Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 97/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 października 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 783/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Ś. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania czynności naliczenia i wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...].

Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy.

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 618/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi J. Ś. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, a także decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] oraz decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. T. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. organ I instancji cofnął skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006 - 2010, podczas gdy winien najpierw wyjaśnić jakie jest dokładnie żądanie skarżącego, czy domaga się on wypłacania świadczenia, na podstawie istniejącej w obrocie prawnym decyzji o przyznaniu równoważnika za remont lokalu, czy też wydania decyzji administracyjnej dotyczącej przyznania tego świadczenia za określony okres. W ocenie Sądu analiza treści wniosku skarżącego i załączonych do niego oświadczeń mieszkaniowych, a następnie składanych odwołań nasuwała wątpliwości, co do istoty żądania kierowanego do KMP w P. T. Z jednej strony skarżący zgłaszał roszczenie o wypłatę należnego mu równoważnika wraz z odsetkami i składał oświadczenie mieszkaniowe, w którym wnosił o ustalenie uprawnień do równoważnika za konkretne lata, a w innym piśmie wskazywał, że nie domaga się ustalenia prawa do tego równoważnika, które mu wszakże przysługuje na mocy wcześniejszej decyzji i obowiązujących przepisów. W tej sytuacji organ powinien wezwać skarżącego do jednoznacznego sprecyzowania żądania tj. czy skarżący ubiega się o ustalenie jego uprawnień do równoważnika za lata 2006 - 2010, czy też dokonania czynności wypłaty wnioskowanego świadczenia i dopiero wówczas rozstrzygnąć jego wniosek we właściwej formie.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Komendant Miejski Policji w P. T. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.) w związku z art. 2 pkt. 2 lit. c i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 8 poz. 67 ze zm.) i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919, ze zm.), odmówił dokonania czynności naliczenia i wypłaty na rzecz J. Ś. - emeryta policyjnego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2011. W uzasadnieniu wskazał, że w piśmie z dnia 30 marca 2011 r. J. Ś. wyjaśnił, "iż w terminie do dnia 30 kwietnia 2011 r. oczekuje, realizacji decyzji nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w P. T. z dnia [...] maja 1999 r. poprzez wypłatę należności wynikających z równoważnika za remont mieszkania w kwocie należnej 2 norm wraz z odsetkami od 2006 do 2010 oraz za rok 2011".

Organ wskazał, że w dniu 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał nowelizacji rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. - uchylając § 8 i § 9 ust. 2, co skutkowało utratą od dnia 1 stycznia 2006 r. prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego oraz właściwości organów Policji do rozstrzygania w sprawach związanych z tym świadczeniem. Wobec braku od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisów, które stanowiłyby podstawę prawną do dokonania czynności wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz uprawniających organy Policji do orzekania dla tej grupy osób w formie decyzji, brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku J. Ś. Zgodnie natomiast z treścią do art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, to policjantowi a nie emerytowi policyjnemu przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Również przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie pozwalają traktować emerytów, czy rencistów w zakresie tego prawa w sposób tożsamy, jak policjantów w służbie czynnej. Komendant Miejski Policji podkreślił, że ustawa o Policji nie stanowiła i nadal nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu.

Od powyższej decyzji J. Ś. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w P. T. do wypłaty równoważnika na remont lokalu za lata 2006 - 2011.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zmiana rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. wprowadzona rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. spowodowała, że z dniem 1 stycznia 2006 r. emeryci i renciści policyjni utracili prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ponieważ rozporządzenie zmieniające uchyliło § 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty emerytowi przez organy Policji równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Równoważnik na remont lokalu przysługiwał do dnia 1 stycznia 2006 r. na mocy rozporządzenia, które przyznawało go emerytom w legalny sposób na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej uprawniającej ministra do poszerzenia kręgu osób uprawnionych wprost z ustawy. Także w sposób legalny prawo to zostało emerytom cofnięte, bez naruszenia zasady praw słusznie nabytych.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył J. Ś. Podtrzymując zarzut naruszenia prawa materialnego wniósł o uchylenie decyzji i wydanie wyroku zobowiązującego Komendanta Miejskiego Policji w P. T. do wypłaty równoważnika za żądany okres wraz z ustawowymi odsetkami.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uchylając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 135 P.p.s.a. zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji, stwierdził, że decyzje te, w zakresie, w jakim odmawiają przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu za lata 2006 - 2011 zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedstawiając dotychczasowe zmiany stanu prawnego Sąd wskazał, że rozporządzenie z 28 czerwca 2002 r. zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. poprzez uchylenie m.in. § 8 oraz § 9 ust.

