Uzasadnienie
Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] sierpnia 1952r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmówiono T. Ś. - jako dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości - przyznania do niej prawa własności czasowej, a decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. nr [...] orzeczenie to utrzymano w mocy. Aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1978 r. Rep A nr [...], poprzedzonym decyzją Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1978r. S. i W. małżonkowie S. nabyli od Skarbu Państwa własność lokalu nr [...] w domu położonym przy ulicy [...] w Warszawie wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku i udziałem w prawie użytkowania wieczystego.
Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1996r. stwierdził, że decyzja z dnia [...] października 1952r., w części dotyczącej lokali nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku oraz gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste tym właścicielom, została wydana z naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie stwierdził jej nieważność.
Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nr [...] z dnia [...] października 1997r. uchylone zostało orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 1952r. i sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Następstwem tego decyzją Burmistrza Gminy Warszawa Centrum nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. ustanowiono na rzecz W. G. - jako następczyni prawnej dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości warszawskiej - użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,295 - części gruntu o powierzchni 435 m kw., oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...], z którym wiąże się udział w prawie własności usytuowanego na niej budynku.
W dniu [...] lipca 2006 r. W. G. wystąpiła z żądaniem stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...] orzekająca o sprzedaży S. i W. małżonkom S. – których następcą prawnym jest obecnie M. F. – lokalu mieszkalnego nr [...] została wydana z naruszeniem prawa (ze względu na nieodwracalne skutki prawne wywołane zawarciem umowy sprzedaży).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją nr [...] z [...] lipca 2007r. podniosło, że stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej, nie dotyczyło m. in. lokalu nr [...], co oznaczało, że przywrócenie stanu prawnego nastąpiło jedynie w odniesieniu do części nieruchomości, która dotyczyła niesprzedanych lokali (oraz praw im przynależnych). W odniesieniu natomiast do części nieruchomości obejmującej również sprzedany lokal nr [...], decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1952 r. pozostaje w obrocie prawnym. Stąd uznano brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] nr [...], z dnia [...] sierpnia 1978 r. orzekającej o sprzedaży S. i W. małżonkom S. lokalu mieszkalnego nr [...].
Rozpoznając wniosek W. G. o ponowne rozpoznanie sprawy organ decyzją nr [...] z dnia [...] października 2007r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Podniósł przy tym, że zgodnie z dyspozycją art. 156 § l pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, co zachodzi, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Organ wskazał, że decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji administracyjnej na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wywołuje skutek prawny ex tunc, co oznacza, że decyzja taka jest nieważna z mocy samego prawa od początku, czyli od daty jej wydania. Jeśli zatem stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji, na mocy której Skarb Państwa stał się właścicielem określonej nieruchomości, konsekwencją owego stwierdzenie jest uznanie, że Państwo nigdy nie było właścicielem tejże nieruchomości, a posługiwało się wadliwym tytułem własności, uzyskanym z rażącym naruszeniem prawa. Jednak w przedmiotowej sprawie, stwierdzenie nieważności dotyczyło jedynie części decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej. Nie odnosiło się natomiast do lokalu nr [...], a to oznaczało, że przywrócenie stanu prawnego nie nastąpiło do tej części nieruchomości. Tą częścią zatem Skarb Państwa mógł dysponować. Okoliczność ta prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja odnosząca się do sprzedaży lokalu nr [...] została wydana z naruszeniem prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła organowi w szczególności naruszenie art. 7, 8, 12, 77 i 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Mokotów z dnia [...] sierpnia 1978 r. okoliczności stanu faktycznego a także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Ponadto W. G. stała na stanowisku, że Kolegium dokonało błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż Naczelnik Dzielnicy Warszawa [...] wydając, objętą wnioskiem nadzorczym decyzję, dopuścił się rozporządzenia cudzą własnością, bowiem Skarb Państwa nie był właścicielem budynku, w którym mieści się przedmiotowy lokal i z tego powodu nie miał podstaw prawnych do sprzedaży go dotychczasowemu najemcy. Skarżąca podniosła również, że w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4/98 nietrafny jest pogląd, że w sytuacji gdy decyzja o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej - w odniesieniu do sprzedanych lokali - wydana została z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie stwierdzono jej nieważność, to niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja o sprzedaży lokali została wydana z naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2008r. w sprawie sygn. akt I SA/Wa 2004/07 uchylił zaskarżoną decyzję, oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z [...] lipca 2007r.
