związki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, Warszawa-Kraków 1989, s. 128, przyp. 71-73 oraz J. Borkowski: Glosa do uchwały SN z 22 października 1984 r., IH AZP 5/84, OSPiKA 1986, nr 2, poz. 26, pkt 5). Tak więc skoro WSA stwierdził, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] została skierowana do osoby zmarłej, to powinna była zostać oceniona negatywnie przez Sąd, co skutkować powinno również jej uchyleniem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne.
Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie kwestii, czy osoby żądające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału działek nr 1307/326 i 1325/364, stanowiących własność Miasta [...], w tym również zmarła B. F., posiadały interes prawny w tej sprawie. Postępowanie nadzorcze jest szczególnym typem postępowania administracyjnego, charakteryzującym się m. in. tym, że może być ono wszczęte tylko i wyłącznie na żądanie strony, a więc nie każdego podmiotu, który uważa się za stronę, ale jedynie takiego, który legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Dowodem na to jest uregulowanie zawarte w art. 157 § 3 kpa, nakazujące odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, jeżeli żądanie nie pochodzi od strony.
Zatem w sytuacji, gdyby Sąd I instancji uznał, że zmarła B. F. nie legitymowała się interesem prawnym w rozpoznawanej sprawie, to konsekwentnie musiałby przyjąć, że pominięcie przez organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy jej następców prawnych, nie może być potraktowane jako naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § l pkt l lit b) i c) p.p.s.a., ponieważ nie doszłoby do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pominięte osoby nie są stronami), ani też naruszenia przepisów postępowania (np. art. 61 § 4 kpa), mogącego mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Przyjęte w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcie byłoby trafne jedynie w przypadku, gdyby uznano, że zmarła legitymowała się interesem prawnym w sprawie, a tej kwestii Sąd I instancji w ogóle nie rozważał.
Dlatego też zarzut naruszenia art. 133 § l i art. 134 § l p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie całości sprawy w oparciu o zgromadzony w niej materiał dowodowy należało uznać za mający usprawiedliwione podstawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.