Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1758/13 po rozpoznaniu skargi M. G. uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
M. G. raportem z dnia 4 czerwca 2012 r. zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym jego rodziców w latach1995 - 2001 r. Powyższy wniosek sprecyzował w dniu 18 października 2012 r., domagając się zaliczenia mu do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rodziców od dnia ukończenia przez niego 16 roku życia, tj. od dnia 20 sierpnia 1995 r. do czasu podjęcia pierwszego zatrudnienia, czyli do dnia 1 stycznia 2001 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 6f i art. 101 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U Nr 152, poz. 1732 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r.") w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 – dalej jako "ustawa z dnia 20 lipca 1990 r."), odmówił M. G. przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego za okres od dnia 20 sierpnia 1995 r. do dnia 1 stycznia 2001 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że we wnioskowanym okresie głównym zadaniem i celem strony było uczestniczenie w zajęciach szkolnych, a nie świadczenie pracy.
Z tych przyczyn nie mógł w gospodarstwie rolnym wykonywać pracy w wymiarze mającym znaczenie dla funkcjonowania takiego gospodarstwa. Stałą pracą nie jest doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci i innych członków rodziny rolnika. Ponadto przedstawione przez wnioskodawcę zaznania świadków trudno uznać za wiarygodne. Nieprawdopodobne bowiem jest, aby świadkowie po kilkunastu latach pamiętali, w jakim dokładnie okresie wymieniony miał pracować w gospodarstwie rolnym rodziców. Zeznali oni przy tym, że M. G. w gospodarstwie swych rodziców miał pracować między innymi cały 2001 r., podczas gdy zainteresowany od 2 stycznia 2001 r. podjął zatrudnienie poza rolnictwem.
Należy również zauważyć, że treść zeznań świadków jest identyczna. Zawarty w zeznaniach zapis "praca w gospodarstwie rolnym należącym do moich rodziców T. i S. G." może przy tym sugerować, że zeznania te zostały świadkom podyktowane.
Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania M. G., rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. rozkaz personalny z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji Komendant Główny Policji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż M. G. w okresie od września 1994 r. do czerwca 1998 r. uczęszczał do Liceum Ogólnokształcącego w W., a w latach 1998- 2000 kontynuował naukę w Niepublicznym Policealnym Technikum Zawodowym w T. Wiązało się to z koniecznością uczestniczenia w zajęciach szkolnych (5 do 6 godzin dziennie), dojazdami do i ze szkoły oraz przygotowywaniem się do lekcji. Nauka w szkole ponadpodstawowej, związane z nią obowiązki szkolne oraz dojazdy nie pozwalały stronie na wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Nie oznacza to, że M. G. nie pomagał rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa, jednakże z uwagi na inne, stałe i absorbujące zajęcia, pomoc ta nie mogła mieć charakteru stałego.
Tym samym czynności wykonywane przez policjanta można uznać jedynie za pomoc w prowadzeniu gospodarstwa rolnego a nie za stałą pracę w gospodarstwie. Należy również zwrócić uwagę, że gospodarstwo rolne rodziców M. G. miało powierzchnię jedynie 2,29 ha. Prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa o takim areale nie wymagało zaangażowania dodatkowych osób, w tym M. G. jako domownika. Ponadto praca w gospodarstwie rolnym nie była jedynym źródłem utrzymania, ponieważ rodzice wnioskodawcy pobierali rentę. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że M. G. świadczył w gospodarstwie rolnym stałą pracę w charakterze domownika rolnika. Przy zaliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego nie może być bowiem mowy jedynie o drobnych świadczeniach domownika na rzecz rolnika, czyli pomocy, jaką w warunkach wiejskich zwyczajowo udziela się w ramach pomocy rodzinnej osobom prowadzącym gospodarstwo rolne. Podkreślić także trzeba, że policjant w swoim życiorysie nie zawarł żadnej informacji o swojej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców.
