Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 marca 2007 r. sygn akt. II SA/Wa 2348/06, po rozpoznaniu skargi M. Z., uchylił decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] nr [...] i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] nr [...] oraz orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną:
Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] nr [...], na podstawie § 7 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 maja 2002 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 67, poz. 622 ze zm.), obniżył M. Z. specjaliście w Zespole Spraw [...] dodatek służbowy od dnia 1 września do dnia 30 listopada 2006r. do VIII kategorii z mnożnikiem 0,23 kwoty bazowej. Powyższy rozkaz został wydany w związku z opinią służbową z dnia [...] maja 2006 r. sporządzoną za okres pełnienia służby od dnia 5 maja 2003 r. do dnia 5 maja 2006 r., stwierdzającą niewywiązywanie się M. Z. z obowiązków służbowych na stanowisku specjalisty [...] Sekcji [...]. W odwołaniu M. Z. zarzuciła nieuwzględnienie faktu, że na stanowisku, które aktualnie zajmuje, nie była opiniowana i nie ma podstaw do przyjęcia, że nie wywiązuje się z powierzonych obowiązków służbowych, niewyjaśnienie w uzasadnieniu rozkazu personalnego motywów faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ orzekający, w tym rozmiaru obniżenia dodatku służbowego. Podniosła także, iż rozkaz personalny wydano, pomimo że w sądzie administracyjnym pozostawała nierozstrzygnięta sprawa ze skargi na opinię służbową z dnia [...] maja 2006 r.
Decyzją nr [...] z [...] Komendant Główny Straży Granicznej uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu obniżenia dodatku służbowego ustalając nowy termin obniżenia tego dodatku na okres od dnia 1 listopada 2006 r. do dnia 31 stycznia 2007 r., w pozostałym zaś zakresie utrzymał decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie uzasadniono koniecznością obniżenia funkcjonariuszowi dodatku służbowego, wynikającą z § 7 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, w przypadku stwierdzenia w opinii służbowej niewywiązywania się z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku. Skoro przesłanka ta została spełniona, uzasadnionym było obniżenie dodatku służbowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej M. Z. powtórzyła zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie rażąco narusza § 7 ust. 9 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 8 marca 2007 r. uchylił obie wydane w sprawie decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "Ppsa" z powodu naruszenia § 7 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 maja 2002 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż z treści powołanego przepisu wynika obowiązek obniżenia kategorii dodatku służbowego, gdy funkcjonariusz Straży Granicznej nie wywiązuje się ze swych obowiązków na zajmowanym stanowisku i fakt ten zostanie stwierdzony w opinii służbowej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepis ten winien być zastosowany, kiedy opinia służbowa dotycząca służby funkcjonariusza na danym stanowisku służbowym i sporządzona za okres obejmujący służbę tylko na tym stanowisku wykazuje, że funkcjonariusz nie wywiązuje się ze swych obowiązków. Obniżenie dodatku służbowego nie jest możliwe, gdy po wydaniu takiej opinii dojdzie do przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe. Nie może więc dojść do obniżenia kategorii dodatku służbowego w przypadku, gdy zaopiniowany negatywnie funkcjonariusz nie pełni już służby na stanowisku służbowym objętym opinią, stwierdzającą niewywiązywanie się z obowiązków służbowych. Opinia ta bowiem, jako dotycząca innego stanowiska służbowego, nie może stać się podstawą obniżenia kategorii dodatku służbowego. W rozpoznawanej sprawie opinia służbowa z [...] maja 2006 r. sporządzona była za okres pełnienia przez skarżącą służby od 5 maja 2003 r. do 5 maja 2006 r. na stanowisku specjalisty [...] Sekcji [...], natomiast Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej obniżył skarżącej kategorię dodatku służbowego rozkazem personalnym z dnia [...], kiedy pełniła już służbę na stanowisku specjalisty Zespołu Spraw [...]. Powyższe, zdaniem Sądu pierwszej instancji, wykluczało możliwość zastosowania § 7 ust. 9 pkt 1 powołanego rozporządzenia.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2007 r. wniósł Komendant Główny Straży Granicznej zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisu § 7 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 maja 2002 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, poprzez błędną jego wykładnię.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu podniósł, iż użyte w § 7 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 maja 2002 r. określenie "niewywiązywanie się przez funkcjonariusza z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku, stwierdzonego w opinii służbowej" zaczerpnięte zostało z treści § 2 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 czerwca 2002 r. w sprawie okresowego opiniowania funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 86, poz. 787 ze zm.), nie można zatem, zdaniem autora skargi kasacyjnej, przyjąć - jak uczynił to Sąd I instancji - że podstawą obniżenia dodatku służbowego jest opinia służbowa dotycząca oceny wykonywania zadań przez funkcjonariusza na stanowisku zajmowanym w dacie wydania decyzji o obniżeniu dodatku służbowego. Treść § 7 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 maja 2002 r. nie odnosi się bowiem do stanowiska zajmowanego przez funkcjonariusza w dacie wydawania decyzji o obniżeniu dodatku służbowego, tylko do opinii służbowej, w której