Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2006 r., I SA/Wa 1827/05 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] wydaną w przedmiocie pomocy pieniężnej dla rodziny zastępczej oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...].
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...] zmieniającą decyzję z dnia 4 maja 2004 r. w części dotyczącej określenia wysokości miesięcznej pomocy przysługującej G. i S. G. na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka – A. J. na kwotę 162,10 zł. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w dniu 29 czerwca 2005 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany swojej decyzji z dnia 4 maja 2004 r. przyznającej G. i S. G., będącym rodziną zastępczą dla małoletniej A. J., miesięczną pomoc na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka – A. J. w wysokości 648,40 zł, a następnie decyzją z dnia [...] zmienił tą decyzję w części w ten sposób, że przyznaną pierwotnie miesięczną pomoc pieniężną przysługującą rodzinie zastępczej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka z ustalonych 648,40 zł określił na kwotę 162,10 zł. Po rozpatrzeniu odwołania G. i S. G., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 z późn. zm.) stanowi, iż decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 tej ustawy. Zdaniem organu, bezspornym jest fakt, że zmianie uległa sytuacja dochodowa małoletniej A. J. oraz sytuacja dochodowa G. i S. G., w porównaniu z dochodami tych osób osiąganymi w 2004 r. Jak wynika z aktu notarialnego z dnia 21 kwietnia 2005 r. G. i S. G. podarowali małoletniej A. J. nieruchomość rolną o pow. 5,40 ha, a kurator działający w imieniu małoletniej - darowiznę tę przyjął. W związku z powyższym sytuacja majątkowa małoletniej uległa zmianie, co ma bezpośredni wpływ na zmianę wysokości dochodów osiąganych przez małoletnią. Zaświadczenie Urzędu Gminy w [...] z dnia 20 maja 2005 r. określa wielkość gospodarstwa rolnego małoletniej na 5,41 ha przeliczeniowego. W art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny 194 zł, a zatem miesięczny dochód małoletniej z gospodarstwa rolnego wynosi 1049,54 zł (5,41 ha przeliczeniowego x 194 zł). Skoro zmianie uległa sytuacja majątkowa i dochodowa małoletniej w porównaniu z jej dochodami z 2004 r., zasadnym było wszczęcie z urzędu przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji tego organu z dnia 4 maja 2004 r. Stosownie do art. 78 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania rodziny zastępczej udziela tej rodzinie pomocy pieniężnej w wysokości 40% podstawy, pomniejszonej o kwotę odpowiadającą 50% dochodu tego dziecka, nie mniej jednak niż 10 % podstawy; ust. 2 tego artykułu stanowi, że podstawą ustalenia wysokości pomocy pieniężnej jest kwota 1.621 zł. Wobec tego miesięczna pomoc przyznana rodzinie zastępczej wynosi 123,63 zł [(40% x 1.621 zł) - (1049,54 zł: 50%) = 648,40 zł - 524,77 zł = 123,63 zł]. Ponieważ pomoc nie może być mniejsza niż 10 % podstawy, to wynosi 162,10 zł (10% x 1.621 zł), a zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli G. i S. G., zarzucając naruszenie art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, art. 55⁴ Kodeksu cywilnego, art. 46¹ Kodeksu cywilnego w związku z art. 1 i art. 6 pkt 1, 3, 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz art. 1,2 pkt 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym. Skarżący zarzucili, że organ przyjął, że sytuacja dochodowa małoletniej A. J. uległa zmianie na skutek zawarcia w dniu 21 kwietnia 2005 r. aktu notarialnego, w wyniku, którego doszło do przekazania umową darowizny na jej rzecz nieruchomości rolnej o pow. 5,40 ha, bez wnikliwego zbadania wymienionych wyżej przepisów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą zważył, iż organ, udzielając pomocy pieniężnej rodzinie zastępczej, przywołał w uzasadnieniu decyzji art. 78 ust. 3 (w uzasadnieniu błędnie powoływano § 3) ustawy z dnia 12 marca 2004 r., nie uzasadniając, dlaczego pomocy udzielił w oparciu o ust. 3, a nie o ust. 4 tego artykułu, który jest korzystniejszy dla rodziny zastępczej. Jeżeli istnieje możliwość udzielenia pomocy pieniężnej w oparciu o dwa przepisy prawne (ust. 3 i 4 art. 78 ustawy o pomocy społecznej), to uzasadnienie decyzji powinno zawierać nie tylko wyjaśnienie podstawy prawnej, w oparciu, o którą dokonano rozstrzygnięcia, ale powinno również wykazać, dlaczego podstawą prawną wydania decyzji był ten przepis, a nie inny. Jest to niezbędne w sytuacji, gdy jeden z tych przepisów jest bardziej korzystny dla strony, a decyzje wydano na podstawie drugiego przepisu. Przepis art. 78 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jest przepisem szczególnym w stosunku do ust. 3 tego artykułu, ponieważ określa szczególne przesłanki, które muszą zostać wzięte pod uwagę przez organ przed udzieleniem rodzinie zastępczej pomocy pieniężnej, a organ, jeśli wydaje decyzje na podstawie ust. 3, powinien wykazać, że przesłanki te w sprawie nie zaistniały. Wskazane wyżej braki, świadczące o nie wyjaśnieniu zagadnień ważnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, nie dają możliwości oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym. Naruszenia, o których mowa, dotyczą zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r. złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest postanowień art. 78 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. nr 64, poz. 593 z późn. zm.; zwanej dalej jako ustawą o pomocy społecznej),
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest postanowień art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; zwanej dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.