Na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji M. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się uchylenia zaskarżonego rozkazu oraz poprzedzającego go rozkazu organu I instancji. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. poprzez niezaliczenie mu do wysługi lat okresu pracy wykonywanej przez niego w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego, zaliczeniu podlegają także okresy pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika rolnika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. W niniejszej sprawie istotna jest definicja domownika zawarta w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm. – dalej jako "ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r."). W sprawie nie budzi przy tym wątpliwości fakt, iż we wnioskowanym okresie M. G. miał ukończone 16 lat i pobierał naukę w Liceum Ogólnokształcącym w W., a następnie w studium podyplomowym w T. Nie można się jednak zgodzić z organem, że z uwagi na obowiązki szkolne łączenie przez skarżącego obowiązków ucznia z pracą w gospodarstwie rolnym rodziców wykluczało wykonywanie przez niego stałej pracy w tym gospodarstwie.
Sąd Najwyższy wielokrotnie wyjaśniał pojęcie "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym". I tak w wyroku z dnia 4 października 2006 r. sygn. akt II UK 42/2006 wskazał, że "stałość pracy w gospodarstwie rolnym" nie oznacza nieustannego, ciągłego wykonywania prac w gospodarstwie. Istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się jedynie do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez osobę prowadzącą gospodarstwo. Zatem dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą pracę wystarczające jest wykonywanie wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją, w rozmiarze dyktowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem sprzętu ułatwiającym te prace. W ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. odrębnie zdefiniowano pojęcie domownika oraz rolnika.
Takie rozróżnienie wskazuje na to, że ustawodawca nie zamierzał utożsamiać pracy domownika w gospodarstwie rolnym z pracą rolnika. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi. Tym samym nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik i może sobie pozwolić na jednoczesne kształcenie. Ponadto w piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. nie uzależnia możliwości wliczenia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do okresu, od którego zależą uprawnienia pracownicze, od wymiaru czasu poświęconego na pracę w gospodarstwie. Oznacza to, że zaliczeniu podlega i taki okres, który był łączony z nauką w stacjonarnej, wieczorowej i zaocznej szkole ponadpodstawowej.
Nie można zatem przyjąć, że jeżeli domownik pobiera naukę w szkole i jednocześnie realnie pomaga rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, to praca tej osoby w gospodarstwie nie ma charakteru stałego.
Z powyższych względów – zdaniem WSA w Warszawie – stwierdzić należy, że M. G. spełnia przesłanki do uznania go za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. W konsekwencji uwzględniając tę tylko przesłankę, przyjąć trzeba, że okres jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od dnia 20 sierpnia 1995 r. do dnia 1 stycznia 2001 r., winien być skarżącemu zaliczony do stażu służby (wysługi lat).
Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę, że organ podejmując decyzję administracyjną w omawianym rodzaju spraw jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi więc przestrzegać zasad przewidzianych w art. 7, art. 75, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego nie wynika, aby Komendant Główny Policji dopełnił powyższych powinności i wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne oraz dokonał obiektywnej i wnikliwej ich oceny pod kątem pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców. W zaskarżonym rozkazie personalnym nie dokonano żadnej syntezy form i zakresu prac wykonywanych przez skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców oraz ich czasochłonności, z uwzględnieniem charakteru produkcji rolnej, struktury gospodarstwa, stopnia zmechanizowania gospodarstwa oraz podziału pracy pomiędzy poszczególnymi osobami zamieszkałymi na terenie gospodarstwa.
Zatem całkowicie gołosłowne są wnioski organu o niewielkim nakładzie pracy skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców. Nie zostały one bowiem poparte jakąkolwiek analizą. Tymczasem należy mieć na uwadze, że rodzice skarżącego byli rencistami, a więc zdaniem Sądu oczywiste jest, że z uwagi na stan zdrowia ich praca mogła być wykonywana w minimalnym zakresie, a większość obowiązków wykonywał skarżący. Organ faktów tych w ogóle nie zbadał i nie przeanalizował, chociaż mógł na tę okoliczność wysłuchać skarżącego, bądź przesłuchać jego rodziców lub świadków.
