Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1478/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. i M. B. oraz M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] października 1953 r., na mocy którego odmówiono A. R. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] nr hip. [...] i jednocześnie stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa.
Wnioskiem z dnia 5 stycznia 2003 r. następczyni prawna byłego właściciela M. R. wystąpiła o przyznanie jej odszkodowania spowodowanego sprzedażą lokali nr 1, 2, 6, 12, 15, 23, 24, 27, 29, 31, 32, 33, 35-39 położonych w budynku przy ul. Puławskiej 24B., powołując się na art. 160 k.p.a. oraz decyzję nr KOC/1538/Go/98.
Decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło M. R. przyznania odszkodowania i pouczył o prawie wniesienia powództwa do sądu powszechnego.
Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2008 r. M. B. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2003 r., wskazując na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz wyjaśniając, że będąc stroną nie brał udziału w postępowaniu, chociaż umową notarialną z dnia [...] lutego 2000 r. M. R. sprzedała w udziałach wynoszących po ½ części A. i M. B. oraz M. P. stanowiące odrębne nieruchomości budynki położone przy ul. [...] wraz z prawami i roszczeniami jej przysługującymi do tej nieruchomości wynikającymi z art. 7 dekretu warszawskiego.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wznowiło postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2003 r.
Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 146 § 2 k.p.a. odmówiło uchylenia decyzji z dnia 19 maja 2003r., uznając, że brak udziału w postępowaniu M. B. nie miał wpływu na treść decyzji.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 160 § 4 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., uchyliło własną decyzję z dnia [...] września 2008 r., nr [...] i – na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 § 1 k.p.a. – odmówiło uchylenia decyzji z dnia [...] maja 2003 r. z powodu upływu pięcioletniego terminu od dnia jej doręczenia.
Na tę decyzję A. B., M. B. oraz M. P. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 10, 28 i 62, 139 i 107 § 3 k.p.a. i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1478/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę A. B. i M. B. oraz M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie podkreślano, że jeżeli wskazaną przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, jako że kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w drugim etapie postępowania, a więc po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a.
Sąd uznał, że stwierdzenie w fazie postępowania po wznowieniu faktu, iż z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną, skutkuje odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył M. B. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia przepisów postępowania, to jest:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez:
- zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. pomimo stwierdzenia, iż wydana ona została z naruszeniem przepisu art. 151 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy,
- przyjęcie wbrew dyspozycji art. 10, 28 i 62 k.p.a., iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzji z dnia [...] maja 2003 r., a co za tym idzie stwierdzenie, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2009 r. odpowiada prawu
- art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej dla poglądu, że w wyniku wznowienia postępowania i uchylenia decyzji dotychczasowej możliwe jest jedynie rozpoznanie pierwotnie złożonego wniosku w sprawie w związku z brakiem możliwości jego modyfikacji, jak również przyłączenia się do niego przez podmiot, z inicjatywy którego wznowiono postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie skutkiem równoważnym z uchyleniem decyzji dotychczasowej był powrót sprawy do źródła, to jest wniosku M. R., złożonego w określonym czasie w trybie art. 160 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie oczywistym jest, iż ten wniosek był popierany przez małżonków B. i M. P., którzy po to właśnie inicjowali postępowanie wznowieniowe. Oznacza to – ich zdaniem, iż przyłączyli się do tego wniosku już w chwili jego złożenia. Zdaniem autora skargi kasacyjnej jego interes prawny w niniejszej sprawie wywodzi się z art. 160 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
sąd administracyjny ma obowiązek badania z urzędu dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy. Niedopuszczalność skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego stosowanie art. 189 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest uzależnione ani od tego, czy w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ani od tego czy zachodzą te podstawy odrzucenia skargi, które powodują nieważność postępowania braną pod uwagę z urzędu w myśl art. 183 § 1 zdanie pierwsze in fine powołanej ustawy.
Opierając się na przedstawionych założeniach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jest z powodu braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania tej sprawy.