stwierdzono fakt niewywiązywania się przez funkcjonariusza obowiązków służbowych. Ocena zaś, czy funkcjonariusz wywiązuje się, czy nie z obowiązków służbowych musi być zrelatywizowana do określonych obowiązków służbowych. Opinia służbowa może być również przesłanką zmiany zakresu obowiązków służbowych funkcjonariusza poprzez przeniesienie go na inne, równorzędne stanowisko służbowe. W przypadku funkcjonariuszy w służbie stałej przeniesienie na niższe stanowisko służbowe możliwe jest dopiero po uzyskaniu drugiej opinii o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych, która może być wydana po upływie co najmniej 6 miesięcy od wydania poprzedniej opinii. M. Z., jak sama przyznaje, rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] została przeniesiona na równorzędne stanowisko służbowe zachowując wszystkie składniki uposażenia. Jak podnosi skarga kasacyjna, wykładnia przepisu § 7 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia przyjęta przez Sąd pierwszej instancji powoduje, że realizacja obowiązku obniżenia dodatku służbowego byłaby możliwa tylko przy pozostawieniu funkcjonariusza na dotychczas zajmowanym stanowisku, uniemożliwiając zmianę zajmowanego stanowiska na takie, na którym funkcjonariusz ma większe szanse prawidłowego wywiązywania się z powierzonych mu obowiązków. Natomiast racjonalistyczne działanie przełożonego polegające na przeniesieniu funkcjonariusza na inne, równorzędne stanowisko służbowe, przy wykładni zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji, uniemożliwiałoby wypełnienie obowiązku obniżenia dodatku służbowego oraz realizację zasady, że dodatek służbowy powinien odzwierciedlać poziom wykonywania zadań służbowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach podniesionego w skardze zarzutu.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, ponieważ podniesiony w niej zarzut jest nieuzasadniony.
Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do stwierdzenia, czy Sąd pierwszej instancji dokonując sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej dopuścił się naruszenia prawa materialnego w postaci § 7 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 maja 2002 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 67, poz. 622 ze zm.) przez jego błędną wykładnię, skutkiem czego uznał za niewłaściwe jego zastosowanie przez organy orzekające w niniejszej sprawie.
Rozpoznając powyższy zarzut wskazać należy, że naruszenie prawa będące następstwem błędnej jego wykładni polega na nieprawidłowym odczytaniu jego treści, mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub całej treści przepisu, czego skutkiem jest nadanie zastosowanemu przepisowi innego znaczenia. Wykładnia jest z reguły symptomem tego, że znaczenie przepisu prawa jest wątpliwe.
Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.
Z brzmienia § 7 ust. 9 pkt 1 powołanego rozporządzenia wynika, że funkcjonariuszowi Straży Granicznej obniża się przyznaną kategorię dodatku służbowego w razie niewywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym, stwierdzonego w opinii służbowej. Treść przytoczonej normy wskazuje jednoznacznie na bezpośredni związek między niewywiązywaniem się przez funkcjonariusza z obowiązków służbowych na zajmowanym przez niego stanowisku i skutkiem tego stanu rzeczy w postaci obniżenia kategorii dodatku służbowego na tym stanowisku, co tym samym oznacza, że przez "zajmowane stanowisko" należy rozumieć stanowisko służbowe, które funkcjonariusz zajmuje w dacie wydania decyzji o obniżeniu kategorii dodatku służbowego. Takie rozumienie tłumaczy również sankcyjny charakter omawianego przepisu, który niewywiązywanie się z obowiązków służbowych na tym właśnie zajmowanym stanowisku nakazuje bezpośrednio sankcjonować ("obniża się...") obniżeniem kategorii dodatku służbowego. Obniżenie kategorii dodatku służbowego ma być bowiem bezpośrednią reakcją na zdarzenie, jakim jest niewywiązywanie się z obowiązków służbowych na danym stanowisku. Nie zmienia tego odesłanie w treści przepisu do opinii służbowej, bowiem zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie okresowego opiniowania funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 86, poz. 86 ze zm.) opinia służbowa jest wyłączną formą oceny sposobu wykonywania przez funkcjonariusza Straży Granicznej zadań służbowych. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, po przeniesieniu funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe opinia, w której stwierdzono niewywiązywanie się z obowiązków służbowych, jako dotycząca innego stanowiska służbowego, nie może być podstawą obniżenia kategorii dodatku służbowego.
Dodatkowo można wskazać, że autor skargi kasacyjnej formułując tezę, iż dodatek służbowy powinien odzwierciedlać poziom wykonywania zadań służbowych przez funkcjonariusza, opowiada się właśnie za takim znaczeniem omawianego przepisu, który zakłada bezpośredni związek rzeczowy i czasowy między niewywiązywaniem się przez funkcjonariusza z obowiązków na zajmowanym stanowisku i obniżeniem przyznanej mu kategorii dodatku służbowego.
W świetle powyższego należało uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż z treści § 7 ust. 9 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 maja 2002 r. wynika, że obniżenie kategorii dodatku służbowego może nastąpić w przypadku, gdy opinia służbowa wskazująca na niewywiązywanie się z obowiązków służbowych dotyczy służby funkcjonariusza na stanowisku służbowym zajmowanym w dniu wydania decyzji o obniżeniu kategorii dodatku służbowego.
Wobec tego, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut okazał się chybiony, skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.