Ponadto organ w sposób całkowicie nieuzasadniony i dowolny, bo nie poparty żadnymi dowodami, przyjął tezę, że produkcja rolna w gospodarstwie rolnym rodziców była ukierunkowana jedynie na samozaopatrzenie. Poza tym, jeśli organ nie dał wiary zeznaniom świadków, to miał możliwość zweryfikowania ich zeznań. Nie do przyjęcia jest zatem konstatacja organu, że praca skarżącego miała charakter incydentalny i sprowadzała się tylko do drobnych świadczeń. Niezależnie od powyższego organ podał, że skarżący miał ograniczone możliwości świadczenia pracy, bowiem musiał się przygotowywać do szkoły, jednakże i w tym zakresie nie przeprowadzono jakiejkolwiek analizy, chociażby co do czasu niezbędnego na te przygotowania. Ustalenia w tym zakresie są niezbędne, gdyż skarżący wyraźnie podał, że do zajęć szkolnych przygotowywał się dopiero po kolacji o godz. 20-ej. Oznacza to, że organ nie dokonując analizy powyższych okoliczności, a następnie nie uzasadniając, dlaczego jednym dowodom dał wiarę, naruszył powołane przepisy k.p.a., w tym przepis art. 107 § 3 k.p.a.
W ocenie WSA w Warszawie nie do przyjęcia jest również stanowisko organu, że skoro skarżący w życiorysie nie zgłosił faktu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, to taki dokument jest dowodem świadczącym przeciwko niemu. Organ nie zauważył przy tym, że życiorys zawiera podstawowe i skrótowe informacje dotyczące życia, zaś żądane od wnioskodawcy oświadczenie nie jest uwarunkowane i wymagane jakimkolwiek przepisem.
Z powyższych względów, zdaniem WSA w Warszawie, uznać należy, że rozkazy personalne organów Policji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., a ponadto z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ zobowiązany zatem będzie wydać rozkaz personalny z uwzględnieniem poczynionej przez Sąd oceny prawnej, przy zachowaniu zasad postępowania administracyjnego według podanych wyżej reguł.
W skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1758/13 w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Komendant Główny Policji zaskarżonemu wyrokowi zarzucił błędną wykładnię prawa materialnego, tj. § 4 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 ze zm.) i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników polegającą na przyjęciu, że osoba, która stale pobierała naukę w szkole ponadpodstawowej, mogła stale pracować w gospodarstwie rolnym.
Ponadto skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono rozważania Sądu I instancji oraz motywy rozstrzygnięcia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2013 r. Ponadto podkreślono, że Komendant Główny Policji dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Pobieranie nauki w liceum i w studium podyplomowym, ze względu na obowiązki z tym związane, uniemożliwiało skarżącemu wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Wiadomym bowiem jest, że uczeń uczestniczy w zajęciach szkolnych, dojeżdża do szkoły oraz odrabia lekcje. Czynności te zabierają tyle czasu, że nie sposób przyjąć, iż uczeń ma wystarczająco dużo czasu, aby stale pracować w gospodarstwie rolnym. Ocena organu odwoławczego, że nakład pracy skarżącego był niewielki nie jest więc gołosłowna lecz wynika z analizy materiału dowodowego sprawy. Materiał ten wykazuje, że praca skarżącego miała charakter incydentalny.
W tej zatem sytuacji, Komendant Główny Policji nie złamał przepisów prawa wskazanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Tym samym WSA w Warszawie, uchylając zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny organu I instancji, dopuścił się naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego oraz naruszył przytoczone przepisy procesowe, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem złożona w niej skarga powinna być oddalona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był zarzutami sformułowanymi przez stronę skarżącą kasacyjnie. Rozpoznając sprawę w tak wyznaczonych granicach, NSA uznał, że skarga kasacyjna Komendanta Głównego Policji nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a ponadto zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Przed ustosunkowaniem się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów należy przypomnieć, że uposażenie zasadnicze policjanta zależy między innymi od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy o Policji). Do wysługi tej zalicza się przede wszystkim okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) oraz okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W omawianym zakresie uwzględnia się również wcześniejsze, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. do ogólnego stażu służby zalicza się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego.
Takie odrębne przepisy zawiera między innymi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Przytoczone unormowania pragmatyki służbowej policjantów ustanawiają zasadę, że przy ustalaniu stażu mającego wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego uwzględnia się okresy służby w Policji i w innych formacjach mundurowych, a także okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Wyjątkiem od tej zasady jest dopuszczalność zaliczenia do wysługi lat także okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Takie uprawnienie może być zrealizowane tylko według reguł określonych w przepisach szczególnych, które jako regulacje wyjątkowe nie podlegają rozszerzającej interpretacji oraz muszą być wykładane i stosowane w sposób ścisły.
Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do tego stażu pracownikowi wlicza się także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym następuje na wniosek zainteresowanego, a zatem to on decyduje, czy i kiedy złoży w tym zakresie stosowny wniosek. Ujawnienie przez pracownika (funkcjonariusza) pracy w gospodarstwie rolnym dopiero po kilku latach od podjęcia pracy (służby) może wprawdzie utrudniać należyte udokumentowanie charakteru czynności wykonywanych w gospodarstwie rolnym, ale nie dyskwalifikuje jeszcze zasadności zgłoszonego przez policjanta roszczenia.
W omawianej kategorii spraw istotne jest to, czy funkcjonariusz wykonywał stałą pracę w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez bliską mu osobę oraz czy wykazał to w prawem przewidziany sposób, a nie przyczyny nieujawnienia pracy w gospodarstwie w dniu podejmowania służby w Policji.
Przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. przewidując zaliczanie do pracowniczego stażu okresów pracy w gospodarstwie rolnym, odwołuje się do pojęcia domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Do dnia 31 grudnia 1990 r. pojęcie domownika definiował art. 2 pkt 2 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r., Nr 24. poz.133 ze zm.). Natomiast od dnia 1 stycznia 1991 r. definicję domownika zawiera art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. M. G. ubiegał się o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy, którą miał świadczyć w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od dnia 20 sierpnia 1995 r. do dnia 1 stycznia 2001 r. Oczywistym zatem jest, że w niniejszej sprawie nie mogła mieć i nie miała zastosowania ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
WSA w Warszawie nie dokonywał wykładni art. 2 pkt 2 tej ustawy i nie mógł złamać tego przepisu w sposób sugerowany w skardze kasacyjnej. Tym samym zarzut naruszenia art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin jest całkowicie chybiony.
W okresie, w którym M. G. miał jako domownik rolnika wykonywać stałą pracę w gospodarstwie rolnym obowiązywała już ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ustawa ta pojęcie "domownika" definiowała w art. 6 pkt 2, stanowiąc, że ilekroć jest mowa o domowniku, to należy przez to rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.
W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do sposobu interpretacji określenia "stała praca". W orzecznictwie i w piśmiennictwie przyjmuje się, że wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie wyklucza jeszcze innych form aktywności domownika. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. nie przewidują bowiem wymogu, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne zajęcie domownika. Należy zatem podzielić pogląd, że samo kształcenie się w dziennej, wieczorowej czy zaocznej szkole ponadpodstawowej nie eliminuje możliwości zakwalifikowania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym jako pracy stałej. O świadczeniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym z pewnością nie może być mowy jedynie wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca położenia gospodarstwa, co może wiązać się z dość późnymi powrotami do domu albo koniecznością zamieszkania w internacie, akademiku itp.
Zatem samo łączenie nauki w szkole ponadpodstawowej z pracą w gospodarstwie rolnym automatycznie nie stanowi przeszkody do zaliczenia okresu pracy wykonywanej w gospodarstwie do pracowniczego stażu, o ile zostanie wykazane, że stała praca rzeczywiście w gospodarstwie rolnym była wykonywana. Takie stanowisko od dawna prezentowane jest nie tylko w orzecznictwie ale także piśmiennictwie prawniczym (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32 oraz T. Śmigiewicz-Podgórska "Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14).
WSA w Warszawie trafnie ponadto wskazał, że pracy domownika nie można przyrównywać do pracy samego rolnika. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz pracuje na rzecz rolnika, wykonując wskazane przez niego czynności niezbędne do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Oznacza to, że charakter pomocy świadczonej rolnikowi przez bliską mu osobę należy ustalać indywidualnie, a tym samym na tle okoliczności konkretnej sprawy rozważać, czy pomoc taką w celu uzyskania określonych uprawnień pracowniczych można zakwalifikować jako "stałą pracę" w gospodarstwie rolnym.