Sąd I instancji wskazał, że w aktach administracyjnych nadesłanych przez organ brak jest wniosku i wszczynającego postępowanie, co praktycznie uniemożliwiło dokonanie wszechstronnej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wydając obie decyzje zaniechał poinformowania stron o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy celem zgłoszenia ewentualnych wniosków czy zajęcia stanowiska w sprawie.
Główną przyczyną uchylenia obu decyzji była okoliczność, że organ a priori założył, że w sytuacji, gdy uznano, że decyzja o odmowie przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej własności czasowej, w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945r., nr 50, poz. 279 ze zm., dalej: dekret warszawski) została - w części dotyczącej poszczególnych lokali - wydana z naruszeniem prawa, to niemożliwe jest ustalenie, że decyzje o sprzedaży tychże lokali dotychczasowym ich najemcom, zostały wydane z naruszeniem prawa.
Powołując się na stanowisko wyrażane ostatnio w orzecznictwie Sąd I instancji uznał, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu (wydanie jej z naruszeniem prawa) w sytuacji, gdy decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej w tej części została uznana jedynie z wydaną z naruszeniem prawa, umożliwienie byłemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej dochodzenia jego roszczeń, wynikających z przepisów dekretu warszawskiego nie może być iluzoryczne. Wiąże się z tym konieczność rzetelnego zbadania konkretnej sprawy pod kątem przesłanek pozytywnych przewidzianych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., czego w tej sprawie Kolegium nie uczyniło. Choć skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przytoczyła szerszą argumentację na rzecz uwzględnienia jej wniosku, odwołując się m. in. do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ w zasadzie nie dokonał głębszej analizy tych argumentów, z góry niejako wykluczając, aby w tej sprawie mogło zapaść inne rozstrzygnięcie.
Szczególnego rozważenia, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wymagałoby zagadnienie, czy w realiach tej sprawy nie byłoby jednak możliwe przyjęcie, że decyzja o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ulicy [...] w Warszawie, rażąco naruszała prawo. Chociażby ze względu na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych miało to skutkować przyjęciem, że decyzja o sprzedaży lokalu została wydana z naruszeniem prawa – o co wnosiła skarżąca. Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że decyzja o sprzedaży lokalu wydana została w sytuacji, gdy decyzja o odmowie przyznania własności czasowej w całości rażąco naruszała prawo a zatem nabycie własności budynku, w którym mieści się powyższy lokal, przez Skarb Państwa nie było w pełni prawidłowe.
Wskazano organowi, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien dołączyć do akt sprawy wniosek z dnia [...] lipca 2006 r. i dokonać wszechstronnej analizy, czy w niniejszej sytuacji nie zachodziły pozytywne przesłanki wymienione w art. 156 § 1k.p.a.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego sporządzoną przez należycie umocowanego radcę prawnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.
Wyrokowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego – art. art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię, oraz naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, 77 §1 i 81 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaniechanie poinformowania stron o zakończeniu postępowania oraz nienadesłanie wniosku wszczynającego postępowanie wraz z aktami administracyjnymi, miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając skargę kasacyjną, organ podniósł że nie do przyjęcia jest teza, że skutek prawny decyzji stwierdzającej naruszenie prawa jest identyczny ze skutkiem decyzji stwierdzającej nieważność. Dalej organ przyznał, że w aktach administracyjnych nie było wniosku skarżącej, co nie mogło jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był bardziej szczegółowy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny rozpoznający sprawę w I instancji. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. W odróżnieniu od Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, lecz jedynie zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zakres kontroli jest ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odstępstwem od tej zasady jest badanie z urzędu, czy nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a, których zaistnienie Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie nie stwierdził.
W niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Oceniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, powyższy przepis umożliwia sądowi I instancji uchylenie kontrolowanej decyzji nie tylko w przypadku gdy stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy, ale również gdy mogły mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Jest to istotna różnica, wyrażająca się przede wszystkim w zakresie ustaleń kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazany art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. może stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji również w sytuacji, gdy sąd oceniając postępowanie organu poweźmie uzasadnione wątpliwości, od których wyjaśnienia zależeć mógł wynik sprawy administracyjnej. Innymi słowy istotne jest czy dane naruszenie mogło mieć, a nie czy rzeczywiście miało wpływ na wynik sprawy.
Wobec powyższego bezsporny brak w aktach administracyjnych wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności słusznie został wytknięty przez sąd I instancji. Obowiązkiem organów jest bowiem nie tylko prowadzenie postępowania zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – czyli orzekanie w oparciu o pełen materiał dowodowy, ale również przekazanie w ślad za skargą kompletnych akt administracyjnych. Podniesiony w skardze kasacyjnej argument, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był "daleko bardziej szczegółowy" nie jest okolicznością wyłączającą ujemne skutki braku wniosku inicjującego postępowanie administracyjne. Podobnie należało ocenić brak zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Mając na uwadze powoływane przez obie strony orzecznictwo, oraz – jak sam przyznał organ – rozbudowany wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ewentualne dodatkowe stanowisko strony mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Organ nie może pomijać uprawnień procesowych strony postępowania, arbitralnie uznając, że nie będzie to miało wpływu na wynik sprawy; a postępując w ten sposób musi liczyć się z negatywnym wynikiem kontroli sądowoadministracyjnej. Przywołanie wyrywkowo poglądu wyrażonego w uzasadnieniu orzeczenia wydanego w innym stanie faktycznym i prawnym, nie usprawiedliwia obejścia zasady wskazanej w art. 10 §1 k.p.a.
Istotą niniejszej sprawy, a zarazem główną podstawą orzeczenia pierwszoinstancyjnego jest jednak kwestia orzeczenia kończącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zbędnym jest odnoszenie się szczegółowo do poszczególnych decyzji odnoszących się do przedmiotowej nieruchomości, a w szczególności lokalu nr 13. Dla jasności wywodu wystarczy wskazać że strona wnosiła o stwierdzenie nieważności decyzji, która zapadła w oparciu o wcześniejsze orzeczenie które w części uznano za nieważne, a w części stwierdzono wydanie go z naruszeniem prawa. Nie ma wątpliwości – ani po stronie skarżącej, ani kasatora – że do przedmiotowego lokalu odnosi się ta część wcześniejszej decyzji co do której stwierdzono że wydana została z naruszeniem prawa.
Wszczynając postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności na wniosek strony organ ma trzy możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W każdym przypadku prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ bada czy zaszły okoliczności z art. 156 § 1 k.p.a. Ustalenie, że wystąpiła którakolwiek z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. skutkuje albo stwierdzeniem nieważności, albo stwierdzeniem zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Jeżeli organ ustali, że przesłanki stwierdzenia nieważności nie zachodzą to wydaje decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności. Zatem decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności może zapaść dopiero na skutek ustalenia, że nie wystąpiły przesłanki enumeratywnie wskazane w art. 156 § 1 k.p.a. Podstawą wydania takiej decyzji nie może być natomiast okoliczność, że inną wcześniejszą decyzję wydano z naruszeniem prawa. Organ nie jest przez to zwolniony od obowiązku ustalenia, czy co do konkretnej, wskazanej we wniosku przez stronę decyzji nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt że uprzednie orzeczenie – stanowiące podstawę do wydania decyzji określonej we wniosku – jakkolwiek obarczone było wadą, to nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i nie wyklucza automatycznie możliwości stwierdzenia nieważności.
Reasumując, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują takich sytuacji, w których organ prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, byłby ograniczony w ustalaniu, czy zachodzą przesłanki nieważności.
Z tych wszystkich względów, mając na uwadze w szczególności wady konstrukcyjne skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i orzekł jak w sentencji zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w punkcie 2 wyroku zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002r., nr 163, poz. 1348).