Stwierdzono, że wyrok Sądu narusza przepis art. 78 ust 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które sprowadza się do nieuzasadnionego braku zastosowania przez Sąd tego przepisu przy rozstrzygnięciu skargi. Pomoc pieniężna na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej udzielana jest przez właściwego starostę w oparciu o art. 78 ust. 3 lub ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, przy czym szczegółowe warunki przyznania ww. pomocy określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. nr 233, poz. 2344, powoływane dalej jako rozporządzenie), a więc alternatywne zastosowanie jednego ze wskazanych przepisów jest uzależnione od stanu faktycznego sprawy. Z materiału dowodowego w sprawie wynikało w sposób niebudzący wątpliwości, że jedyną podstawą rozstrzygnięcia sprawy jest przepis art. 78 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zastosowanie w sprawie art. 78 ust. 4 tej ustawy byłoby możliwe jedynie w sytuacji, gdyby dziecko spełniało przesłanki prawne określone w § 9 rozporządzenia. Tymczasem dziecko nie spełniało żadnej z przesłanek określonych w tym przepisie, co potwierdzał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy.
Kolegium przeanalizowało zarówno treść art. 78 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jak i treść § 9 rozporządzenia. Nie znalazło to swojego odzwierciedlenia w zaskarżonej decyzji, albowiem Kolegium uznało, że nie ma to znaczenia dla sprawy, skoro stan faktyczny nie uzasadnia przyznania pomocy Skarżącym w oparciu o te przepisy i nie jest to kwestionowane przez rodzinę zastępczą w toku całego postępowania dowodowego. Skarżący konsekwentnie kwestionowali za to wysokość dochodów dziecka w związku z posiadaniem przez dziecko gospodarstwa rolnego i to na tej kwestii - zasadniczej dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy - skupiły się organy administracji, rozstrzygając przedmiotową sprawę. Dlatego Kolegium stoi na stanowisku, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę treści art. 78 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz stanu faktycznego sprawy, który uzasadniał rozstrzygnięcie sprawy właśnie w oparciu o ten przepis prawa. W ocenie składającego skargę kasacyjną, wyrok Sądu narusza przepisy p.p.s.a. przez wadliwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Brak uzasadnienia w zaskarżonej decyzji sprowadzający się do tego, dlaczego Kolegium rozstrzygając sprawę zastosowało art. 78 ust. 3 o pomocy społecznej, a nie ust. 4 tego artykułu nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Nawet, gdyby przyjąć przedmiotowy brak za uchybienie procesowe, z czym nie można się zgodzić, tak brak ten nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Rozstrzygając bowiem ponownie sprawę, organy administracji za podstawę rozstrzygnięcia zobowiązane byłyby do zastosowania art. 78 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, co skutkowałoby przyznanie rodzinie zastępczej pomocy w wysokości 162,10 zł miesięcznie, a więc w wysokości określonej w uchylonych przez Sąd decyzjach (przy założeniu, że stan prawny i faktyczny sprawy nie uległ zmianie od 2005 r.). Z punktu widzenia ekonomiki postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), uchylenie przez Sąd przedmiotowych decyzji jest więc bezzasadne. Skarżący otrzymaliby decyzję określającą taką samą wielkość pomocy z tą tylko różnicą, że rozstrzygnięcie to zawierałoby uzasadnienie, dlaczego organ administracji zastosował art. 78 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a nie ust. 4 tego artykułu, co dla skarżących nie będzie miało żadnego znaczenia. Zdaniem składającego skargę kasacyjną, organy orzekające w sprawie podjęły wszelkie przewidziane prawem kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), o czy świadczy zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego w sprawie i wydanie stosownych decyzji. Po drugie, organy administracji zebrały w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, rozpatrzyły ten materiał (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że skarżącym przysługuje pomoc w wysokości określonej w uchylonych przez Sąd decyzjach (art. 80 k.p.a.). Sąd formułując wniosek o naruszeniu art. 77 § 1 k.p.a., nie wskazał przy tym, jaki materiał należy jeszcze zgromadzić i rozpatrzyć, a więc zarzut ten należy uznać dodatkowo za ogólnikowy. Takie postępowanie Sądu, zdaniem pełnomocnika, skutkuje nadmiernym przedłużeniem postępowania w sprawie, którego wynik będzie identyczny z tym, określonym w dotychczasowych decyzjach organów administracji. Po trzecie, uchylone decyzje zawierały wszystkie składniki wymienione w art. 107 § 3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy p.p.s.a. Powołano w niej bowiem zarzut naruszenia art. 78 ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r. nr 64, poz. 593 z późn. zm.). Zauważyć trzeba, że ustawa z 29 listopada 1990 r. posiadała jedynie 60 artykułów. Jednak, zarówno z faktu, że organy administracji jak i Sąd I instancji powoływały się na ustawę z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, jak i fakt, że przywołane w skardze kasacyjnej dane dotyczące miejsca publikacji ustawy odnosiły się właśnie do ustawy z 12 marca 2004 r., można potraktować ten błąd, za oczywistą pomyłkę pisarską.
Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.
Nie można podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż organy nie wyjaśniły zagadnień ważnych dla prawidłowego załatwienia sprawy. Wręcz przeciwnie należy stwierdzić, iż organy administracji wyjaśniły wszystkie okoliczności niniejszej sprawy i podjęły swoje rozstrzygnięcia w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynikało bezspornie, iż skarżącym przysługuje pomoc pieniężna w wysokości ustalonej na podstawie art. 78 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Z akt sprawy nie wynikało natomiast, czego również skarżący nie kwestionowali, aby w sprawie mógł mieć zastosowanie art. 78 ust. 4 tej ustawy, który jest dla skarżących korzystniejszy, gdyż umożliwia przyznanie pomocy pieniężnej w wyższej wysokości. Zastosowanie tego przepisu byłoby możliwe jedynie wtedy gdyby dziecko spełniało przesłanki wymienione w § 9 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w z dnia 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych, który uzależnia wysokość przyznanej pomocy od wieku dziecka, orzeczonej niepełnosprawności czy też okoliczności umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej na podstawie ustawy z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich. Zebrany materiał dowodowy sprawy niniejszej nie pozostawiał wątpliwości, iż dziecko nie spełnia żadnej z przesłanek wymienionych w § 9 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej. Z pism skarżących wynika także, iż konsekwentnie kwestionowali oni wysokość realnych dochodów dziecka w związku z posiadanym przez nie gospodarstwem rolnym, a nie podstawę prawną udzielonej pomocy.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., który stał się podstawą uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wydanych w sprawie niniejszej - sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podniósł, iż zarówno organ I jak i II instancji w uzasadnieniu wydanych decyzji nie wskazał, dlaczego w sprawie nie miał zastosowania korzystniejszego dla skarżących przepisu art. 78 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Sąd nie wskazał jednak, żeby okoliczność powyższa miała istotny wpływ na wynik sprawy a jest to warunek niezbędny uzasadniający uchylenie orzeczenia organu administracji (por. wyrok NSA z 11.01.2006, II GSK 332/05). W piśmiennictwie prawniczym wyrażono nawet pogląd, iż sąd uchylając decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powinien wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogło być inne. Powyższej analizy wpływu podniesionego uchybienia procesowego na wynik sprawy administracyjnej zabrakło w uzasadnieniu Sądu I instancji. Brak również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku koniecznych wskazań, co do dalszego postępowania. Niezależnie od powyższego należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż brak w uzasadnieniach decyzji administracyjnych powodów, dlaczego organy nie zastosowały przepisu korzystniejszego dla strony nie jest uchybieniem procesowym tego rodzaju, które mogłoby mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego i uzasadniać konieczność ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Brak wskazówek Sądu I instancji, co do dalszego postępowania skutkowałoby natomiast tym, iż organy ograniczyłyby się jedynie do ponownego wydania decyzji przyznających pomoc pieniężną w tej samej wysokości a jedynie z uzupełnionym uzasadnieniem. Powyższe mijałoby się z celowością zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i zasadą ekonomiki postępowania. Pogląd Sądu I instancji, iż uchybienie procesowe zaskarżonej decyzji jest tego rodzaju, iż uniemożliwia jej ocenę pod kątem zgodności z prawem jest więc nieuzasadniony.
Mając na uwadze wyżej podniesione względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Biorą zaś pod uwagę przedmiot postępowania i trudną sytuację finansową skarżących Sąd postanowił na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpić od zasądzenia od nich na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kosztów postępowania kasacyjnego.