Wskazać należy, że w dniu 1 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 września 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), mocą której uchylony został z dniem 1 września 2004 r. art. 160 k.p.a., a odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wydaniem nieważnej lub niezgodnej z prawem decyzji administracyjnej uregulowana została w art. 4171 § 2 k.c. Kwestie międzyczasowe omawianej nowelizacji unormowano w art. 5 ustawy nowelizacyjnej. Stanowi on, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy (przed 1 września 2004 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe (w tym art. 160 k.p.a.) w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy. Podkreślić należy, że warunkiem dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za szkody wyrządzone wydaniem decyzji administracyjnej jest wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej, wystąpienie szkody w wyniku jej wydania oraz wydanie decyzji nadzorczej stwierdzającej niezgodność z prawem lub nieważność decyzji wywołującej szkodę.
Na tle art. 5 ustawy nowelizującej powstał spór co do właściwości sądu powszechnego przy rozpatrywaniu tej kategorii spraw. Po okresie rozbieżności panującej w orzecznictwie przyjęta została wykładnia art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. dokonana w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III CZP 101/08, w której to uchwale stwierdzono, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność stwierdzono decyzją ostateczną wydaną po tym dniu. Pogląd ten został wyrażony także w tezie wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1388/08, z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 697/08.
Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 31 marca 2011 r., sygn. akt III CZP 112/10, podkreślił, że znaczenie ostatecznej roli decyzji nadzorczej sprowadza się do roli koniecznej przesłanki dochodzenia zobowiązania do odszkodowania z tytułu bezprawnej decyzji. Jednakże Sąd wskazał, że z art. 5 ustawy nowelizującej nie wynika, w jakim trybie to roszczenie powinno być dochodzone. Sąd Najwyższy uznał, że skoro art. 5 ustawy nowelizującej nie rozstrzyga o czasowym zasięgu zastosowania wspomnianych regulacji, to należy przyjąć, iż nie rozstrzyga on także o czasowym zakresie zastosowania art.160 § 4 i 5 k.p.a., w związku z czym w kwestii właściwego trybu dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej decyzją administracyjną po wejściu w życie ustawy nowelizującej są odpowiednie jedynie ogólne procesowe normy intertemporalne.
Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2001 r., sygn. akt III CZP 49/00, Sąd Najwyższy w omawianej uchwale (III CZP 112/10,) stwierdził, że w dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa, za które należy uważać także ogólne normy prawa już obowiązującego, gdy ich zastosowanie ulega rozciągnięciu na obszary dotychczas objęte uchylonymi przepisami szczególnymi. Sąd podał, że zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest bez względu na datę wydania ostatecznej decyzji nadzorczej tylko postępowanie przed sądami powszechnymi (powołano się tu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 207/06)
Powyższe oznacza, że od decyzji w sprawie odszkodowania z art. 160 k.p.a. przysługuje tylko powództwo do sądu powszechnego, a nie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z trybem nadzwyczajnym, bowiem wnioskiem z dnia 12 czerwca 2008 r. M. B. wystąpił o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2003 r., którą to decyzją Kolegium odmówiło M. R. (następczyni prawnej A. R.) przyznania odszkodowania.
Wobec tego uznać należy, że wyczerpany został tryb zaskarżenia na drodze postępowania administracyjnego, zatem M. R. niezadowolona z zapadłego rozstrzygnięcia mogła wystąpić ze skargą do sądu powszechnego.
Natomiast wyrok Sądu pierwszej instancji wydany w przedmiocie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania zapadł w dniu 13 stycznia 2010 r., a więc po wejściu w życie ustawy nowelizującej.
Skoro zatem sprawa przyznania odszkodowania za szkodę powstałą na skutek wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 160 k.p.a., nie należy do właściwości sądów administracyjnych, to w rozpoznawanej sprawie skarga złożona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie winna być przez tenże Sąd odrzucona. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ustosunkował się do kwestii przymiotu strony, co podniesiono w skardze kasacyjnej.
Z tych powodów, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 193, orzekł, jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.