Dla oceny czy praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały nie wystarczy jednak tylko ustalenie, że osoba bliska rolnikowi wykonywała czy mogła wykonywać jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne związane z produkcją rolną. W omawianym zakresie chodzi wyłącznie o stałą pracę a nie o dowolną pomoc świadczoną na rzecz rolnika. O możliwości zakwalifikowania pomocy jako stałej pracy i o obowiązku zaliczenia okresu wykonywania takich czynności do stażu służby (pracy) decydować musi również zakres niezbędnej i faktycznie świadczonej przez domownika pomocy. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika, by nawet drobne prace domownika wykonywane przez niego w gospodarstwie rolnym uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 lex 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 lex 852536 oraz NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13 lex 1578853 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 5/13 lex 1317090).
W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Gdyby taki był cel przedmiotowych regulacji, to określone profity pracownicze ustawodawca połączyłby nie ze stałą pracą w gospodarstwie lecz w istocie z samym zamieszkiwaniem z rolnikiem na terenie jego gospodarstwa rolnego. Zakres świadczonej pomocy nie może być zatem obojętny dla oceny, czy świadczona pomoc może być uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobne czynności, nawet systematycznie wykonywane w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz inne, ale świadczone okazjonalnie, nie stanowią stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko wtedy, gdy pomoc na rzecz rolnika była świadczona w rozmiarach rzeczywiście istotnych dla funkcjonowania gospodarstwa.
Zatem przy ustaleniu stażu pracowniczego nie uwzględnia się każdej pomocy w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zaliczeniu podlega praca stała o istotnym znaczeniu dla prowadzonej działalności rolniczej. Pomoc zwyczajowo świadczona przez członków rodziny rolnika nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym, a tym samym nie można jej uwzględniać przy obliczaniu wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych. Celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika pomagających mu w jakikolwiek sposób w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do okresów pracy w gospodarstwie, które podlegać mają zaliczeniu do stażu pracy, tak jak inne okresy służby i zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy.
W art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. ustawodawca położył akcent na pracę, która – chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy – bezwzględnie ma mieć charakter stałej pracy. Dlatego też nie powinno budzić wątpliwości, że nie każda pomoc udzielana rolnikowi podlega zaliczeniu do stażu pracowniczego, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe.
Z powyższych względów dokonując oceny, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym należy przeanalizować przebieg pracy wnioskodawcy w gospodarstwie oraz ustalić między innymi, jaki był charakter gospodarstwa, ile osób faktycznie świadczyło w nim pomoc na rzecz rolnika oraz jakie konkretnie czynności w gospodarstwie wykonywał wnioskodawca. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń możliwa jest ocena czy pomoc domownika świadczona była w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a jeżeli tak to, czy była ona wykonywana w takim rozmiarze przez cały rok czy tylko w niektórych porach roku, a także czy z uwagi na profil gospodarstwa, stopień jego zmechanizowania i liczbę członków rodziny rolnika rzeczywiście w całym wnioskowanym okresie zachodziła potrzeba wykonywania pracy o deklarowanym przez wnioskodawcę charakterze i rozmiarze.
W przypadku osoby, która miała stale pracować w gospodarstwie rolnym i jednocześnie w tym samym okresie pobierać naukę w szkole położonej w innej miejscowości niż miejsce położenia gospodarstwa rolnego, celowym jest ponadto ustalenie, ile czasu uczeń poświęcał na naukę oraz na dojazdy do szkoły i ze szkoły. W tym ostatnim przypadku wymierny jest nie tylko czas samego przejazdu do miejscowości, w której znajdowała się szkoła. Oczywistym bowiem jest, że w razie korzystania przede wszystkim z publicznych środków transportu miejskiego niejednokrotnie z uwagi na rzadkie połączenia komunikacyjne czas dojazdu do innej miejscowości był znacznie dłuższy. Takie ustalenia mogą być również pomocne przy ocenie charakteru pracy, którą uczeń mógł wykonywać w gospodarstwie rolnym po powrocie ze szkoły.