2. Powołane rozporządzenie zmieniające weszło w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. W ocenie Sądu, wskazana zmiana regulacji § 8 rozporządzenia nie wpływa na stosunki już istniejące, tj. powstałe pod rządami dotychczasowych przepisów. Wskazując na instytucję "praw nabytych" Sąd podkreślił, że zgodnie z powszechnie przyjętą w literaturze i orzecznictwie praktyką, w przypadku zmiany przepisu dopuszczalne jest roszczenie o dalszą realizację praw nabytych wynikających z decyzji administracyjnej jedynie, gdy wynika z wyraźnego przepisu stanowiącego materialne źródło uprawnienia. Jednakże w literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że na istnienie i skuteczność stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie nowych przepisów odmiennie regulujących daną materię, te nowe unormowania mają wpływ tylko wtedy, gdy obowiązują one z mocą wsteczną. Zatem jeżeli nowa regulacja nie zawiera odmiennych postanowień co do losu decyzji wydanych przed jej wejściem w życie, decyzje te będą wiązać nadal, mimo, że przestała istnieć lub zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie.

Odnosząc się do kwestii mocy wiążącej regulacji, na którą powołuje się skarżący, Sąd wskazał, że delegacja ustawowa dla wydania zarządzenia, na podstawie którego skarżący nabył uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wynikała wprost z treści art. 91 ust. 2 ustawy o Policji. W powyższym przepisie prawa ustawodawca przewidział, jako jeden z elementów, na podstawie którego powinno było być wydane zarządzenie, m.in. wskazanie podmiotów uprawnionych do otrzymania świadczenia. Regulacje zawarte w zarządzeniu, na podstawie którego skarżący nabył prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zostały powtórzone w rozporządzeniach z dnia 20 grudnia 1999 r. i z dnia 28 czerwca 2002 r.

Wobec tożsamych rozwiązań prawnych w zakresie prawa emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zawartych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w stosunku do wcześniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. oraz zarządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z 30 czerwca 1997 r. wydanych w tym samym przedmiocie, ukształtowana ostatecznie ww. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. sytuacja prawna skarżącego nie uległa zmianie. Przepis bowiem § 8 ostatnio wymienionego rozporządzenia dawał możliwość przyznania stosowania przyjętych w nim rozwiązań prawnych także w stosunku do emerytów policyjnych.

W tym kontekście rację Sąd przyznał Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Łodzi w tym zakresie, w jakim stwierdza, że utrata mocy obowiązującej przez § 8 cytowanego rozporządzenia wyklucza możliwość przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego osobom będącym emerytami policyjnymi.

Sąd podkreślił jednak, że czym innym jest wyeliminowanie samego źródła określonych uprawnień, a czym innym ocena mocy obowiązującej orzeczenia to źródło konkretyzującego. W doktrynie prawa administracyjnego powszechne jest bowiem stanowisko, zgodnie z którym zdolność wywoływania przez decyzję administracyjną określonych skutków prawnych trwa dopóty, dopóki nie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sąd stwierdził, że ani rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r., ani rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. w przepisach przejściowych nie uchylało orzeczeń, które weszły już do obrotu prawnego przed wejściem w życie obu aktów prawnych.

Decyzja Komendanta Miejskiego Policji w P. T. z dnia [...] maja 1999 r. przyznająca skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W dalszym ciągu wywołuje skutki, które wynikają z ich przedmiotowego zakresu. Tym bardziej, że wniosek skarżącego z dnia 1 kwietnia 2011 r. nie zawierał w istocie rzeczy żądania przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, co upoważniałoby organ do skonkretyzowania tego prawa w drodze decyzji administracyjnej. Wniosek ten dotyczył naliczenia i wypłaty równoważnika już przyznanego, mocą decyzji Komendanta Powiatowego Policji w P. T. z dnia [...] maja 1999 r. W takiej sytuacji, należało przyjąć, że skarżący domagał się realizacji decyzji już wydanej – ostatecznej i prawomocnej. Brak było w ocenie Sądu podstaw do odmowy wypłaty skarżącemu wnioskowanego przez niego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2011.

Sąd zaznaczył, że podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż zmiana rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. dokonana z dniem 1 stycznia 2006 r. pozostaje bez wpływu na uprawnienia emerytów i rencistów policyjnych wynikających z ostatecznych decyzji o przyznaniu im prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja Komendanta Miejskiego Policji w P. T. w zakresie, w jakim odmawiają przyznania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2011 wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i ponownie rozpoznać wniosek skarżącego mając na uwadze treść wymienionych rozważań.

Od wyroku tego skargę kasacyjną wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, reprezentowany przez radcę prawnego.

Zaskarżając wyrok w całości skarżący kasacyjnie wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), w zw. z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 266, poz. 2246 z późn. zm.) i w zw. z art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i ich rodzin (Dz. U. Nr 53, poz. 214 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie;
2. prawa procesowego:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżona decyzja nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] maja 2011 r. nie naruszała przepisów postępowania, a także nie naruszała prawa materialnego,
2. art. 151 P.p.s.a poprzez nieoddalenie skargi mimo podstaw do jej nieuwzględnienia,
3. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik nie zgodził się z twierdzeniem Sądu, że decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik organu podniósł, że stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o Policji, równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi. Ustawa o Policji nie stanowiła i nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień do równoważnika pieniężnego emerytowi czy renciście policyjnemu. Art. 91 ust. 1 w swojej treści jednoznacznie ogranicza prawo do równoważnika wyłącznie do czynnych policjantów, zaś ust. 2 art. 91 upoważnia ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości, zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust.