Na potrzebę dokonywania wszystkich takich ustaleń wskazuje interpretacja pojęcia "stałej pracy" w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. Przy wykładni i zastosowaniu tych przepisów oraz § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. istotne jest nie tylko to, czy wnioskodawca ubiegający się o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym mógł potencjalnie połączyć naukę z jakąkolwiek pomocą świadczoną na rzecz rolnika, ale czy taką pomoc faktycznie wykonywał i czy w okolicznościach konkretnej sprawy pomoc udzielaną rolnikowi rzeczywiście można uznać za "stałą pracę" w omawianym znaczeniu. W tym zakresie zawsze niezbędne są konkretne ustalenia oraz rzetelna ocena całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przyznania lub odmowy przyznania uprawnień pracowniczych nie można bowiem opierać na domniemanich.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy co najmniej przedwczesne jest stanowisko Sądu I instancji, który kategorycznie stwierdził, że M. G. spełniał przesłanki do uznania go za domownika w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., oraz że wnioskowany okres powinien być mu w całości zaliczony do wysługi lat dla celów uposażeniowych. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy (w tym lakoniczne i o identycznej treści zeznania świadków) wcale nie dają pewności, że wnioskodawca w okresie swej nauki w szkołach ponadpodstawych świadczył na rzecz swoich rodziców taką pomoc, którą bezwzględnie należy zakwalifikować jako "stałą pracę" w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Dowody zebrane w sprawie nie uzasadniają też sugestii Sądu I instancji, że cały ciężar prowadzenia omawianego gospodarstwa rolnego musiał w istocie spoczywać na skarżącym. W sprawie niesporne wprawdzie jest, że rodzice M. G. byli rencistami, ale nie ma jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, że w analizowanym okresie byli oni całkowicie niezdolni do prac fizycznych.
W sprawie niezbędne są zatem dodatkowe ustalenia, gdyż tylko one pozwolą na jednoznaczne potwierdzenie lub na wykluczenie możliwości wykonywania przez policjanta stałej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. Dlatego też uchylenie przez WSA w Warszawie kontrolowanych przezeń rozkazów personalnych Komendanta Głównego Policji oraz organu I instancji w ostatecznym rozrachunku było uzasadnione. Dopiero po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy możliwa będzie ocena, w jaki sposób wskazywane przepisy prawa materialnego powinny mieć w sprawie zastosowanie.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym można potwierdzić albo stosownym zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Zatem zasadnicze ustalenia bezwzględnie muszą być udokumentowane we wskazany sposób. Zeznania świadków mogą mieć taką samą wartość dowodową jak zaświadczenie właściwego urzędu gminy. Zeznania te nie powinny jednak budzić wątpliwości co do ich kompletności oraz wiarygodności stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nasuwają zastrzeżenia, w tym zeznania świadków są ogólnikowe i lakoniczne, to organ nie może z góry dyskwalifikować wartości takich dowodów. Ustalenie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta następuje w ramach postępowania administracyjnego, które musi być prowadzone z zachowaniem ogólnych standardów procedury administracyjnej, z wyjątkiem kwestii odmiennie uregulowanych w przepisach szczególnych.
Organ prowadząc takie postępowanie, powinien więc rozważyć potrzebę samodzielnego, dodatkowego przesłuchania zawnioskowanych osób, a nie z góry dyskwalifikować wartość dowodową przedstawionych zeznań świadków. Niedopuszczalna jest też dość powszechna praktyka organów Policji polegająca na żądaniu od świadków i wnioskodawców jedynie dodatkowych informacji i pisemnych odpowiedzi na zadane pytania. Pisemne wyjaśnienia takich osób nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a zatem na ich podstawie nie można dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia omawianej kategorii spraw.
Zauważyć również należy, że przesłuchani świadkowie powinni relacjonować znane im osobiście fakty a nie dokonywać ich kwalifikacji. Ocena czy pomoc świadczona rolnikowi przez wnioskodawcę miała charakter stałej pracy w gospodarstwie rolnym należy do organu prowadzącego postępowanie a nie do osób przesłuchiwanych w charakterze świadków.
Z powyższych względów uznać należy, że dokonana przez WSA w Warszawie wykładnia powołanych przepisów prawa materialnego co do zasady była prawidłowa. Z przyczyn procesowych zasadne też okazało się uchylenie przez Sąd I instancji kontrolowanych rozkazów personalnych organów Policji. Dlatego też zarzuty błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie mogły odnieść zamierzonego przez organ skutku.
W tym stanie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.