1. Nie powinno budzić wątpliwości, że organy administracji winny stosować przy wydaniu swoich decyzji przepisy prawa obowiązującego w dacie ich podejmowania, co przesądza o tym, że organy prawidłowo zastosowały przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. Równoważnik za remont lokalu mieszkalnego przysługiwał do dnia 1 stycznia 2006 r. jedynie na mocy rozporządzenia (§ 8 i § 9 ust. 2), które przyznawało go wprost również emerytom czy rencistom. Zatem w sposób legalny i uprawniony, bez naruszenia zasady praw nabytych, uprawnienie to emerytom i rencistom zostało cofnięte poprzez nowelizację przedmiotowego rozporządzenia. Tym samym za niezasadny należy uznać pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że zmiana rozporządzenia nie ma wpływu na jego prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141), wyraził pogląd, że uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...), nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. Przepisy tej ustawy przewidują jedynie prawo emeryta i rencisty do lokalu mieszkalnego (art.

29. oraz prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym (art. 30), za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 (OTK-A 2008/8/141). Stanowisko KWP w Łodzi zawarte w uchylonej przez WSA decyzji jest zgodnie z poglądem wyrażonym w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy uzasadnione było oddalenie skargi J. Ś., zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji przyjął, iż decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dochodząc do tej konkluzji Sąd nie wskazał jednak, jakie konkretne przepisy prawa organy naruszyły i jakie przepisy stanowią podstawę prawną rozstrzygnięcia, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W związku z tym, że rozpoznawana skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego było rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia norm proceduralnych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, iż wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania można przeprowadzić kontrolę procesu subsumcji stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd przepisy prawa materialnego.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zgodzić trzeba się z autorem skargi kasacyjnej, że zaskarżony wyrok narusza przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Samo bowiem powołanie w postawie prawnej wyroku przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bez wskazania przepisów procedury administracyjnej, które w ocenie Sądu w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organ naruszył, i naruszenie których mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela, że wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie zajmuje szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku (v. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2011, wydanie 4 str. 649; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I FSK 72/08 Lex nr 519287). Przyjmuje się, że wskazanie podstawy prawnej i jej wyjaśnienie powinno mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez sąd wyższej instancji, czy sąd orzekający nie popełnił w swoim rozumowaniu błędów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, że samo przytoczenie przepisów prawnych lub powołanie się na ich literalne brzmienie nie jest w tym zakresie wystarczające.

Tym bardziej, nie może zostać uznane za wystarczające z punktu widzenia należytego zastosowania art. 141 § 4 P.p.s.a., stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bez wskazania naruszonych przepisów i bez stwierdzenia, że naruszenie tych właśnie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istotą sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, w tym zaskarżonej decyzji jest ocena zgodności z prawem zarówno samej decyzji, jak i postępowania, w ramach którego decyzja została wydana. Nie jest zatem wystarczające samo stwierdzenie przez Sąd, że brak było podstaw do odmowy wypłaty skarżącemu wnioskowanego przez niego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006-2011 (strona 9 uzasadnienia wyroku) nawet przy obszernych rozważaniach Sądu, co do braku zasadności rozstrzygnięcia organu w tym zakresie.

Rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej nie może opierać się na przekonaniu o słuszności określonego sposobu załatwienia sprawy, ale wymaga – w sytuacji, gdy sąd dochodzi do przekonania, jak w niniejszej sprawie, że doszło do naruszenia prawa przez organ – wskazania naruszonych przepisów. Stwierdzenie Sądu stanowiące w istocie przytoczenie treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. bez skonkretyzowania, o jakie przepisy prawa chodzi, nie realizuje wymogu wyjaśnienia przez sąd administracyjny podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia. Obowiązku wskazania i wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia nie może zastąpić bowiem powołanie się wyłącznie na procesową podstawę umożliwiającą wydanie wyroku.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie stanowi na tyle zasadniczy element uzasadnienia wyroku, że uchybienie w tym zakresie musi być kwalifikowane jako uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać trzeba bowiem, że podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest eliminowanie z obowiązującego porządku prawnego aktów i czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem (v. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wydanie 4, Warszawa 2011, str. 20).

Wobec niewskazania przez Sąd, jakim dokładnie przepisom uchybił organ administracji publicznej, brak jest, na tym etapie postępowania, podstaw do oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., jak również art. 151 P.p.s.a. Za przedwczesne, w świetle powyższego, uznać należało również rozpatrywanie zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Z tego względu, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego, zawarte w punkcie drugim, oparte zostało na przepisie art. 207 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt 2 P.p.s.a.